Partie documentaire

Abstract

I.: III^e Congrès international des sciences administratives, réuni à Paris le 23 juin 1927

COMITE D'ORGANISATION:

Président: M. Berthélémy, Doyen de la Faculté de Droit, à Paris; Secrétaires Généraux: M. Rolland, Professeur à la Faculté de Droit,

à Paris;

M. Mestre, Professeur à la Faculté de Droit,

à Paris.

Trésorier: M. Henri Fayol, à Paris.

Vœux adoptés par le III^e Congrès.: 1^re Section: Administration communale

Président: M. Bellamy, Député, Maire de Nantes; Secrétaire: M. Bruggeman, Directeur de l'Institut d'Urbanisme, Paris.

Premier vœu. — La 1^re Section estime:

Que l'avenir est aux collectivités qui répondent aux in érêts communs des citoyens qu'elles groupent, tels qu'ils ont été dé erminés et rendus solidaires par une tradition historique;

Qu'à cet égard, seuls l'Etat et la commune, à quelque régime que soit soumise l'administration de cette dernière, répondent à la notion d'une division territoriale ayant une existence propre et constituent une communauté d'intérêts ayant un caractère de personnalité;

Qu'il y a lieu de ne pas confondre les divisions territoriales correspondant à l'exercice par délégation du pouvoir souverain de la nation et l'expression géographique des collectivités pouvant prétendre, dans le cadre national et sur un plan secondaire, à une existence propre;

Considère que la politique communale doit être la base même de la politique nationale et se déclare hostile à tout groupement arbitraire qui s'interpose entre la commune et l'Etat, comme à tout démembrement, pour constituer des administrations autonomes, de la personnalité communale;

Est d'avis que cette conception répond seule à la nécessité d'une simplification de la vie publique d'autant plus souhaitable que, du fait des circonstances économiques, la contrainte de l'Etat pèse plus lourdement sur les citoyens;

Se déclare très favorable à l'idée des associations ou syndicats de communes en vue de la gestion des intérêts communs, de même qu'aux conférences intercommunales nées de l'initiative des communes intéressées ou, dans certains cas, réglementées par la loi.

Deuxième vœu. — La 1^re Section, après avoir entendu M. Paul Bellamy dans son résumé de la question d'où il résulte que:

Deux conceptions sont en présence en ce qui concerne la gestion des intérêts communaux et l'administration des communes;

L'une, d'autorité, qui considère qu'il n'y a pas, à proprement parler, d'intérêts propres à la commune distincts de l'intérêt national et que, par conséquent, la nation, aussi intéressée que la commune à la bonne gestion de ces intérêts, doit en assumer le soin et la charge;

L'autre, traditionnelle et juridique, qui, tenant compte des facteurs historiques et géographiques suivant lesquels, dans la plupart des pays, s'est formée la personnalité communale, reconnaît à la commune une existence propre dans la nation et estime que ses intérêts doivent être gérés, sous le contrôle plus ou moins étendu de l'Etat, par les représentants de la commune;

Que ces deux systèmes se transposent dans la vie courante, par le fait que les administrateurs de la commune sont ou des fonctionnaires ou des élus, soumis ou non à l'agrément du pouvoir central ou dont le statut est défini par la loi;

Que, toutefois, certains pays ont cherché à concilier ces deux conceptions par une collaboration organisée des représentants élus et des fonctionnaires;

Qu'il convient de se dégager des ambiances et des nécessités propres à chaque pays où les circonstances économiques et politiques, l'état des évolutions administratives et sociales peuvent justifier ou imposer des conceptions particulières et diverses de l'autonomie communale qu'il n'est pas dans le rôle du Congrès de juger;

Estime que la comparaison qui peut en être faite met cependant en relief l'importance capitale des intérêts communaux et confirme qu'ils sont à la base même des intérêts nationaux;

Et, quel que soit le mode de gestion que les tendances propres au génie de chaque nation leur conseillent, est d'avis que le statut des communes doit chercher sa pleine expression, économique, administrative et politique, dans la mesure où il ne porte atteinte à d'autres libertés légitimes, c'est-à-dire la liberté individuelle des citoyens, et, d'autre part. l'intérêt de la nation elle-même.

Troisième vœu. — La 1^re Section, considérant que la notion du service municipal trouve sa base dans la nécessité d'assurer les rapports sans lesquels la vie en commun des habitants du groupe communal ne pourrait s'exprimer par une règle ou une action uniques;

Que, subissant la contrainte des conditions économiques, cette règle ou cette action a dû évoluer des intérêts primordiaux de police aux besoins essentiels de l'existence, lorsque ceux-ci ne pouvaient plus être assurés par l'initiative privée ou lorsque les moyens de production présentaient un intérêt public dominant la somme des intérêts privés en cause;

Qu'il résulte des expériences faites, notamment dans ces dernières années, que la commune reste dans sa vocation lorsque, dans les conditions ci-dessus indiquées, sans perdre de vue la notion d'intérêt public qui domine ses interventions, elle fait acte d'industrie ou de commerce; qu'en outre, on ne saurait, par principe, lui dénier la capacité de recourir à cette formule d'exploitation des services; Estime que, si le Congrès ne peut faire siennes des opinions d'ordre politique ou social qui tendent à voir dans la municipalisation des services une fin nécessaire de leur organisation;

Il est, par contre, d'avis:

1^o Que les communes soient habilitées à organiser et à exploiter en régies les services qui présentent une nécessité d'ordre public ou d'intérêt général pour ses habitants ou suppléent à la carence des initiatives privées, ou sont destinés à faire échec aux manœuvres concertées tendant à la suppression de la concurrence commerciale ou industrielle, ou encore sont destinés à procurer aux habitants des services d'intérêt général dont il serait illogique de laisser détourner l'activité au profit d'intérêts privés;

2^o Que, d'ordre général, les régies à fin économique — celles qui tendent le plus souvent à suppléer à des carences individuelles —doivent autant qu'il est possible rester dans la limite d'œuvrestémoins et ne pas apporter — au profit de vues strictement financières — des perturbations dans les prix et les conditions de l'existence;

3^o Que les communes doivent chercher à substituer aux subventions qu'elles accordent à des œuvres ou manifestations privées présentant un certain intérêt général des participations leur permettant d'en contrôler le fonctionnement et de les orienter vers des fins d'intérêt public; et qu'elles doivent, dans le même esprit, faire en sorte que, là où elles jugent impossible la mise en régie, la notion de la concession et du marché s'ouvre à une participation leur assurant une représentation légitime dans la gestion des services qui font l'objet de ces contrats.

Quatrième vœu. — La 1^re Section, considérant que les circonstances économiques et historiques ont conduit à des systèmes de fiscalités développés et complexes, tels que les communes et l'Etat n'y peuvent avoir des champs absolument distincts pour la réalisation de leurs ressources, que d'autre part l'effort de l'Administration doit tendre vers un souci constant de simplification de la vie publique;

Est d'avis:

1^o Que la loi accorde aux communes des sources nombreuses d'imposition pour leur permettre d'assurer à leur budget un revenu aussi important que possible en tenant compte des particularités locales, des habitudes et des difficultés d'adaptation d'une commune à l'autre, à des formules identiques de taxations;

2^o Mais dans l'intérêt même de la clarté des impositions et de leur équilibre, que les communes aient la possibilité, quand elles jugent atteinte la limite de ces sources locales, d'ajouter des perceptions additionnelles à tous les impôts d'Etat, notamment en remplacement du produit d'impositions désuètes, comme en France des octrois communaux, dont la suppression pourrait être ainsi rendue obligatoire par la création de centimes additionnels à l'impôt sur le chiffre d'affaires;

3^o Que l'Etat ait l'obligation d'accorder sur son budget des subsides aux communes dans la proportion des charges qu'il leur impose pour la gestion de ses propres intérêts; que d'autre part la répartition des fonds communs ou des cotisations perçues par l'Etat dans l'intérêt des communes ait lieu aussi rapidement et soit aussi élevée que possible, de façon à éviter aux Caisses municipales des difficultés de trésorerie qui pourraient mettre en péril l'exécution des travaux et le fonctionnement des services communaux;

4^o Que l'Etat évite, autant que faire se pourra, de procéder à des emprunts nouveaux comportant fatalement des taux élevés d'intérêt pour permettre un rétablissement du loyer normal de l'argent, qui rendra seul possible aux communes la réalisation de leurs projets; que subsidiairement on ait recours à toutes institutions d'avances ou de prêts aux communes dont il a été exposé au Congrès des formules intéressantes;

5^o Que l'approbation des impositions communales puisse être obtenue dans un délai déterminé par la loi et à l'expiration duquel le silence de l'autorité supérieure apporte l'approbation de plein droit.

Cinquième vœu. — La 1^re Section est d'avis:

1^o Que la durée des mandats communaux soit déterminée dans des conditions telles que des changements trop fréquents de municipalités ne puissent mettre en péril les plans et projets de travaux auxquels sont liés le sort et la prospérité des communes;

2^o Que les employés communaux proprement dits soient stabilisés dans leurs fonctions, dans des conditions comparables à celles des employés de l'Etat, afin que la continuité des services soit ainsi assurée;

3^o Que, en conséquence de ce vœu, les conditions d'admission à ces emplois soient réglementées et les initiatives prises par certaines villes pour la formation et l'éducation professionnelle de leur personnel généralisées, en attendant aidées et reconnues par l'Etat;

4^o Et recommande:

Que, sous une forme et dans des conditions qu'il faut laisser à la municipalité le soin de préciser, selon leurs méthodes de travail ou d'organisation, les administrateurs élus fassent place dans leur tâche propre à l'esprit d'initiative et à l'expérience de leur personnel et notamment de leurs chefs de service.

Sixième vœu. — La 1^re Section estime qu'il y a lieu:

De conclure entre les nations des conventions assurant la communication des actes de l'état civil, permettant de tenir à jour l'état civil de leurs citoyens et d'éviter des lacunes au retour possible de ceux-ci dans leur pays d'origine;

De voir créer une section spéciale au prochain Congrès concernant la question des anationaux (apatrides, heimatlos), les questions d'état civil et d'indigénat, ainsi que leurs méthodes pratiques, notamment en ce qui touche la simplification des écritures, l'établissement des actes et extraits par les moyens modernes d'écriture mécanique;

Et recommande:

L'adhésion des officiers de l'état civil à l'Union Internationale des Officiers de l'état civil créée à Berne, en 1926, à l'effet de faciliter la connaissance des législations d'état civil des différents pays, surtout en matière de mariage; de créer un organe de documentation internationale et des congrès annuels sur toutes questions d'état civil et d'indigénat.

2^e Section: Administrations intermédiaires entre l'Etat et la Commune

Président: M. Louis Dausset, ancien Sénateur, ancien Président du Conseil Municipal de la Ville de Paris; Secrétaire: M. Henri Puget, Auditeur au Conseil d'Etat.

Premier vœu. — Que les femmes, dans les Etats où elles ne jouissent dès à présent des mêmes droits d'électorat et d'éligibilité que les hommes, soient appelées dans le plus bref délai à participer aux élections pour les Assemblées locales et puissent devenir membres de ces Assemblées.

Deuxième vœu. — Que soient encouragés et facilités de plus en plus les associations ou syndicats de communes:

Notamment que se développent: 1^o dans les campagnes, le groupement des petites communes rurales (en France avec le canton comme cadre); 2^o dans les grandes agglomérations comprenant un noyau central et une banlieue, le groupement en syndicat de la cité principale et des cités satellites pour la gestion de tous les services d'intérêt intercommunal;

Que dans certains cas la formation de ces syndicats ou associations de communes soit obligatoire.

Troisième vœu. — Que les établissements publics soient admis comme les communes et les départements à se grouper en associations ou syndicats; qu'ils puissent sous certaines conditions adhérer soit à des associations ou syndicats de communes ou de départements, soit à des associations ou syndicats englobant des personnes territoriales de catégories différentes, du type des Sindicatos hidrograficos espagnols ou de la Confederazione di enti Antarchisi italienne.

Quatrième vœu. — Que puissent être dotés de personnalité les services à caractère économique ou social dont l'exécution exige des compétences techniques spéciales et qui n'ont pas un but essentiellement lucratif.

Cinquième vœu. — Que, dans l'organisation des administrations intermédiaires entre l'Etat et la commune, il soit tenu compte autant que possible des traditions historiques d'autonomie.

Sixième vœu. — Que, pour assurer le développement du tourisme, le bien-être des voyageurs et des malades, les divers Etats s'inspirent de la législation française sur les stations hydrominérales, climatiques et de tourisme.

Septième vœu. — Que soit assurée avec le maximum d'énergie la protection des sites et monuments présentant un intérêt de curiosité, d'archéologie, d'histoire ou d'art, sous réserve des indemnités à accorder éventuellement aux propriétaires pour compenser les restrictions apportées à leurs droits; qu'il soit mis obstacle à l'extension de l'affichage et à l'apposition de panneaux-réclame.

3^e Section: Les Administrations centrales

Président: M. Ogier, ancien Ministre; Secrétaire: M. Léon Noël, Maître des Requêtes au Conseil d'Etat, à Versailles.

Premier vœu. — Le Congrès émet le vœu que la Commission internationale recueille et publie des indications précises sur l'application faite, dans les différents pays représentés au Congrès, des règles posées par M. Fayol au Congrès de 1923 et sur les résultats obtenus à cet égard.

Deuxième vœu. — Le Congrès estime que l'existence d'un Conseil d'Etat administratif ou d'un organe consultatif analogue est utile au bon fonctionnement de l'Etat.

Troisième vœu. — Le Congrès émet le vœu que, dans les pays où la nécessité s'en fait sentir, la législation soit complétée par l'adoption d'un texte analogue à l'article 10 de la loi roumaine du 23 décembre 1925, et permettant aux tribunaux saisis d'un litige d'ordre administratif de contraindre, sous peine d'une astreinte pour chaque jour de retard, le chef de l'administration intéressée à leur communiquer les pièces et renseignements indispensables pour le jugement de ce litige.

Quatrième vœu. — Le Congrès émet le vœu:

Que les services commerciaux et industriels de l'Etat, lorsqu'il en existe, reçoivent une organisation autonome et soient dotés d'un Conseil d'administration composé de personnalités compétentes;

Qu'ils soient soumis, autant que possible, aux règles régissant les entreprises privées analogues, notamment au point de vue de la publicité de leur gestion et au point de vue fiscal.

Questions à poser à la 3^e section pour le Congrès de 1930. —

1^o Attributions du Conseil d'Etat administratif ou des corps consultatifs analogues; leur collaboration avec le pouvoir législatif pour la préparation des lois;

2^o Question de savoir s'il n'est pas nécessaire, pour créer, en matière de contentieux administratif, une doctrine cohérente, d'organiser une juridiction administrative autonome telle qu'il en existe, par exemple, en France et en Italie;

3^o De l'exécution des décisions juridictionnelles rendues contre les personnes politiques, et notamment contre l'Etat.

4^e Section: Documentation. Administrations internationales

Président: M. Fernand Faure, Sénateur, Directeur de la Revue politique et parlementaire; Secrétaire: M. Marc Aucuy, Professeur au Conservatoire national des Arts et Métiers, Paris.

Premier vœu. — Que la Commission internationale permanente, qui fonctionne en matière administrative, se tienne, dans un but de bonne organisation, en liaison avec la Section de Documentation de l'Institut international de Coopération intellectuelle qui poursuit, sur divers points, des objectifs communs et notamment en matière de documentation et de bibliographie internationales.

Deuxième vœu. — Qu'il soit mis à l'étude, en vue du prochain Congrès, la question de la condition juridique des associations internationales à but non lucratif, et que notamment soit étudiée, par voie d'enquête dans les divers pays, la question du statut des associations et fondations internationales, constituées ou à constituer, et celle des règles dont elles peuvent se réclamer.

Troisième vœu. — Que le programme du prochain Congrès comprenne l'étude des achats rationnels, de l'Etat et des administrations publiques, et que, d'ici là, une enquête soit faite, par la Commission permanente, près de tous les organismes intéressés à cette étude, en vue de fournir au Congrès, par l'indication de» procédés rationnels qui pourraient déjà être en usage en divers pays, une base de documentation et de discussion particulièrement fécondes.

5^e Section: Préparation aux fonctions publiques. Perfectionnement des méthodes administratives

Président: M. François-Marsal, Sénateur, ancien Président du Conseil; Secrétaire: M. Wilbois, Directeur de l'Ecole d'administration et d'affaires, Paris.

Premier vœu. — Il est indispensable d'exiger des candidats aux emplois publics une formation tant générale que professionnelle: cette formation doit se poursuivre pendant tout le cours de la carrière.

Deuxième vœu. — Il importe, actuellement, de maintenir ou de renforcer l'autorité des chefs des services publics: cette autorité a pour contrepartie la responsabilité.

Troisième vœu. — Les grèves de fonctionnaires ne peuvent être tolérées.

En conséquence, les associations reconnues de fonctionnaires doivent s'interdire de poursuivre des buts de grève.

Quatrième vœu. — Il existe une science administrative qui a énoncé quelques lois aussi sûres que les plus sûres des lois sociales, et qu'on ne peut pas méconnaître sans péril dans la gestion de n'importe quelle entreprise.

Cinquième vœu. — Parmi ces lois se trouve la loi de l'unité de commandement; elle exige que l'autorité d'un chef de service ne soit pas contrecarrée par l'intervention de parlementaires ou d'employés syndiqués.

Sixième vœu. — On peut accroître le rendement des services publics en y introduisant certains perfectionnements qui ont fait leurs preuves dans l'industrie, après avoir vérifié que les conditions qui les ont permises alors se retrouvent dans les services publics; l'un de ces perfectionnements les plus urgents est l'emploi des machines de bureau.

Septième vœu. — L'accroissement de rendement a un double résultat, favorable à la fois aux administrés et aux fonctionnaires.

Questions à poser à la 5^e section pour le Congrès de 1930. — La formation, générale et professionnelle, des fonctionnaires, avant et après leur entrée dans la carrière.

L'autorité et la responsabilité des chefs de services publics; pourquoi elles sont liées; comment les accroître.

Les lois naturelles en science administrative: les lois de l'unité de direction et de l'unité de commandement à titre d'exemple.

Le perfectionnement, dans les bureaux, des méthodes administratives, en vue d'un plus grand rendement.

Partie documentaire

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I.: IIIe Congrès international des sciences administratives, réuni à Paris le 23 juin 1927

Vœux adoptés par le IIIe Congrès.: 1re Section: Administration communale

2e Section: Administrations intermédiaires entre l'Etat et la Commune

3e Section: Les Administrations centrales

4e Section: Documentation. Administrations internationales

5e Section: Préparation aux fonctions publiques. Perfectionnement des méthodes administratives