Abstract
Contemporary society faces complex, uncertain and global risks. The extensive scientific literature is not consensual about the concept of risk or the relevance of its perception by the populations, their level of preparedness or the ways they deal with risk and disaster situations. Assuming that better prepared societies face risk situations more efficiently, two case studies were submitted to research and comparison — L’Aquila earthquake and Japan’s triple disaster (earthquake, tsunami and nuclear). Results point to a general inability to manage risk in unforeseen situations. Risk communication has shown to be inadequate, with major flaws, transmitting a false sense of safety. The governance model exposed the failure of the decision structures in dealing with the events, thus contributing to the creation of distrust and insecurity in the communities smitten by calamity. Past experiences have created adequate behaviours in L’Aquila, but gave rise to false assumptions in Japan, jeopardizing human lives. This paper intends to reflect and draw lessons learned in these experiences, which may serve as a baseline and as support for future guidelines.
To live in a risk society (Beck, 2006) is a challenge involving the participation, communication and capacity-building of the collective in face of threats that unexpectedly invade the everyday life of communities in a growing fashion.
There are already a vast number of concepts of risk, based on distinct scientific fields and, consequently, on risk communication; however, the tools to transform risk awareness into an active posture by stakeholders, namely decision-makers and populations, enabling them to lead to a responsible and involved culture, are still poorly developed.
For more than 30 years the concept of ‘risk’ has been defined as a combination of probability of occurrence and severity/consequences of adverse effects of unwanted events (Ale, 2002; Lowrence, 1976, cited in Veland & Aven, 2013, p. 35).
This definition, valued by professionals of the natural sciences, has been challenged by the social scientists claiming that the omission of the emotional element is deemed by many to be the cause of the different risk perceptions witnessed among scientists and non-scientists. Slovic (2012), Sjoberg, Moen, and Rundmo (2004), Pidgeon (1998), Bostrom (1997) and Sandman (1987) are some of the researchers who include subjective elements — emotions, feelings, values and history — in the risk equation, considering that these can play a decisive role in influencing the citizens’ attitudes before, reply to and preparedness for risk scenarios.
Risk communication finds its origin in the different risk perceptions (Lofstedt, 2003, p. 417) built by the human mind (Renn, 2005, p. 31) from distinct individual stories and it is a concept that shows a multiplicity of definitions and characteristics. Similarly to the concept of risk, the definition of risk communication is created and tailored to the different academic disciplines and rhetoric. Risk communication can be jointly built through an interactive process of exchange of information and opinion on risk among citizens, groups, science, experts and other stakeholders (Lundgren & McMakin, 2013, p. 12), empowering the public by raising awareness, increasing knowledge, creating positive attitudes and intentions of behaviour related to the risk itself (Palenchar & Heath, 2007, p. 127).
Different perceptions that actors hold on risks bring forward potential conflicts. In a complex and uncertain context it is difficult to characterize invisible and global risks. One way is to manage risk through cooperation and collaboration, taking advantage of deliberative formats based on an active participation of stakeholders, aiming for a collective definition.
Risk governance arises as a possible response to these different views, being defined as a process of collective learning characterized by active participation and organized around complex interaction risk networks — inter and multidisciplinary, formal and informal, top-down and bottom-up — whose ultimate goal is to empower people to deal responsibly with risks and make the best decisions about their lives (Ansell & Gash, 2007; IRGC, 2010; Renn, 2005; van Asselt & Renn, 2011; Vasconcelos, Oliveira, & Caser, 2009).
Different definitions of risk dictate how people face it. Moreover, quite often in risk situations there are failures at the communication level due to the lack, namely, of a common language influenced by different risk perceptions. Frequently, to avoid the panic, technical scientific and decision makers’ arenas restrain the level of communication either previously or during the occurrence of disaster. The attitude of these arenas is linked to the role these actors attributed to the remaining society, limiting the general public to be an active part in the process and not taking advantage of the societal learnings and collective action. As stated by Strydom (2008), ‘risk communication […] is a cooperative learning process in and through which a communication community constructively arrives at a diagnostic interpretation of its common situation, the challenge it faces, and possible ways of dealing with it’ (p. 5). In short, governance is at stake.
Learning from two case studies we show that, even in societies traditionally prepared for risk situations, where appropriate reactions towards risk were to be expected, obstacles may emerge that are hard to overcome, in spite of all of their built-in capacity to face these situations. For that purpose a comparative analysis of the two events — of societies more prepared for situations of risk in countries considered developed — is presented: namely the L’Aquila earthquake, which took place on 6 April 2009, and Japan’s triple disaster — an earthquake followed by a tsunami and a nuclear accident — which occurred on 11 March 2011. The analysis compares types of risk, their impacts, models of risk communication and governance, including the social agents involved. Both case studies relied on the assumptions that prosperous societies stricken by extreme events, as well as communities culturally prepared for risk with a history and memory of past events, are better prepared for facing disaster and risk scenarios.
Case studies
This section characterizes the case studies and presents short descriptions of the key aspects of the events.
L’Aquila, the story of a risk foretold
L’Aquila is a medieval college town which in 2009 had a population of 72,800 inhabitants, located in a region of the central Apennine Mountains with high seismic risk. The social imaginary of the city’s inhabitants is pervaded by stories of earthquakes associated with age-old wisdom on dealing with risk (Alexander, 2010, p. 326). In 1703, a swarm of earthquakes followed by a powerful earthquake caused the deaths of an estimated 6,000 people, and in 1915, an earthquake with its epicenter in the city of Avezzano, 50 km south of L’Aquila, caused the deaths of 32,500 people in the region, including 94% of the city’s population (9,328 of 11,000 inhabitants) (Molin et al., 1997, cited in Alexander, 2014, p. 3). More recently, in the time after October 2008, L’Aquila was beset by several low intensity earthquakes, about six months before the 6 April earthquake. From January 2009 onward, the frequency of the clusters of small earthquakes increased, as well as the anxiety and concern of the region’s inhabitants, enhanced by news in the media and a proliferation of (amateur) forecasts regarding the occurrence of earthquakes. In April 2009, Giampaolo Giuliani, a technician of the National Laboratory of Physics, made public a prediction regarding the occurrence of a major earthquake near L’Aquila. (Alexander, 2014, p. 3; Jordan, 2013, p. 4; Ropeik, 2011; Somerville & Haynes, 2011). On 20 March 2009, 12 days before the 6 April 2009 earthquake, Giuliani stated that a strong earthquake would occur ‘within a week and probably in the centre of Solmona’, raising the alarm in local authorities and in the city’s 25,200 inhabitants, located 70 km south-west of L’Aquila (Alexander, 2014, p. 3). Giuliani’s predictions and communications, and their subsequent dissemination in the media, largely contributed to changing the behaviour, emotions and state of alert of the populations (Alexander, 2010, p. 330). His prediction was followed, in 24 hours, by a seismic event of magnitude 3.8 which resulted in no damage. The city’s emergency plan was not activated. However, the population of Solmona took precautions, although in an unsystematic way; priests removed relics from churches and people took their beds to the street. Giuliani was known for his repeated predictions and false alarms; his latest prediction annoyed people and he was publicly accused of alarmism and of ‘spreading fear’ (Alexander, 2010, p. 330; Somerville & Haynes, 2011). This resulted in a legal procedure started by the Italian National Department of Civil Protection (DCP) requesting Giuliani’s punishment for moral damage, accusing him of creating unnecessary alarm; the National Institute of Astrophysics emphasized that Giuliani’s predictions had not been made in work context and had not been approved by the National Laboratory of Physics (Alexander, 2010, p. 330; p. 339).
At the same time, the central government summoned a meeting of the National Committee for Major Risks (Commissione sui Grandi Rischi) to be held on 31 March 2009, a week before the earthquake. The main objective of this meeting was to ‘reassure and tranquilize public opinion’ (Alexander, 2014, p. 4; Jordan, 2013, p. 4). Present at the meeting were officials from the National Department of Civil Protection, representatives of regional and local governments, researchers — including six geosciences and engineering professors, each of whom played important management roles in the national civil protection organization, namely the director of the National Institute for Geophysics and Volcanology and two officials from the national DCP. The meeting’s main conclusions pointed to the absence of reasons to state that a sequence of low magnitude earthquakes could be a precursor of a major event; these conclusions were put on record and published in a magazine (L’Espresso, 2009, cited in Alexander, 2010). Besides being inaccurate, these statements show complacency, oversimplification of a complex situation and a high degree of evasion of responsibility by public authorities (Alexander, 2010; Cartlidge, 2012; Somerville & Haynes, 2011).
On 6 April 2009, at around 00:30 hours, an earthquake occurred in L’Aquila with greater than usual intensity, leading the alarmed residents to leave their homes, a customary response in the face of the history of earthquake activity both in the city and in this region of Italy. However, the civil protection went into the streets with loudspeakers and advised people to remain calm and to go back to their homes. The opinions of families were divided, as was their protection behaviour. Many of the people who followed this advice were severely injured or died as a result of the major earthquake of magnitude 6.3 that occurred that same night at 03:32, with an epicenter around 3.4 km south-east of the city (Alexander, 2010, p. 326, 2014, p. 1; Somerville & Haynes, 2011).
The earthquake’s effects were felt within a large perimeter: Besides the 14 outlying villages of L’Aquila municipality, another 15 towns registered severe effects and 31 were moderately damaged. Among the worst affected settlements, Onna, Paganica, San Gregorio, Tempéra, and Villa Sant’Angelo had their historical centers closed to the public and presided over by the police or fire services […] Onna, […] a village of 300 inhabitants located on soft alluvial sediments in the valley of the River Aterno [… where] two thirds of the houses were completely ruined and 40 inhabitants died (Alexander, 2010, p. 326).
Human losses in L’Aquila amounted to 308 dead and 1,500 wounded (Alexander, 2010, p. 325, 2014, p. 1; Baskar & Baskar, 2013, p. 1,003; Somerville & Haynes, 2011), of whom 202 were seriously wounded. About 20% of the victims were students, some of them Erasmus students with ages between 20 and 29 years old, resulting from the collapse of the dorm section of the university building (Alexander, 2010, p. 326). A total of 60,000 buildings suffered extensive damage, leaving 67,500 homeless people, representing about 93% of the inhabitants (Alexander, 2010, pp. 325–6, 2014, p. 1; Cartlidge, 2012, p. 186; Somerville & Haynes, 2011).
In spite of the average severity of the earthquake, its consequences were very serious and disproportionate both in human lives and in structural damage to the buildings; therefore, ‘it revealed the very high vulnerability of lives, livelihoods, building stock and institutions’ (Alexander, 2014, p. 2).
The families of the victims who died as a consequence of their adoption of the behaviour recommended by the civil protection’s communiqués filed complaints. This gave rise to what was probably the first trial in the world in which six scientists and a civil protection official were accused of ‘involuntary manslaughter’.
Japan: an unanticipated sequence of events
‘The Great East Japan Earthquake’, which occurred on 11 March 2011 at 14:46 local time, JST (Japan Standard Time) (Blake, Landsea, & Gibney, 2011; Kazama & Noda, 2012; Matanle, 2011), is also known as Japan’s triple disaster. It happened near the island of Honshu, in the region of Tohoku, Miyagi province, city of Sendai. The region of Tohoku is composed of six provinces and 68 cities. One of the provinces most affected by the triple disaster was the province of Fukushima. The earthquake was the first of three catastrophic accidents. The earthquake gave rise to a violent tsunami and the conjunction of these events produced a ripple effect resulting in a nuclear accident. This earthquake was of magnitude 9 (Richter scale) and was the strongest experienced in Japan since the country began taking prevention and preparedness measures to face natural disasters (Kazama & Noda, 2012, p. 780); it was also one of the five most powerful earthquakes in the world (Blake et al., 2011).
The earthquake moved the island of Honshu 2.4 m east and changed the Earth’s axis 10–25 cm. (Blake et al., 2011). Earthquake activity was continuous and intense, both before and after the great earthquake. The latter was preceded by an earthquake of magnitude 7.2; aftershocks between magnitude 5 and 7 were felt during the following three months, from 11 March to 11 June 2011 (JMA, 2011b cited in Matanle, 2011, p. 826; Government of Japan, 2011, p. III–5; p. III–12; Kazama & Noda, 2012, p. 780).
The damage caused by the seismic movement was relatively low, in spite of the earthquake’s high magnitude; most of the damage was caused by the tsunami (Kazama & Noda, 2012, p. 782) which flooded an area of 561 square kilometers.
According to data from Blake et al. (2011) the tsunami waves reached heights of 40.5 metres in Miyako, Tohoku Iwate province, travelling 10 km inland in the Sendai area (Blake et al., 2011; Parker, 2014). The tsunami destroyed several small cities and towns, some of them completely, causing significant material losses and turning the region into a depopulated, economically depressed area: ‘Aerial television footage showed entire towns being swept away, and many residential areas, fishing ports, and industrial and commercial zones have been severely damaged or even completely destroyed’ (Matanle, 2011, p. 823).
Official data show 15,889 deaths, 2,594 missing and 6,152 injured (National Police Agency Japan, 2015). More than 60% of fatalities and missing persons were 60 years old or more (Kazama & Noda, 2012, p. 781). More than 90% of the death casualties were caused by drowning (Matanle, 2011, p. 837); there were many firefighters and police officers among the victims (Kazama & Noda, 2012, p. 781).
In addition to the personal consequences and related to these, patrimonial damages resulting from the earthquake and the tsunami were substantial. Roughly 50% of homes were partially destroyed (about 274,036) or totally destroyed (about 127,531) (National Police Agency Japan, 2015), with an estimated insured property losses of US $14.5–34.6 billion (Blake et al., 2011). In the Miyagi province the damages to property were the most serious in all the affected region (65% of the total number of homes that collapsed in the region). Many people were placed in temporary shelters, thus being forced to migrate to other locations. Many lost their jobs and several companies lost their workers.
Fishing fleets disappeared or the damage was so extensive that they became economically unsustainable for the fishing industry, an important economic activity in the region (Matanle, 2011, p. 834). The infrastructure — roads, railroads, bridges, ports and airports — was significantly damaged by landslides and the breaking of dikes (National Police Agency Japan, 2015), as were the communication system, the power and water supply and wastewater treatment, hampering the emergency response activities and the subsequent recovery and reorganization of cities and communities. Some data indicate that 4 million homes were without power; about 119 million mobile phone subscribers were affected and roughly 1.5 million power distribution lines were interrupted with an estimated time of recovery of about 50 days (Oka, 2011, in Government of Japan, 2011, pp. III–9; Kazama & Noda, 2012, p. 789). Along with the occurrence of secondary earthquakes — more than 500 aftershocks in the three months following the major event — repeated breaks on service provision also took place (Government of Japan, 2011, p. 24; Kazama & Noda, 2012, p. 790).
Besides human and material damages, the major earthquake and subsequent tsunami triggered one of the worst nuclear catastrophes of the history of mankind due to damages caused to the Fukushima Daiichi nuclear plant. The 14-metre-high sea waves produced by the tsunami breached the small protection walls — 5.7 metres high — and flooded the nuclear plant, cutting the power supply needed to cool down the cores of six nuclear reactors. The emergency power generators were submerged and were not able to generate the power needed for the cooling process, which set off a catastrophic sequence: the meltdown of reactors 1, 2 and 3 caused breaches in the reactors’ high pressure reservoirs, allowing the passage of melted nuclear fuel into the outer reservoirs; several hydrogen explosions brought about the destruction of reactors 1, 3 and 4, leading to the out-of-control spillage of radioactive materials beyond the central’s immediate surroundings, contaminating the environment and dispersing radioactive material on a global scale (Asahi Shimbunsha, 2011a; Kyodo News, Yomiuri Shimbun 2011, cited in Matanle, 2011, p. 825; Figueroa, 2013, p. 54; Government of Japan, 2011, pp. III–35; Parker, 2014). Radioactive contamination forced the evacuation of the population in a 40 km radius, affecting about 100,000 inhabitants (Holt, Campbell, & Nikitin, 2012, p. 1).
Risk communication and the information issued by the authorities were ‘partial, delayed and ambiguous’ (Figueroa, 2013, p. 54; Perko, 2011, p. 388), with the Japanese government issuing various evacuation orders with ‘vastly differing instructions and timing’ causing ‘confusion, uncertainty and […] psychological stress’ among the affected population (Hasegawa, 2013, p. 23; p. 25).
In fact, initial communications transmitted security and the idea that the authorities were in control of the situation. But as time passed the communications became more serious and with sterner consequences, the level of gravity of the accident got higher and evacuation orders for increasingly larger areas were issued. The first official report was issued at 16:36 hours on 11 March, containing provisional information from NISA (Japan’s Nuclear Industrial Safety Agency), reporting a level 3 according to the International Nuclear and Radiological Event Scale (INES) of nuclear accidents. By 12 March, a second report announced a second provisional assessment that pointed to a level 5 nuclear accident. Lastly, on 12 April 2011, the fourth report upgraded Fukushima’s nuclear accident to level 7, the same level as Chernobyl, Ukraine, in 1986 (JAIF, 2011b; NISA, 2011b, cited in Matanle, 2011, p. 825).
Risk communication to neighbouring countries also was not the most appropriate considering the seriousness of the events, as stated by the Government of Japan (2011, p. 24):
‘Notification to other countries including neighbouring countries about deliberate discharge of accumulated water of low-level radioactivity to the sea on April 4 was not satisfactory. We sincerely regretted and have made every effort to ensure sufficient communication with international community and reinforce the notification system’.
Method
Understanding the meaning of these events is key for those who experienced risks, and analysing the ways risk was communicated, by whom and in what stage of the catastrophe, as well as the impact risk communication had on the behaviour of the affected populations, so that this knowledge may be used as a guide on how to act and what to avoid in future risk situations, thus minimizing the risk of the populations involved. It is therefore necessary to begin with a description as detailed as possible of each of the events.
Comparative analysis
A first stage comprises a comparative analysis of both case studies. Comparative studies are based on a work of analysis and synthesis of both quantitative and qualitative information. This allows for an analysis of similarities and dissimilarities between two or more case studies with the goal of producing knowledge that can be generalized (Goodrik, 2014).
Literature review and document analysis
The review of the main scientific literature and documents (e.g., reports) published during the period of 1950–2015 was carried out using several databases which are fundamental tools for accessing knowledge, namely Scopus, the Web of Science, the Online Knowledge Library (b-on, Biblioteca de Conhecimento Online) and Scielo. A total of 2,940 documents reporting the cases of L’Aquila and Japan were collected. The criterion to select key publications available in the aforementioned databases was guided by the following keywords: ‘risk’, ‘risk communication’, ‘risk governance’, ‘communities of practice’, ‘public participation’, ‘L’Aquila’, ‘earthquake’, ‘Japan’, ‘tsunami’, ‘nuclear accident’, ‘triple disaster’ and possible combinations by applying Boolean search equations ‘AND’ and ‘OR’ between them, valuing the most recent papers with higher impact factor. From the papers selected in this first phase, references were further considered to complement relevant information. All this was organized in note cards, by key issues both in digital and paper format, and papers were codified with the aim of producing aggregated results.
Having read the database, a content analysis was carried out using the same keywords mentioned above and a similar procedure but now with the support of NVivo.
The purpose of this second stage of the process was to carry out a detailed analysis of the selected publications using a semi-qualitative methodology and applying an interpretative analysis supported by NVivo (version 10) to the texts recording, reporting and analysing the events.
NVivo software is essentially used for qualitative analyses, enabling users to create categories to codify, filter, search and query data in accordance with the research questions. It allows for an analysis of document contents from scientific literature and official reports to media, political speeches and published interviews; it also enables its user to view movies and videos, allowing multiple searches with Boolean search support. Its major advantage lies in the capacity to quickly systematize those contents and carry out an analysis of results with the support of tables and graphics.
NVivo was used to codify and cross-reference publications containing information about one or both case studies.
This stage was followed by an analysis containing data codification and exploration (find, queries, matrices), model construction and data summary (reports, charts). The analysis of codification allows the data (source) — encompassing scientific papers, reports, news — of the searched information to be highlighted through ‘highlight coding’.
The use of NVivo also made it possible to calculate the frequency of the most-used words (50 and 10 most-used words) in the publications submitted for analysis. It was therefore possible to know which words were more frequently used to describe each of the events, revealing the meaning of each event for those reporting it.
Risk communication — synthesis of key elements.
Risk governance — synthesis of key elements.
Note: 1NISA (Nuclear and Industrial Safety Agency); METI (Ministry of Economy, Trade and Industry); NSF (Japan’s Nuclear Safety Commission).
Frequency of the 50 and 10 most used words (NVivo).
Note: search carried out using NVivo10, 2015
Results
The results point to the need for a collective definition of risk socially constructed, so the response can be more effective whenever such an extreme event occurs. This leads to a common social decision on what type of risks are at stake, which ones are tolerable and which ones are acceptable.
From the comparative analysis there is not a unique definition of risk or methodology for its analysis adequate to be applied to any type of risk and to every community or society. Each typology of risk, being natural or man made, carries its own specificities, perception, severity and consequences. Each community has its own history, values, ethics, memories and personality.
The methodology of risk communication should be adapted to a specific society and choices should be supported on a deliberative and democratic culture with effective governance of the risks being addressed. The cultural, social, psychological, moral and historical past of communities should be part of a dialogue among stakeholders opening the space for society to decide what risks are accepted and/or tolerable, if they want to live with them and how. As Johnson and Covello (1987) note, ‘people must decide which risks do they fear most, which risks are worthy of attention and concern, which risks are worth taking, and which risks can be ignored’ (p. viii).
Risk communication and governance
The prevailing elements of these two cases are related to risk communication and risk governance. This required a comparison between them in regard to these elements, in order to draw some lessons that would allow us to define guiding lines for future events. To carry out this comparison a set of descriptors was identified and two tables were drawn — one regarding risk communications and the other concerning risk governance. Besides a brief synthesis of the events, the table addressing risk communication compared the transmission of information before and after the events, as well as the social agents involved (Table 1).
In regard to risk communication in the case of L’Aquila, the most salient aspect was the false sense of safety transmitted by the authorities immediately after the first earthquake, which did not take into consideration possible developments of the event, thus contributing in a direct way to an increase in the number of victims and injured. Following what was considered inaccurate information by the authorities, misleading the population, the families of victims filed a complaint, which led to a lawsuit.
In the case of Japan, risk communication was different for each event, namely the earthquake, the tsunami and the nuclear accident. In the tsunami case, two or three evacuation orders were announced. These orders, according to the analysis of Hasegawa (2013, p. 25), caused acute stress immediately after the notifications, which progressively decreased along time; the orders were voluntarily and democratically issued by the local government, showing transparency in dealing with the information. In his study, based on interviews conducted near the communities affected, Hasegawa identifies the nature of the causes of the event as the main source for the levels of stress caused by the two accident scenarios: in the case of the tsunami, a natural risk whose ‘blame’ is difficult to assign, while in the case of the nuclear accident the ‘blame’ was ‘clearly assigned to TEPCO, the operator of the nuclear power plant, and the government’ (Hasegawa, 2013, pp. 42–3).
In the case of the nuclear accident, whose risks are not immediately visible by the affected populations, high levels of stress resulted in repeated orders and recommendations to evacuate — a total of eight during three months — by the authorities in areas around Fukushima nuclear plant (Hasegawa, 2013). The information was conveyed by the central government in an authoritative and affirmative way, with fines for those who failed to comply and an information level with little transparency (Hasegawa, 2013, p. 43).
In regard to governance, which entails the direct involvement of the government with public and private institutions and the civil society (individual and collective), there were some elements occurring before, during and after the events which had a direct or indirect intervention in their development.
Comparing the structure of governance in both events (Table 2), in the case of L’Aquila, in the period between 1980 and 2006 changes were introduced into the seismic building codes, removing L’Aquila from the area of ‘high’ risk and significantly reducing construction costs (Alexander, 2014); this had catastrophic consequences. In Japan, on the other hand, although the Japanese society is well known for its high level of preparedness regarding situations of natural risk, with its historical memory of exposure to the nuclear threat (atom bomb at the end of World War II), the fact is that this was of little value in face of the size and complexity (multi-front) of the triple disaster, with information based on data and reports repeatedly falsified by TEPCO (Tokyo Electric Power Company). This was the consequence of the network of promiscuous relations between government, decision-making structures and corporations (e.g., amakudari — ‘descent from heaven’ (Matanle, 2011, p. 838) — government members that start working for corporations as consultants or directors after their retirement), making the situation worse.
In both cases the governing models were predominantly top-down, particularly in Japan, where the policy of nuclear energy was developed in an ‘opaque and secret’ (Suzuki, 2011, p. 13) fashion, with close relations between decision-makers, corporations and scientists and the promotion of the culture of the ‘myth of safety’ (Suzuki, 2011, p. 13), that is, the myth that nuclear power plants were almost infallible (Hasegawa, 2013, p. 45). In L’Aquila, the Civil Protection has a bottom-up structure/approach, while in Japan there are no references to this type of approach. Therefore, not only the absence of a bottom-up approach in Japan, but also the frailty of the bottom-up and top-down approaches (in Italy’s case) are two elements that should have a predominant role in the reflection aimed at the definition of operating strategies in a situation of disaster.
In L’Aquila, the victimization of science was the outcome of the close proximity of the political power with the media, since the Prime Minister at that time had a strong connection to civil construction companies and was the owner of the three main TV channels, the State’s radio, the main national publishing house, advertising companies, newspapers and magazines (Poirier, 2010); he was therefore interested in diverting the public debate to a discussion of the role of science in the matter. In Japan, the way chosen to deal with the triple disaster contributed to an increasing suspicion regarding political power and corporations due to the inaccurate information conveyed by the circles of power, namely involving citizens, rulers, the power company, the regulatory agency, legislators and the nuclear safety agency. At the same time, it contributed to creating a worldwide debate on safety issues related to the production of electric power using nuclear fuel.
Comparing narratives
NVivo, a qualitative data analysis software, was used to analyse the contents of bibliographic references. A universe of 915 documents (sources) was codified into nodes, through which the references analysed to study the cases of L’Aquila and Japan’s triple disaster were obtained. Table 3 presents a cluster of frequency of the 50 most-used words, and the graphic shows the 10 most frequent words.
The analysis of frequency of words in L’Aquila shows that the most frequent words are earthquakes, with almost 1,000 references, followed by l’italia, with more than 800, and l’aquila, with over 400 references; risk, scientists, public, community and people are less relevant. It should also be mentioned that the concerns represented in the literature are centred on the earthquake of L’Aquila, which happened in Italy and involved a debate on risk and the role of scientists.
In the case of Japan, major concerns are mostly centred on the nuclear accident, with higher frequency of words related to nuclear (used more than 2,700 times) and power, followed by accidents, earthquake and Fukushima. In spite of the conspicuous consequences of the violent earthquake and the tsunami in the territory, the population and the economy, the nuclear accident was the focus of attention and debate.
Science was challenged by both events. In the case of L’Aquila, scientists allowed themselves to be used (by the civil protection and the political authorities) and science was used to transmit a false sense of security stating that the high frequency of earthquakes and earthquake clusters made it easier to release energy; therefore the occurrence of a major earthquake was not to be expected. People were advised to return to their homes and many of them ended up becoming victims of this decision. In the case of Japan, science did not communicate either with people or the authorities, also allowing the repetition, for months, of the communication of a false sense of security. The company in charge of the nuclear plant falsified security reports and omitted information to the authorities regarding the gravity of the accident.
In either case no opposing arguments were presented by the holders of scientific knowledge. Likewise, in neither case did scientists fulfill the social and ethical obligation of conveying information or authorities accomplish their responsibility to communicate risk in a clear, transparent and objective way, including uncertainties and worst case scenarios, thus contributing to deepen people’s loss of credibility in science.
The discussion and controversy around risk communication by authorities and decision-makers arise in both events, as well as the difficulty to predict risks felt by scientists, particularly regarding the worst case scenario. The question thus arises about whose job it is to transmit and communicate information regarding risks and possible protection behaviours; and this requires a wide debate.
Contrarily to what was initially disseminated and debated, L’Aquila’s trial was not about trying to condemn science because it was unable to predict the occurrence of earthquakes, but about the ‘incomplete, imprecise and contradictory information on the nature, causes, dangers and future development of seismic activity in the area in question’ (Alexander, 2014).
In Japan’s case there was a failure in openly speculating about probable events and worst case scenarios. Furthermore, the regulatory agencies were unable to monitor the performance of high-risk corporations and rulers were incapable of communicating risk to populations and provide them with options for their safety.
Wrong actions were adopted by Japan’s population, a choice related to a false sense of security based on memory of past events which led people to take on attitudes that were shown to be inadequate to the recent situation. In many cases, populations were dislocated to low-elevation evacuation locations, subsequently being struck by the tsunami, or took refuge in relatively low stories of buildings (second and third stories), presuming the situation to be similar to others that they had either experienced, trained for or heard of in which the wave was no higher than 5–6 metres, while the 11 March waves reached 40 metres in height. Furthermore, most of the people were used to a 10–15-minute time span between the earthquake and the tsunami; this particular time, however, the tsunami reached the land 40 minutes after the major earthquake occurred. Thus, knowledge acquired in previously experienced situations can be translated into a false sense of security, endangering people in future situations.
Gaspar, Barnett, and Seibt (2015) reflect upon individual and social behaviours in crisis situations and states that communication failures can prevent individual perceptions of crisis from being validated at a social level and lead people’s actions to mitigate risk to failure (Gaspar et al., 2015, p. 13). Both case studies are severe and complex disaster events requiring the need to leave the individual level of perception and enter the social level, demanding the concerted effort and action of experts, the feeling of trust in authorities and a will to cooperate. A collective sense of control is needed, one which is dependent on the conveyance of signals like ‘progress, proficiency, certainty and honesty’ (Gaspar et al., 2015, p. 13).
Discussion
The seriousness of the consequence of the false sense of security conveyed to the citizens in L’Aquila’s earthquake gave rise to a lawsuit and the trial of seven public servants (six scientists and a civil protection official), which was probably unprecedented worldwide.
In Italy, those who trusted their memory of past events and experiences and remained in the streets, counteracting the authorities’ demand to return to their homes, had a higher probability to save themselves than those who obeyed those orders. In Japan, on the contrary, risk perception based on past experiences contributed to the underestimation of the risks of tsunami by some people, leading them to create false assumptions based on excessive confidence, and to adopt actions that led to their deaths. The lack of preparedness of authorities and the local population regarding nuclear risk, risk denial and partial, delayed and ambiguous risk communication gave rise to a generalized suspicion and sense of insecurity in regard to nuclear power both at a national and international level. The absence of conception of a scenario of a cascading progression of events in a location settled in an area of known high earthquake activity and instability inhibited the possibility of considering worst case scenarios as the one that actually took place.
Both cases show conflict of interest, corruption phenomena and concealment of crucial safety information between authorities, science, entrepreneurs, decision-makers, media and sometimes officials of the civil protection. Both events also show inadequate risk communication with severe failures, and the transmission of a false sense of security.
Not all scenarios of disaster were thought of, structured and duly prepared. Situations of complete power failure, failure in the systems of redundancy and contingency, namely power systems, and failure of general and emergency communication were not considered. In the case of L’Aquila, the classification of the city’s level of risk was wrongly attributed and the seismic building codes were inadequate. In the case of Japan, the nuclear power plant’s safety reports were falsified, the preparedness and response system to tsunamis was inadequate and the backup cooling system had been ill conceived. Communications under the nuclear emergency event were non-existent at a municipality level, having been replaced by the regional level; the national level of emergency saw its communication capacity reduced to the use of fax machines and handwritten letters, creating delays, confusion and lack of clarity along with poor definition of responsibility (Suzuki, 2011, p. 13).
Generally speaking, science revealed difficulties in thinking or conceiving worst case scenarios, in objectively communicating risk using clear language accompanied by the necessary protection and prevention measures.
The nuclear accident in Japan began in 2011, but science cannot predict when its effects will end, since the passive environmental potential created by this kind of accident does not have a size that fits the scale of human life. Time becomes ‘eternal’ because it is not possible to ‘measure’ the number of generations that will suffer the negative impacts created by today’s use of a power that is ‘cheaper’ than conventional power.
Two passives can thus be considered: an environmental passive and a social passive at an international and global scale, considering that: (i) the financial and economic costs are increasingly being accounted for; (ii) the environmental costs and their impact increasingly being updated according to the analytical ability of science; and (iii) the social costs, at the level of communities, and the psychological costs, at an individual level — of those who are experiencing them and those who lost their homes and their relatives and loved ones, who cannot go back to their homes, lost properties and have an uncertain future — are incalculable.
In this context, the scientific community needs to reposition itself regarding its social and ethical commitments; it also needs to rethinks risk analysis and management by integrating the identification and analysis of the consequences of natural risks as events that trigger or amplify potential technological risks. Active involvement of people and communities is key and indispensable when making decisions about projects or actions that may change their lives, as well as the lives of generations to come. The responsibility of decision-makers regarding the future should be well grounded and based on an active co-responsible partnership involving science, entrepreneurs, official decision-makers at various levels (supranational, national, regional and local) and citizens. Society will only be able to take mature decisions regarding complex risks through a democratic and participatory approach (Figueroa, 2013, p. 63; Svendsen, 2013, p. 198).
In the face of the initial assumption that democratic, prosperous, well-trained, prepared and risk-cultured societies are more prepared for risk, the analysis allows us to draw the conclusion that no country is immune to the risk of occurrence of extreme events, and consider that, in the face of catastrophe, citizens are the first agents of civil protection and that information, preparedness and training are the true first intervention safeguards and measures which show to be decisive in preserving human lives.
From these learnings the following guidelines seem to emerge: There is a need for a societal common agreement on risk definition and perception. Society needs to define what risks should be managed and invested in, and decide which ones are tolerable, acceptable and/or ignored. Politicians, decision-makers, scientists, business, media and citizens must jointly debate and decide what should be the safe measures to be implemented by a society in order to manage risks, and be prepared to face disaster events. Power of decision should be shared, redistributed and transversalized in order to allow for wider trust building. Stakeholders should engage in a deliberative process to debate their perceptions of risk, to share information and knowledge (scientific or lay knowledge) and to promote empowerment of the communities in order to better decide about their lives. Communication must be active, effective, objective, transparent and continuous, assuring expanded mobilization and engagement. Training of civil society is key to better prepare people to the unexpected; therefore collective emancipatory learning can make the difference.
In sum, this requires a collective culture of risk where all the elements of society become an active part in the decision-making process, preparedness and action whenever a disaster occurs, with well-defined roles and responsibilities.
Aprender del riesgo: lecciones de L’aquila y Japón
Vivir en una sociedad del riesgo (Beck, 2006) presenta desafíos de cara a la participación, comunicación y desarrollo de capacidades del colectivo frente a amenazas inesperadas que afectan a la vida cotidiana de las comunidades.
Ya existe multitud de conceptos de riesgo, circunscritos a distintos campos científicos y, por tanto, de comunicación del riesgo; sin embargo, las herramientas disponibles para transformar la conciencia del riesgo en una postura activa por parte de las partes implicados, en concreto de los políticos y las poblaciones, capacitándoles para liderar una cultura de la responsabilidad y la implicación están muy pobremente desarrolladas.
Durante más de 30 años, el concepto de ‘riesgo’ se ha definido como una combinación de la probabilidad de ocurrencia y la severidad/consecuencias de los efectos adversos de un evento no deseado (Ale, 2002; Lowrence, 1976, citado en Veland & Aven, 2013, p. 35).
Esta definición, apreciada por los profesionales de las ciencias naturales, ha sido puesta en cuestión por los científicos sociales, en base a que muchos consideran que la omisión del elemento emocional es la causa de las distintas percepciones de riesgo que tienen los científicos y los no científicos. Algunos de los investigadores que incluyen elementos subjetivos (emociones, sentimientos, valores e historia) en la ecuación sobre el riesgo son Slovic (2012), Sjoberg, Moen, y Rundmo (2004), Pidgeon (1998), Bostrom (1997) y Sandman (1987), quienes consideran que aquellos pueden jugar un papel decisivo a la hora de influir sobre las actitudes de los ciudadanos sobre las situaciones de riesgo antes de que sobrevengan, así como sobre su preparación y respuesta.
La comunicación del riesgo parte de las diferentes percepciones de riesgo (Lofstedt, 2003, p. 417) que construye la mente humana (Renn, 2005, p. 31) a partir de historias individuales independientes, y sus definiciones y características son muy variadas. De forma parecida a lo que ocurre con el concepto de riesgo, la definición de la comunicación del riesgo varía en función de las distintas disciplinas y retóricas académicas que lo aborden. La comunicación del riesgo se puede construir conjuntamente, mediante un proceso interactivo de intercambio de información y opinión sobre el riesgo entre ciudadanos, grupos, científicos, expertos y otros responsables (Lundgren & McMakin, 2013, chap. 2, p. 12), aumentando la conciencia, el conocimiento, creando actitudes positivas e intenciones de conducta relacionada con el riesgo en cuestión (Palenchar & Heath, 2007, p. 127).
Las distintas percepciones del riesgo de los actores implicados ponen conflictos potenciales sobre la mesa. En un contexto complejo e incierto es difícil caracterizar riesgos globales e invisibles. Una forma de hacerlo sería gestionar el riesgo mediante la cooperación y la colaboración, empleando formatos deliberativos basados en la participación activa de las partes implicadas, y persiguiendo una definición colectiva.
La gestión del riesgo representa una posible respuesta a estas visiones contrapuestas, y se podría definir como un proceso de aprendizaje colectivo caracterizado por una participación activa y organizada en torno a redes complejas de interacción sobre el riesgo (inter y multidisciplinares, formales e informales, de arriba-abajo y de abajo-arriba) cuyo objetivo último es facultar al público para que gestionen adecuadamente los riesgos y tomen las mejores decisiones respecto a sus vidas (Ansell & Gash, 2007; IRGC, 2010; Renn, 2005; van Asselt & Renn, 2011; Vasconcelos, Oliveira, y Caser 2009).
En función de las definiciones de riesgo que se manejen las personas lo afrontan de una forma u otra. Además, es frecuente que en situaciones de riesgo existan fallos en el nivel comunicativo debido, fundamentalmente, a la falta de un lenguaje que refleje las distintas percepciones sobre los riesgos. A menudo, con el fin de evitar que cunda el pánico, las decisiones tomadas desde los campos técnicos y científicos y el poder político restringen el nivel de comunicación, ya sea antes o durante los eventos de desastre. La actitud que se maneja en estos campos está relacionada con el papel que se atribuye al resto de la sociedad, lo que limita la posibilidad de que el público en general tome parte activa en el proceso, y no aprovecha el aprendizaje social ni la acción colectiva. Como afirma Strydom (2008), ‘la comunicación del riesgo […] es un proceso de aprendizaje cooperativo en el que y mediante el cual una comunidad comunicativa llega constructivamente a una interpretación diagnóstica de su situación común, el desafío a que se enfrenta, y las formas posibles de enfrentarlo’ (p. 5).
En resumen, la gestión del riesgo está en juego.
A partir de estos dos estudios de caso mostraremos que, incluso en las sociedades tradicionalmente preparadas para situaciones de riesgo, de las que se esperarían reacciones apropiadas, pueden aparecer obstáculos difíciles de superar, pese a toda su capacidad previa para enfrentarse a este tipo de situaciones. Por ello, presentamos un análisis comparativo de dos eventos (de situaciones más preparadas para situaciones de riesgo en países considerados desarrollados), en concreto del terremoto de L’Aquila, que tuvo lugar el 6 de abril de 2009, y el triple desastre de Japón, terremoto, seguido de tsunami y accidente nuclear, que tuvo lugar el 11 de marzo de 2011. El análisis compara tipos de riesgo, su impacto, modelos de comunicación y gestión del riesgo, teniendo en cuenta a los agentes sociales implicados. Ambos estudios de caso parten de la asunción de que las sociedades prósperas afligidas por eventos extremos, así como las comunidades preparadas culturalmente para el riesgo con una historia y memoria de eventos pasados, están mejor preparadas para enfrentarse a escenarios de desastre y riesgo.
Estudios de caso
En este apartado presentamos los estudios de caso y descripciones breves de los aspectos clave de los eventos.
L’Aquila, la historia de un riesgo anunciado
L’Aquila es una ciudad universitaria medieval, que en 2009 contaba con una población de 72,800 habitantes, situada en una región de la cordillera central de los Apeninos, y con un alto riesgo sísmico. El imaginario social de los habitantes está repleto de historias de terremotos y de sabiduría tradicional sobre cómo afrontar el riesgo (Alexander, 2010, p. 236). En 1703 una oleada de terremotos, seguida de uno muy intenso, causó la muerte de hasta 6000 personas según algunas estimaciones, y en 1915 un terremoto con epicentro en la ciudad de Avezzano, a 50 km al sur de L’Aquila, provocó la muerte de 32,500 personas en toda la región, incluyendo el 94% de la población de la ciudad (9,328 de 11,000 habitantes murieron) (Molin et al., 1997, citado en Alexander, 2014, p. 3.). Más recientemente, unos seis meses antes del terremoto del 6 de abril, a partir de octubre de 2008, L’Aquila fue fustigada por varios terremotos de baja intensidad. A partir de enero de 2009, la frecuencia de los racimos de pequeños terremotos se intensificó, así como la ansiedad y la preocupación de los habitantes de la región, amplificadas por las noticias en los medios y una proliferación de predicciones (de aficionados) sobre la ocurrencia de terremotos. En abril de 2009, Giampaolo Giuliani, un técnico del Laboratorio Nacional de Física, hizo pública una predicción acerca del advenimiento de un gran terremoto cerca de L’Aquila (Alexander, 2014, p. 3; Jordan, 2013, p. 4; Ropeik, 2011; Somerville & Haynes, 2011). El 20 de marzo de 2009, 12 días antes del terremoto del 6 de abril, Giuliani afirma que un terremoto de alta intensidad ocurriría ‘en el plazo de una semana y probablemente en el centro de Solmona’, levantando la voz de alarma en las autoridades locales y en los 25,200 habitantes de la ciudad, situada a 70 km al sudoeste de L’Aquila (Alexander, 2014, p. 3). Las predicciones y comunicaciones de Giuliani, y su posterior difusión en los medios, contribuyeron en gran medida a modificar el comportamiento, las emociones y el nivel de alerta de las poblaciones (Alexander, 2010, p. 330). A su predicción siguió, en las 24 horas siguientes, un temblor sísmico de un magnitud de 3.8, que no provocó daños. No se activó el plan de emergencia de la ciudad. Sin embargo, los habitantes de Solmona tomaron precauciones, aunque de una manera no sistematica: los sacerdotes retiraron las reliquias de las iglesias y la gente sacó sus camas a la calle. Giuliani era conocido por sus reiteradas predicciones y falsas alarmas; su última predicción irritó a la gente y se le acusó públicamente de alarmismo y de ‘propagar el miedo’ (Alexander, 2010, p. 330; Somerville & Haynes, 2011). Esto desembocó en un procedimiento legal a instancias del Departamento Nacional de Protección Civil de Italia, que pidió que se castigara a Giuliani por daños morales, acusándole de crear una alarma innecesaria; el Instituto Nacional de Astrofísica enfatizó que las predicciones de Giuliani no se habían realizado en un contexto laboral y no habían recibido la aprobación del Laboratorio Nacional de Física (Alexander, 2010, p. 330, p. 339).
Al mismo tiempo, el gobierno central convocó una reunión del Comité Nacional para Grandes Riesgos (Commissione sui Grandi Rischi) para el 31 de marzo de 2009, una semana antes del terremoto. El objetivo principal de esta reunión era ‘apaciguar y tranquilizar a la opinión pública’ (Alexander, 2010, p. 4; Jordan, 2013, p. 4). En la reunión estuvieron presentes directivos del Departamento Nacional de Protección Civil, representantes de gobiernos regionales y locales, investigadores, entre ellos seis profesores de ciencias geológicas e ingenierías, todos ellos con un importante papel de gestión en la organización de protección civil a nivel nacional, en concreto el director del Instituto Nacional de Geofísica y Vulcanología y dos directivos del Departamento Nacional de Protección Civil. Las principales conclusiones de la reunión apuntaron a la ausencia de motivos para afirmar que la consecución de varios terremotos de baja magnitud pudiera ser el precursor de un gran terremoto; dichas conclusiones quedaron registradas y se publicaron en una revista (L’Espresso, 2009; citado en Alexander, 2010). Aparte de erróneos, estas afirmaciones muestran complacencia, simplificación excesiva de una situación compleja, y un alto grado de evasión de responsabilidades por parte de la autoridad pública (Alexander, 2010; Cartlidge, 2012; Somerville & Haynes, 2011).
El 6 de abril de 2009, alrededor de las 00:30 horas, tuvo lugar en L’Aquila un terremoto de una intensidad mayor de la habitual, llevando a los alarmados habitantes a abandonar sus hogares, una costumbre procedente de la historia de actividad sísmica tanto en la ciudad como en el resto de esta región italiana. Sin embargo, los servicios de protección civil tomaron las calles con altavoces recomendando a la gente que mantuviera la calma y volviera a sus casas. La opinión de las familias estaba dividida, como lo estuvieron sus comportamientos de protección. Muchas de las personas que siguieron estos consejos resultaron gravemente heridas o murieron como consecuencia del gran terremoto de magnitud 6.3 que tuvo lugar esa misma noche a las 03:32, con epicentro a unos 3.4 km al sudeste de la ciudad (Alexander, 2010, p. 326, 2014, p. 1; Somerville & Haynes, 2011).
Los efectos del terremoto se sintieron a muchos kilómetros a la redonda: Aparte de los 14 pueblos colindantes con el municipio de L’Aquila, otras 15 localidades sufrieron efectos graves y en 31 se produjeron daños moderados. Entre las peores afectadas, en Onna, Paganica, San Gregorio, Tempéra, y Villa Sant’Angelo se cerró el acceso público a los centros históricos, que ocuparon la policía o los bomberos […]. [En] Onna, […] un pueblo de 300 habitantes erigido sobre sedimentos aluviales blandos en el valle del río Aterno […] dos tercios de los inmuebles quedaron totalmente en ruinas y murieron 40 habitantes (Alexander, 2010, p. 326).
Las pérdidas humanas en L’Aquila fueron de 308 muertos y 1,500 heridos (Alexander, 2010, p. 325, 2014, p. 1; Baskar & Baskar, 2013, p. 1,003; Somerville & Haynes, 2011), de los cuales 202 eran heridos graves. Alrededor de 20% de las víctimas eran estudiantes, algunos de ellos estudiantes Erasmus con edades comprendidas entre los 20 y los 29 años; el ala del edificio universitario destinada a residencias de estudiantes se derrumbó (Alexander, 2010, p. 326). Un total de 60,000 edificios sufrieron daños severos, dejando a 67,500 personas sin hogar, alrededor del 93% de los habitantes (Alexander, 2010, p. 325–6, 2014, p. 1; Cartlidge, 2012, p. 186; Somerville & Haynes, 2011).
Pese a la intensidad moderada del terremoto, sus consecuencias fueron muy graves y desproporcionadas tanto en pérdida de vidas humanas como en daños estructurales a los inmuebles, y ‘puso en evidencia la alta vulnerabilidad de vidas, modos de vida, bienes inmuebles e instituciones’ (Alexander, 2014, p. 2).
Los familiares de las víctimas que murieron por seguir las indicaciones de los servicios de protección civil presentaron demandas judiciales. Esto dio pie a lo que probablemente fue el primer juicio en todo el mundo en el que se acusó de homicidio involuntario a seis científicos y un mandatario de los servicios de protección civil.
Japón: una secuencia inesperada de eventos
‘El Gran terremoto de Japón oriental’, que tuvo lugar el 11 de marzo de 2011, a las 14:46 hora local, JST (Japan Standard Time) (Blake, Landsea, y Gibney 2011; Kazama & Noda, 2012; Matanle, 2011) también se conoce como el triple desastre de Japón. Tuvo lugar cerca de la isla de Honshu, en la región de Tohoku, provincia de Miyagi, ciudad de Sendai. La región de Tohoku se compone de seis provincias y 68 ciudades. Una de las provincias más afectadas por el triple desastre fue la de Fukushima. El terremoto fue el primero de tres accidentes catastróficos: dio lugar a un violento tsunami y la conjunción de ambos eventos produjo un efecto de propagación que desembocó en un accidente nuclear. El terremoto alcanzó la magnitud 9 en la escala de Richter, y fue el más fuerte sufrido en Japón desde que el país comenzó a adoptar medidas de prevención y preparación para afrontar desastres naturales (Kazama & Noda, 2012, p. 780); también fue uno de los cinco terremotos más potentes de la historia (Blake et al., 2011).
El terremoto desplazó la isla de Honshu 2.4 m al este y desplazó el eje de la tierra entre 10 y 25 cm (Blake et al., 2011). La actividad sísmica fue continua e intensa, tanto antes como después del gran terremoto, que fue precedido de un terremoto de magnitud 7.2; durante los siguientes tres meses se sintieron réplicas de magnitudes entre 5 y 7, del 11 de marzo al 11 de junio (JMA, 2011b citado en Matanle, 2011, p. 826; Government of Japan, 2011, p. III–5; p. III–12; Kazama & Noda, 2012, p. 780).
Los daños provocados por el movimiento sísmico fueron relativamente pequeños, pese a la magnitud del terremoto; la mayoría del daño se produjo como consecuencia del tsunami (Kazama & Noda, 2012, p. 782) que inundó un área de 561 kilómetros cuadrados.
De acuerdo con los datos de Blake et al. (2011), las olas del tsunami alcanzaron alturas de 40.5 metros en Miyako, provincia de Tohoku Iwate, viajando 10 kilómetros tierra adentro en el área de Sendai (Blake et al., 2011; Parker, 2014). El tsunami destruyó varias ciudades pequeñas y pueblos, algunos de ellos por completo, causando pérdidas materiales significativas y convirtiendo la región en un área despoblada y deprimida económicamente: ‘Las imágenes aéreas emitidas por televisión mostraron pueblos enteros siendo borrados del mapa, y muchas áreas residenciales, puertos pesqueros, y zonas industriales y comerciales gravemente dañadas o incluso completamente destruidas’ (Matanle, 2011, p. 823).
Los datos oficiales reflejan 15,889 muertes, 2,594 desaparecidos y 6,152 heridos (National Police Agency Japan, 2015). Más de un 60% de las muertes y los desaparecidos eran personas de 60 o más años (Kazama & Noda, 2012, p. 781). Más del 90% de las muertes fueron provocadas por ahogamiento (Matanle, 2011, p. 837); y había muchos bomberos y policías entre las víctimas (Kazama & Noda, 2012, p. 781).
Además de los daños personales, los daños patrimoniales consecuencia del terremoto y el tsunami fueron muy numerosos. Aproximadamente el 50% de los hogares resultó parcial (unos 274,036) o totalmente destruido (unos 127,531) (National Police Agency Japan, 2015), con unas pérdidas por propiedades aseguradas de entre 14,500 y 34,600 millones de dólares americanos (Blake et al., 2011). En la provincia de Miyagi los daños a la propiedad fueron los más graves de toda la región afectada (el 65% del total de hogares derrumbados en la región). Muchas personas se alojaron en refugios temporales, viéndose forzados a emigrar a otras localidades. Muchos perdieron su trabajo y muchas empresas perdieron a sus trabajadores.
Flotas pesqueras enteras desaparecieron, o el daño que sufrieron fue tan extenso que se convirtieron en económicamente inviables para la industria pesquera, un sector de actividad económica muy importante en la región (Matanle, 2011, p. 834). Las infraestructuras (carreteras, ferrocarriles, puentes, puertos y aeropuertos) resultaron muy dañados por corrimientos de tierras y ruptura de presas, así como los sistemas de comunicaciones, el suministro eléctrico y de agua, y el tratamiento de aguas residuales, lo que obstaculizó las actividades de los servicios de emergencia y la posterior recuperación y reorganización de ciudades y comunidades. Algunos datos indican que 4 millones de hogares carecían de electricidad; alrededor de 119 millones de usuarios de telefonía móvil se vieron afectados, y aproximadamente 1.5 millones de tendidos eléctricos se interrumpieron, con un tiempo de recuperación estimado de alrededor de 50 días (Oka, 2011, en Government of Japan, 2011, p. III–9; Kazama & Noda, 2012, p. 789). Con la consecución de terremotos secundarios (más de 500 réplicas en los tres meses que siguieron al gran terremoto) se produjeron repetidas interrupciones en la provisión de servicios (Government of Japan, 2011, p. 24; Kazama & Noda, 2012, p. 790).
Aparte de las pérdidas humanas y materiales, el gran terremoto y el tsunami asociado desencadenaron una de las peores catástrofes nucleares de la historia de la humanidad: los daños a la central nuclear de Fukushima Daiichi. Las olas de 14 a 15 metros de altura provocadas por el tsunami atravesaron los pequeños muros de protección (de 5.7 metros de altura) e inundaron la central nuclear, cortando el suministro eléctrico necesario para enfriar los núcleos de los seis reactores. Los generadores eléctricos de emergencia quedaron sumergidos e inutilizados, lo que provocó una secuencia catastrófica de eventos: los núclreos de los reactores 1, 2 y 3 se comenzaron a fundir, provocando fisuras en los tanques de alta presión de los reactores, y permitiendo el paso de combustible nuclear derretido a los tanques exteriores; varias explosiones de hidrógeno destruyeron los reactores 1, 3 y 4, lo que provocó el vertido descontrolado de materiales radioactivos al entorno circundante, contaminando el medio ambiente y dispersando material radioactivo a escala global (Asahi Shimbunsha, 2011a; Kyodo News, Yomiuri Shimbun 2011, citado en Matanle, 2011, p. 825; Figueroa, 2013, p. 54; Government of Japan, 2011, p. III–35; Parker, 2014). La contaminación por radiación forzó la evacuación de toda la población en un radio de 40 kilómetros, afectando a unos 100,000 habitantes (Holt, Campbell, y Nikitin 2012, p. 1).
La comunicación del riesgo y la información aportada por las autoridades fue ‘parcial, tardía y ambigua’ (Figueroa, 2013, p. 54; Perko, 2011, p. 388); el gobierno japonés emitió varias órdenes de evacuación con ‘diferencias enormes en sus instrucciones y plazos’, lo que provocó ‘confusión, incertidumbre y […] estrés psicológico’ entre la población afectada (Hasegawa, 2013, p. 23; p. 25).
De hecho, las comunicaciones iniciales transmitían seguridad y la idea de que las autoridades tenían el control de la situación. Pero según iba pasando el tiempo las comunicaciones tenían un cariz más serio y apuntaban a consecuencias mucho más graves, el nivel de gravedad del accidente fue incrementándose y las órdenes de evacuación fueron ampliándose a áreas cada vez mayores. El primer informe oficial se emitió a las 16:36 horas del 11 de marzo, que contenía información provisional de NISA (la Agencia de Seguridad Nuclear e Industrial de Japón), establecía el nivel 3 de la Escala Internacional de Accidentes Nucleares. El 12 de marzo, un segundo informe anunció una segunda evaluación provisional que apuntaba a un nivel 5. Por último, el 12 de abril de 2011, el cuatro informe actualizó el accidente nuclear de Fukushima al nivel 7, el mismo que alcanzó el accidente de Chernobyl, Ucrania, en 1986 (JAIF, 2011b; NISA, 2011b, citado en Matanle, 2011, p. 825).
La comunicación del riesgo en los países vecinos tampoco fue la más apropiada teniendo en cuenta la gravedad de los hechos, como informó el Gobierno de Japón (2011, p. 24):
‘La notificación a otros países, incluyendo los países vecinos, sobre la liberación deliberada de agua acumulada con bajos niveles de radioactividad al mar el 4 de abril no fue satisfactoria. Lo lamentamos sinceramente y estamos haciendo todos los esfuerzos posibles para asegurar una comunicación suficiente con la comunidad internacional, y para reforzar el sistema de notificaciones’.
Método
Comprender el significado de estos sucesos es clave para aquellos que han experimentado riesgos y han analizado las formas en que se comunicaron los riesgos, quién lo hizo y en qué momento de la catástrofe, así como el impacto que tuvo la comunicación del riesgo en el comportamiento de las poblaciones afectadas, de forma que se pueda emplear este conocimiento como guía sobre cómo actuar y qué evitar en futuras situaciones de riesgo, minimizando así el riesgo a que estén expuestas las poblaciones afectadas. Es pues necesario comenzar por una descripción de cada uno de los sucesos tan detallada como sea posible.
Análisis comparativo
La primera etapa consiste en un análisis comparativo de ambos estudios de caso. Los estudios comparativos se basan en un trabajo de análisis y síntesis de información cuantitativa y cualitativa. Esto permite el análisis de las semejanzas y diferencias entre dos o más estudios de caso, con el objetivo de generar conocimientos que puedan generalizarse (Goodrick, 2014).
Revisión de la literatura y análisis de documentos
La revisión de la literatura y documentos científicos más importantes (por ejemplo, los informes) publicados en el período comprendido entre 1950 y 2015 se llevó a cabo mediante el uso de herramientas fundamentales de acceso al conocimiento, las bases de datos Scopus, Web of Science, la Biblioteca de Conocimiento Online (b-on, Biblioteca de Conhecimento Online) y Scielo. Se recolectó un total de 2,940 documentos sobre los casos de L’Aquila y Japón. Las siguientes palabras clave guiaron el criterio de selección de las publicaciones disponibles en las bases de datos mencionadas: ‘riesgo’, ‘comunicación del riesgo’, ‘gestión del riesgo’, ‘comunidades de práctica’, ‘participación pública’, ‘L’Aquila’, ‘terremoto’, ‘Japón’, ‘tsunami’, ‘accidente nuclear’, ‘triple desastre’, y combinaciones posibles aplicando ecuaciones de búsqueda booleanas ‘Y’, ‘O’ entre ellas, valorando los artículos más recientes con un factor de impacto más alto. Se tuvieron en cuenta las referencias contenidos en los artículos seleccionados en la primera fase, con el fin de complementar la información relevante. Se organizó todo en tarjetas de notas, según temas clave, en formato papel y digital, y se codificaron los artículos para producir resultados agregados de mayor entidad.
Una vez realizada la búsqueda de bases de datos se llevó a cabo un análisis de contenido, empleando las mismas palabras clave mencionadas anteriormente y un procedimiento similar, pero esta vez con la ayuda de NVivo.
El objetivo de esta segunda etapa del proceso era llevar a cabo un análisis detallado de las publicaciones escogidas, empleando una metodología semicualitativa y aplicando un análisis interpretativo a los textos apoyado en NVivo (versión 10), registrando y analizando los sucesos.
El software NVivo se emplea fundamentalmente para análisis cualitativos, permitiendo a sus usuarios crear categorías para codificar, filtrar, buscar e indagar sobre los datos de acuerdo con las preguntas de investigación. Permite un análisis de contenidos de documentos procedentes de la literatura científica, informes oficiales a los medios, discursos políticos y entrevistas; también permite a sus usuarios visualizar películas y vídeos, así como búsquedas múltiples booleanas. Su principal ventaja reside en su capacidad para sistematizar rápidamente dichos contenidos, y para llevar a cabo un análisis de los resultados con ayuda de tablas y gráficas.
NVivo se empleó para codificar y hacer referencias cruzadas de publicaciones que contenían información sobre uno o sobre ambos estudios de caso.
A continuación, se llevó a cabo un análisis que contenía codificación y exploración de los datos (buscar, indagaciones, matrices), construcción de modelos y resumen de datos (informes, gráficas). El análisis de la codificación permite que se resalte (codificación resaltada) la información buscada en los datos (fuente) (que incluyen artículos científicos, informes, noticias).
El uso de NVivo permitió que se calculara la frecuencia de las palabras más empleadas (las 50 y las 10 palabras más usadas) en las publicaciones sometidas a análisis. Fue así posible conocer qué palabras se usaban más para describir cada uno de los sucesos, revelando el significado de cada suceso para aquellos que informaban sobre él.
Comunicación del riesgo — síntesis de elementos clave.
Gestión del riesgo — síntesis de elementos clave.
Nota: 1NISA (Nuclear and Industrial Safety Agency, Agencia de Seguridad Nuclear e Industrial); METI (Ministry of Economy, Trade and Industry, Ministerio de Economía, Comercio e Industria); NSF (Japan’s Nuclear Safety Commission, Comisión de Seguridad Nuclear de Japón)
Frecuencia de las 50 y 10 palabras más usadas (NVivo).
Fuente: búsqueda mediante NVivo10, 2015
Resultados
Los resultados apuntan a la necesidad de plantear una definición colectiva y socialmente construida del riesgo, de forma que cuando tenga lugar un suceso extremo de estas características las respuestas sean más efectivas. Esto lleva en la dirección de una decisión social común sobre qué tipo de riesgos se deben abordar, cuáles son tolerables y cuáles son aceptables.
A partir del análisis comparativo no se puede encontrar una definición de riesgo ni una metodología para su análisis únicos y adecuados para aplicarse a cualquier tipo de riesgo y a todas las comunidades o sociedades. Cada tipología de riesgo, sea natural o antropogénico, acarrea sus propias especificidades, percepciones, gravedad y consecuencias. Cada comunidad tiene su propia historia, valores, ética, memorias y personalidad.
La metodología de comunicación del riesgo debería adaptarse a cada sociedad concreta y las elecciones deberían apoyarse en una cultura deliberativa y democrática, con capacidad efectiva de gestión de los riesgos a afrontar. El pasado cultural, social, psicológico, moral e histórico de las comunidades debería formar parte del diálogo entre las partes implicadas, abriendo espacios para que la sociedad decida qué riesgos son aceptados y/o tolerables, si quieren vivir con ellos y cómo. Como refieren Johnson y Covello (1987), ‘la gente debe decidir qué riesgos temen más, cuáles son dignos de atención y preocupación, cuáles merece la pena correr, y cuáles pueden ignorarse’ (p. viii).
Comunicación y gestión del riesgo
Los elementos dominantes de estos dos casos tienen que ver con la comunicación del riesgo y la gestión del riesgo. Se requería una comparación entre ellos en relación con estos elementos, con el fin de aprender lecciones que nos permitan definir líneas de acción para eventos futuros. Para llevar a cabo esta comparación se identificó un conjunto de descriptores y se dibujaron dos tablas, una relacionada con la comunicación del riesgo y la otra con la gestión del riesgo. Además de una breve síntesis de los sucesos, la tabla que aborda la comunicación del riesgo compara la transmisión de información antes y después de los sucesos, así como los agentes sociales implicados (Tabla 1).
Respecto a la comunicación del riesgo en el caso de L’Aquila, el aspecto más destacado es la falsa sensación de seguridad transmitida por las autoridades inmediatamente después del primer terremoto, que no tuvo en cuenta posibles desarrollos del suceso, contribuyendo así de forma directa a un mayor número de víctimas y heridos. Las familias de las víctimas consideraron que las autoridades habían proporcionado información incorrecta que confundió a la población, y en consecuencia presentaron una denuncia que desembocó en un juicio.
En el caso de Japón, la comunicación del riesgo fue diferente para cada suceso, es decir, el terremoto, el tsunami y el accidente nuclear. En el caso del tsunami, se emitieron dos o tres órdenes de evacuación. Estas órdenes, según el análisis de Hasegawa (2013, p. 25), provocaron un alto nivel de estrés inmediatamente después de ser emitidas, que fue mitigándose con el tiempo; las órdenes se emitieron voluntaria y democráticamente desde el gobierno local, que manejó la información con transparencia. En su estudio, basado en entrevistas llevadas a cabo en las comunidades afectadas, Hasegawa identifica la naturaleza de las causas del suceso como la fuente principal de los niveles de estrés provocados por los dos escenarios de accidentes: en el caso del tsunami, un riesgo natural cuya ‘culpa’ es difícil de asignar, mientras que en el caso del accidente nuclear la ‘culpa’ ‘se atribuyó claramente a TEPCO, la empresa encargada de la central nuclear, y al gobierno’ (Hasegawa, 2013, pp. 42–3).
En el caso del accidente nuclear, cuyos riesgos no son inmediatamente visibles para las poblaciones afectadas, los altos niveles de estrés desembocaron en repetidas órdenes y recomendaciones de evacuación en las áreas alrededor de la central nuclear de Fukushima (un total de ocho a lo largo de tres meses) por parte de las autoridades (Hasegawa, 2013). El gobierno central transmitió la información de forma autoritaria y defensiva, poco transparente, y acompañándola de sanciones para aquellos que se negaran a acatar las órdenes (Hasegawa, 2013, p. 43).
En cuanto a la gestión, que conlleva la implicación directa del gobierno con las instituciones públicas y privadas y con la sociedad civil (individual y colectiva), varios elementos presentes antes, durante y después de los sucesos ejercieron un impacto directo o indirecto en su desarrollo.
Comparando la estructura de gestión de ambos sucesos (Tabla 2), en el caso de L’Aquila, en el período entre 1980 y 2006 se introdujeron cambios en los códigos de construcción antisísmica, lo que llevó a eliminar L’Aquila del área de ‘alto’ riesgo y reduciendo significativamente los costes de construcción (Alexander, 2014); esto tuvo consecuencias catastróficas. En Japón, por otra parte, y aunque la sociedad Japonesa es conocida por su alto nivel de preparación ante riesgos naturales, con su memoria histórica de exposición a la amenaza nuclear (bomba atómica al final de la II Guerra Mundial), el hecho es que ninguna de estas cosas tuvo mucho valor ante la magnitud y complejidad (multifacética) del triple desastre, y la información que se propagó se basaba en datos e informes repetidamente falseados por TEPCO (Tokyo Electric Power Company). Esta fue la consecuencia de las redes de relaciones promiscuas entre gobierno, estructuras de tomas de decisiones y corporaciones (amakudari o descendidos de los cielos, Matanle, 2011, p. 838; miembros del gobierno que comienzan a trabajar para las corporaciones como consultores o directores después de su retiro como políticos), empeorando la situación.
En ambos casos, los modelos de gestión eran predominantemente de arriba abajo, especialmente en Japón, donde la política de energía nuclear se desarrolló de forma ‘opaca y secreta’ (Suzuki, 2011, p. 13), y donde hay relaciones estrechas entre quienes toman las decisiones, las corporaciones y los científicos, y una promoción de la cultura del ‘mito de la seguridad’ (Suzuki, 2011, p. 13), esto es, el mito de que las centrales nucleares eran casi infalibles (Hasegawa, 2013, p. 45). En L’Aquila, el servicio de Protección Civil tiene una estructura/enfoque de abajo a arriba, mientras que en Japón no hay referentes de este tipo de enfoque. Por tanto, no solo la ausencia de un enfoque de abajo a arriba, en Japón, sino también la fragilidad de los enfoques de abajo a arriba y de arriba abajo (en el caso de Italia) son dos elementos que deberían tener un papel dominante en la reflexión que persigue definir las estrategias operativas en una situación de desastre.
En L’Aquila, la victimización de la ciencia fue consecuencia de la cercanía del poder político con los medios, ya que el Primer Ministro al cargo en aquel momento tenía una profunda conexión con empresas de construcción públicas y era el dueño de los tres principales canales de televisión, de la radio estatal, de la principal editorial del país, de empresas de publicidad, periódicos y revistas (Poirier, 2010); tenía por tanto interés investido en distraer el debate público hacia una discusión del papel de la ciencia en el asunto. En Japón, la forma de abordar el triple desastre contribuyó a una creciente sospecha acerca del poder político y las corporaciones, debido a la información errónea transmitida por los círculos de poder, y que implicaba a ciudadanos, mandatarios, la compañía eléctrica, la agencia de regulación, los legisladores y la agencia de seguridad nuclear. Al mismo tiempo, contribuyó a crear un debate mundial sobre los peligros para la seguridad pública derivados del empleo de combustible nuclear para la producción de energía eléctrica.
Comparación de narrativas
Para analizar el contenido de las referencias bibliográficas se empleó NVivo, un software de análisis de datos cualitativos. Se codificó un universo de 915 documentos (fuentes) en nodos, mediante los cuales se obtuvieron las referencias analizadas para estudiar los casos de L’Aquila y el triple desastre de Japón. La Tabla 3 presenta un racimo (cluster) de frecuencias para las 50 palabras más usadas, y el gráfico muestra las 10 palabras más frecuentes.
En análisis del caso de L’Aquila muestra que las palabras más frecuentes son terremotos, con casi mil referencias, seguida de l’italia, con más de 800, y l’aquila, con más de 400 referencias; riesgo, científicos, público, comunidad y gente son menos relevantes. También se debe mencionar que las preocupaciones que expresa la literatura se centran sobre el terremoto de L’Aquila, que ocurrió en Italia y que estuvo rodeado de un debate sobre riesgo y el papel de los científicos.
En el caso de Japón, las preocupaciones principales se centran sobre el accidente nuclear, con una frecuencia más elevada de las palabras nuclear (más de 2,700 veces) y energía, seguidas de accidentes, terremoto y Fukushima. Pese a las visibles consecuencias del violento terremoto y el tsunami sobre el territorio, la población y la economía, el accidente nuclear fue el foco de la atención y el debate posterior.
La ciencia recibió críticas tras ambos sucesos. En el caso de L’Aquila, los científicos permitieron que se les utilizara (por parte de la protección civil y las autoridades políticas) y se empleó la ciencia para transmitir una falsa sensación de seguridad, afirmando que la alta frecuencia de terremotos y réplicas facilitaba la liberación de energía, y por tanto no debía esperarse que tuviera lugar un gran terremoto. Se recomendó a la gente que volviera a sus casas y muchos de ellos acabaron siendo víctimas por seguir este consejo. En el caso de Japón, la ciencia no se comunicó ni con la gente ni con las autoridades, permitiendo que se repitieran durante meses comunicaciones que fomentaban una falsa sensación de seguridad. La empresa a cargo de la central nuclear falsificó los informes sobre seguridad y omitió información a las autoridades sobre la gravedad del accidente.
Los científicos no presentaron argumentos contrapuestos en ninguno de los dos casos. Los científicos tampoco cumplieron con su obligación social y ética de transmitir información, y las autoridades fracasaron a la hora de cumplir con su responsabilidad de comunicar el riesgo de forma clara, transparente y objetiva, incluyendo las incertidumbres y los peores casos posibles, contribuyendo así a empeorar la pérdida de credibilidad de la ciencia entre la gente.
Ambos casos suscitan discusión y controversia alrededor de la comunicación del riesgo por parte de las autoridades y responsables de la toma de decisiones, así como la sensación de los científicos acerca de la dificultad que entraña predecir riesgos, especialmente en lo relativo al peor caso posible. Así se suscita la duda al respecto de quién es el responsable de transmitir y comunicar información sobre los riesgos y sobre posibles comportamientos de protección, duda cuya resolución requiere un amplio debate.
Al contrario de lo que inicialmente se difundió, el juicio de L’Aquila no se centraba en una condena a la ciencia por su incapacidad de predecir la ocurrencia de terremotos, sino en la ‘información incompleta, imprecisa y contradictoria sobre la naturaleza, causas, peligros y desarrollo futuro de la actividad sísmica en el área en cuestión’ (Alexander, 2014).
En el caso de Japón se fracasó a la hora de especular abiertamente sobre consecuencias probables y sobre los peores de los casos posibles. Además, las agencias de regulación fueron incapaces de supervisar la gestión de las corporaciones, que asumieron un alto nivel de riesgo, y los mandatarios fueron incapaces de comunicar el riesgo a la población y de proporcionar opciones viables para su protección.
La población japonesa actuó equivocadamente, eligiendo en base a una falsa sensación de seguridad que partía de los recuerdos sobre eventos pasados, haciendo que la gente tomara actitudes que mostraron no ser adecuadas para la situación en cuestión. En muchos casos, las poblaciones se desplazaron a lugares poco elevados, lo que no les protegió del tsunami, o se refugiaron en los pisos bajos de los edificios (segundos y terceros pisos) asumiendo que la situación era similar a otras que habían vivido anteriormente, o para las que se habían entrenado, o que les habían contado, situaciones en las que las olas no eran superiores a cinco o seis metros, mientras que las olas del 11 de marzo alcanzaron los 40 metros de altura. Además, la mayoría de la gente estaba habituada a que transcurriera un plazo de unos 10 a 15 minutos entre el terremoto y el tsunami; sin embargo, en este caso concreto el tsunami alcanzó la tierra 40 minutos después de que tuviera lugar el gran terremoto. Por tanto, los conocimientos adquiridos mediante la experiencia con situaciones previas puede traducirse en una falsa sensación de seguridad, poniendo en peligro a las personas en situaciones futuras.
Gaspar, Barnett, y Seibt (2015) reflexiona sobre los comportamientos individuales y sociales en situaciones y estados de crisis, y afirma que los fallos de comunicación pueden impedir que las percepciones que los individuos tienen acerca de la crisis sean validadas a nivel social, y que las personas puedan tomar cursos de acción que mitiguen el riesgo (Gaspar et al., 2015, p. 13). Ambos estudios de caso son sucesos de desastres graves y complejos, que requieren abandonar el nivel de percepción individual y emplear el social, lo que requiere esfuerzos y acciones concertados por parte de los expertos, una sensación de confianza en las autoridades y la voluntad de cooperar. Es necesario adoptar un sentido colectivo de control, uno que dependa de la transmisión de señales como ‘progreso, competencia, certeza y honestidad’ (Gaspar, Barnett, y Seibt 2015, p. 13).
Discusión
En Italia, quienes confiaron en sus recuerdos de sucesos y experiencias pasados y se quedaron en la calle, contradiciendo la orden de las autoridades de regresar a sus hogares, tuvieron una probabilidad más alta de salvarse que aquellos que las obedecieron. En Japón, por el contrario, la percepción de riesgo basada en experiencias pasadas contribuyó a subestimar los riesgos del tsunami, llevando a que se crearan asunciones falsas basadas en un exceso de confianza, y a que se adoptaran acciones que desembocaron en la muerte de muchas personas. La falta de preparación de las autoridades y la población local respecto al riesgo nuclear, la negación del riesgo, la comunicación parcial, con retraso y ambigua del riesgo, llevaron a una sospecha generalizada y una sensación de inseguridad sobre la energía nuclear a nivel tanto nacional como internacional. La ausencia de una idea sobre un escenario posible de sucesión encadenada de eventos en un lugar situado en un área de conocida actividad sísmica e inestabilidad inhibió la posibilidad de tener en cuenta el peor de los casos posible, que es el que efectivamente tuvo lugar.
Ambos casos demuestran la presencia de conflictos de interés, fenómenos de corrupción, y encubrimiento de información crucial sobre la seguridad por parte de las autoridades, la ciencia, empresarios, responsables, medios y en algunos casos mandatarios de los servicios de protección civil. Ambos eventos también muestran comunicación de riesgos deficiente, con muchos fallos, y la transmisión de una falsa sensación de seguridad.
No se pensó en todos los posibles escenarios de desastre, ni se preparó una estructura de afrontamiento adecuada. No se tuvieron en cuenta posibles situaciones de fallo total de energía, fallos en los sistemas de redundancia y contingencia de la energía eléctrica, y fallos en la comunicación general y de emergencia. En el caso de L’Aquila, la clasificación del nivel de riesgo en la ciudad se realizó de forma incorrecta, y las normativas de construcción antisísmica eran inadecuadas. En el caso de Japón, los informes de seguridad de la central nuclear se falsificaron, el sistema de preparación y respuesta ante tsunamis fue inadecuado, y el sistema auxiliar de enfriamiento de los reactores estaba mal diseñado. Las comunicaciones durante la emergencia nuclear fueron inexistentes en el nivel municipal, siendo reemplazadas por comunicaciones a nivel regional; el nivel nacional de emergencia vio su capacidad comunicativa reducida al uso de máquinas de fax y cartas escritas a manos, lo que provocó retrasos, confusión, y falta de claridad, así como una pobre definición de responsabilidades (Suzuki, 2011, p. 13).
En general, la ciencia mostró muchas carencias a la hora de concebir y pensar en los peores casos posibles, en la comunicación objetiva del riesgo, empleando un lenguaje claro y acompañándola de las medidas necesarias de prevención y protección.
El accidente nuclear de Japón comenzó en 2011, pero la ciencia no puede predecir cuándo concluirán sus efectos, dado que el potencial medioambiental pasivo que este tipo de accidente crea no se puede medir con una escala humana. El tiempo se convierte en ‘eterno’ porque no es posible ‘medir’ el número de generaciones que sufrirán los impactos negativos provocados por el uso actual de una energía que es ‘más barata’ que la energía convencional.
Así, deben considerarse dos pasivos: un pasivo medioambiental y un pasivo social, a escala global e internacional, teniendo en cuenta que: (i) los costes financieros y económicos se siguen incrementando; (ii) según los análisis científicos, los costes medioambientales y su impacto siguen aumentando; y (iii) los costes sociales, a nivel comunitario, y los costes psicológicos, a nivel individual (de aquellos que los siguen viviendo, de aquellos que perdieron sus hogares, familiares y seres queridos, que no pueden volver a sus casas, que perdieron sus propiedades y cuyo futuro es incierto) son incalculables.
En este contexto, la comunidad científica debe reposicionar sus compromisos sociales y éticos; también debe repensar el análisis y gestión de los riesgos, integrando la identificación y el análisis de las consecuencias de los riesgos naturales como sucesos que desencadenan o amplifican posibles riesgos tecnológicos. La implicación activa de la gente y las comunidades es clave e indispensable a la hora de tomar decisiones sobre proyectos o acciones que puedan cambiar sus vidas, así como las vidas de las generaciones futuras. La responsabilidad de quienes toman las decisiones sobre el futuro deberían estar bien fundamentadas y basadas en una colaboración activa y corresponsable que implique a la ciencia, los empresarios, los políticos en todos los niveles (supranacional, nacional, regional y local) y a los ciudadanos. La sociedad solo podrá tomar decisiones maduras respecto a los riesgos complejos a través de un enfoque democrático y participativo (Figueroa, 2013, p. 63; Svendsen, 2013, p. 198).
En cuanto a la asunción inicial de que las sociedades democráticas, prósperas, bien entrenadas, preparadas y con cultura del riesgo están más preparadas para el riesgo, el análisis permite llegar a la conclusión de que ningún país es inmune al riesgo de ocurrencia de eventos extremos, y teniendo en cuenta que ante la catástrofe los ciudadanos son los primeros agentes de protección civil, y que la información, la preparación y el entrenamiento son las primeras y verdaderas salvaguardas y medidas de intervención, y son decisivas para salvar vidas humanas.
De estas lecciones parecen emerger las siguientes directrices: Es necesario un acuerdo común social sobre la definición y la percepción del riesgo. La sociedad debe definir qué riesgos deben ser gestionados, en cuáles invertir, y decidirse sobre cuáles son tolerables, aceptables y/o se pueden ignorar. Los políticos y responsables de la toma de decisiones, científicos, empresarios, medios y ciudadanos deben participar en un debate conjunto y decidir qué medidas de seguridad deben implantarse en la sociedad con el fin de gestionar los riesgos y de prepararse para afrontar eventos desastrosos. Si se pretende generar una sensación de confianza generalizada, es necesario compartir, redistribuir y transversalizar el poder de tomar decisiones. Las partes implicadas deben iniciar un proceso deliberativo para debatir sobre sus percepciones del riesgo, para compartir información y conocimiento (científico o lego), y para fomentar que las comunidades asuman responsabilidades y poder para tomar decisiones que mejoren sus vidas. El entrenamiento de la sociedad civil es clave para preparar mejor a la gente ante lo inesperado, por lo que un aprendizaje colectivo y enfocado a la emancipación puede marcar la diferencia.
En resumen, se requiere una cultura colectiva del riesgo, en la que cuando ocurra un desastre todos los elementos de la sociedad se conviertan en parte activa en el proceso de toma de decisiones, de preparación y de acción, y tengan roles y responsabilidades bien definidos.
