L'Union des self-governments en Estonie

La législation estonienne accorde une assez grande place à la question des unions des self-governments.

La Constitution d'Estonie porte sous plusieurs rapports des traces évidentes de la Constitution allemande du 11 août 1919, où, comme on le sait, les « unions de communes » (Gemeindeverbände) sont particulièrement mentionnées à l'article 127. Le fait que la Constitution estonienne passe cette question sous silence ne peut donner lieu à penser que son point de vue dans cette question soit négatif ou que le pouvoir constituant ne s'est point occupé d'elle. Dans ce cas, comme dans plusieurs autres, l'interprétation suivante doit être donnée du silence de la Constitution. Ses auteurs, désirant la rendre plus souple et susceptible d'un développement ultérieur, en conformité des exigences de la vie pratique, n'ont point insisté sur les détails et même sur certaines questions qui méritaient l'attention. Ils en ont laissé la décision aux soins du législateur, et n'ont fixé que les principes qui devaient former la base même de l'activité du pouvoir législatif. Si, dans la rédaction du projet de la Constitution, ils ne se sont pas arrêtés sur la question des unions des self-governments, la raison en paraît être la suivante. La question des self-governments a été envisagée par eux au point de vue de la théorie politique des self-governments basés sur la large décentralisation ou l'autonomie de la population locale, et ils ont trouvé qu'il serait superflu et inconséquent de prévoir pour les self-governments et les unions des self-governments une garantie constitutionnelle suivant le système de la Constitution allemande, qui déclare que « les communes et les unions des communes ont dans les limites des lois les droits de l'autonomie ».

La législation estonienne n'oppose point la commune à l'Etat et ne les traite pas comme des organes différents ayant leurs propres droits et intérêts. Elle ne s'occupe, en effet, que des self-governments, c'est-à-dire de l'administration de l'Etat exercée sur place par la population elle-même; par la voie des organes élus à cet effet (conseils et administrations). Il faut remarquer, cependant, que la Commission de l'Assemblée Constituante pour les affaires des self-governments avait accordé à cette question toute l'attention nécessaire. Le projet de loi sur les self-governments élaboré par cette Commission renfermait un chapitre entier consacré aux unions des self-governments. Ce projet n'a pas été adopté par l'Assemblée Constituante arrivée au terme de son mandat. Ainsi rien dans la Constitution ne fait obstacle à la création des unions des self-governments et le règlement de cette question est laissé aux soins du législateur. Ce dernier, comme nous allons le voir, n'a pas manqué de faire usage du droit qui lui était réservé.

On peut dire qu'il a continué le travail interrompu du Gouvernement russe provisoire, qui avait conféré aux self-governments le droit de s'allier en unions. Les actes législatifs russes qui traitent cette question font partie intégrante de la législation estonienne.

Dans la Russie autocratique, le pouvoir administratif, comme on le sait, avait adopté un point de vue négatif à l'égard des self-governments; il ne faisait que les tolérer et, par sa tutelle, il entravait leur activité. Quoique l'idée des unions des self-governments ait surgi en Russie assez tôt, elle n'a pu être développée, vu l'attitude hostile du pouvoir exécutif. Ce dernier voyait en elles un instrument de lutte contre le Gouvernement. Ce ne fut que pendant la guerre que cette idée a pu être réalisée pour la première fois. L'union des semstvos des districts et des gouvernements et l'union des villes de toute la Russie prirent naissance. Nées de la guerre, elles devaient disparaître avec elle. Leur activité fut, au début, extrêmement limitée. Leur tâche consistait à prêter secours aux guerriers malades et aux invalides. Plus tard, leur activité s'étendit avec le développement des opérations militaires. Ces unions furent créées avec le consentement de l'Empereur. L'attitude du pouvoir administratif à leur égard, ainsi qu'à l'égard des self-governments changea avec la décadence de l'autocratie.

Le pouvoir exécutif (et législatif, à cette époque-là) n'avait reconnu les droits des self-governments de s'allier en unions que par la raison suivante: une fois des self-governments reconnus organes du gouvernement d'Etat ou comme organes du gouvernement local, le pouvoir exécutif trouvait que les self-governments alliés en unions, pourraient mieux réaliser les problèmes de l'administration et ce droit fut accordé aux self-governments des villes, des gouvernements, des districts, des communes rurales et des bourgs. La loi municipale dans la rédaction du Gouvernement russe provisoire, qui était aussi en vigueur dans les provinces bal tiques, explique particulièrement (§ 2, p. 17) le droit des villes de s'allier en unions avec les autres self-governments conformément aux règlements particuliers.

Les mêmes droits étaient reconnus aux bourgs par le règlement temporaire des self-governments des bourgs. Ce règlement était aussi en vigueur dans les provinces baltiques. Il en était de même pour les institutions des self-governments (semstvos) des gouvernements et des districts (§ 3, remarque 2, article 2); ainsi que pour les self-governments des communes rurales dans le règlement des self-governments des communes rurales (§ 7). Après l'introduction des self-governments dans les régions extraurbaines, par décret du Gouvernement russe provisoire du 30 mars (12 avril) de l'année 1917, dans le gouvernement estonien qui forme à présent la plus grande partie du territoire d'Estonie, ce droit fut attribué de même aux conseils des self-governments du gouvernement, des districts et des communes rurales du gouvernement estonien. C'est de cette manière que les dispositions législatives du gouvernement russe provisoire ont passé dans la législation de l'Estonie indépendante. Comme il a déjà été indiqué ci-dessus, les self-governments pouvaient s'unir en vertu de règles particulières. Comme ces dernières ne furent point publiées, des contestations surgirent. La question était de savoir si, en général, les unions des self-governments quels qu'ils fussent, pouvaient prendre naissance avant la publication de ces règles, et à qui il appartenait d'édicter ces règles: au gouvernement ou au parlement. Ces débats furent tranchés par la Loi interprétative du 26 mars de l'année 1926 qui a indiqué que les règles particulières (ou statuts) doivent, en chaque cas particulier, être confirmées par le gouvernement. Comme le règlement ci-dessus n'était pas strictement défini, les self-governments, vu que, par les lois précitées, les droits de la personnalité juridique leur avaient été reconnus, entrèrent seulement en relations contractuelles sans s'allier en unions. Seule fut créée l'Union des villes, comprenant aussi les bourgs, et l'Union des districts. De même que pour les associations privées, leur création se fit dans l'ordre d'enregistrement, ce qui n'était pas en accord avec la loi, car un ordre pareil n'était prévu que pour les associations et sociétés privées. Ces unions n'étaient pas des sujets d'un droit publie — c'est-à-dire des associations à but spécial (Zweckverbände) qui remplissent les fonctions des self-governments — leur objectif était, en général, un manuel des idées, la défense des intérêts des self-governments, la publication des questions intéressant les self-governments, l'organisation de congrès, de cours, etc. Avec l'apparition de la loi précitée, leur position changea essentiellement: après l'affirmation de leurs statuts de la part du gouvernement (loi du 9 septembre de l'année 1926), ils sont devenus des éléments du droit public, quoique avec les mêmes objets qu'auparavant. Le 21 décembre 1928, le gouvernement confirma un changement substantiel du statut de l'Union des districts; en raison de cette modification, les self-governments des communes rurales y participent avec droit de parité.

D'autre part, le législateur lui-même recommande, dans les actes législatifs, de s'allier en unions, comme, par exemple, dans la loi des lieux d'inhumation du 29 octobre de l'année 1925: cette loi autorise l'Union des self-governments des communes rurales pour l'entretien des lieux publics d'enterrement (§§ 2, 4 et 7); de même, la loi de l'assistance publique (du 19 juin de l'année 1925), autorise cette Union pour tous les self-governments (des districts, des communes rurales, des bourgs et des villes), pour l'accomplissement des devoirs de l'assistance publique (§ 13); quant à la loi des self-governments de culture des minorités nationales du 12 février de l'année 1925, il y est question de la possibilité de constituer des unions des self-governments locaux en vue du recouvrement des frais de l'entretien des écoles des minorités nationales. Outre cela, la loi des associations d'eaux (pour le curage des cours d'eau, le dessèchement des marais, etc. du 2 décembre de l'année 1925) prévoit, non seulement l'entrée volontaire dans les associations pareilles, dont les membres peuvent être les institutions d'Etat, les self-governments, des personnes et institutions privées (§ 3 et § 27), mais aussi l'entrée obligatoire, s'il est avéré que l'activité de l'association existante est utile à quiconque, y compris les self-governments. Les statuts des associations d'eaux sont confirmés par le Comité central sur la proposition du comité d'eaux du district (§21).

Il faut encore noter que, selon les lois civiles, les self-governments, en leur qualité de personnes juridiques, peuvent s'associer aux sociétés anonymes, d'où résulte la possibilité de créer des entreprises mixtes. Outre cela, en vertu de la note au § 53 de la loi concernant les sociétés coopératives et leurs unions, il est permis aux entreprises des self-governments, de se faire membres des coopératives, mais seulement si l'entreprise en question est juridiquement et financièrement indépendante.

Il résulte de ce qui vient d'être exposé que la législation estonienne ne connaît pas encore des lois détaillées relatives aux unions self-governments, comme celle de la Prusse (du 19 juillet de l'année 1911). L'absence de telles lois n'a cependant point fait obstacle à la création des unions des self-governments de toute espèce, lorsque le self-government lui-même a fait preuve d'initiative. J'ai eu l'occasion de m'occuper de cette question dans mon rapport (« Les problèmes des unions des self-governments dans la vie de nos self-governments »), présenté, le 13 novembre de l'année 1926, au congrès des représentants des villes de l'Estonie, où j'ai montré que dans la question de l'alliance en unions, les self-governments sont les initiateurs et les maîtres de la position. En vertu de leur propre initiative, ils peuvent s'allier en unions en vue de tels ou tels objets du gouvernement local après avoir soumis leurs statuts à la confirmation du gouvernement. Dans ces statuts, il peut être prévu que les self-governments, alliés en unions, sont dispensés individuellement de l'exécution des problèmes, qui se transfèrent alors aux unions, et ne supportent que les frais correspondants; il peut également être prévu que ces unions soient soumises aux mêmes organes de surveillance que les self-governments eux-mêmes, (le ministre de l'Intérieur (*) pour les self-governments des villes et des districts, l'administration du district pour les self-governments des communes rurales et des bourgs) sur les mêmes bases et au même degré, ou aux organes de surveillance particuliers, prévus dans les statuts.

Les unions sont des personnes juridiques (morales, civiles). Mais comme on sait d'expérience que les self-governments ont manqué d'initiative sous ce rapport, cette circonstance plaide en faveur de l'obligation de l'alliance en unions des self-governments, et cela surtout à cause de l'ampleur des problèmes qui sont dévolus aux gouvernements locaux et de l'exiguité des moyens d'action de ces derniers. Dans mon rapport précité au congrès des représentants des villes d'Estonie, j'ai déjà eu l'occasion d'exposer que les réseaux des unions des self-governments se seraient étendus, grâce à l'introduction de la contrainte, au point de rendre superflus les self-governments des districts ayant, sous plusieurs rapports, mission d'accomplir les tâches des gouvernements locaux qui dépassent les forces des self-governments des communes rurales. L'alliance des self-governments doit rester, en principe une question de consentement libre, l'affaire personnelle des self-governments; l'alliance contrainte, d'après l'ordre de l'organe de la surveillance, pourrait avoir lieu seulement au cas où le consentement libre ferait défaut et, en outre, seulement pour l'exécution des problèmes, reconnus par la loi ou par l'organe de la surveillance, comme les plus importants. Une pareille alliance contrainte pourrait surgir, soit d'après l'initiative personnelle de l'organe de la surveillance, soit à la demande des self-governments intéressés. Le congrès précité a adopté, sur mon rapport, une résolution en ce sens et il a exprimé le désir qu'un pareil projet de loi, concernant les unions des self-governments, soit présenté à l'assemblée d'Etat. Ce projet est actuellement en élaboration au ministère de la Justice et de l'Intérieur.