Abstract
Premiere Partie
Dès l'Antiquité, on nommait « Sénat » une assemblée dont les membres étaient appelés, soit par droit de naissance, soit par leurs services, soit encore par élection, à constituer le premier corps de l'Etat, le corps modérateur des assemblées du peuple.
Les Hébreux avaient un Sénat. Sparte, Athènes, Rome et Carthage eurent également pendant des siècles, des Sénats fameux. Au Moyen Age, Venise, Raguse, les villes hanséatiques possédaient leur Sénat.
Lorsque le Congrès belge se réunit à la fin de 1830 pour doter la Belgique d'une Constitution, aussitôt qu'il eut voté le principe de la monarchie constitutionnelle représentative avec un chef héréditaire, il aborda la question de l'institution ou de la non-institution d'une Chambre haute.
A cette époque, la dualité des Chambres était généralement pratiquée en Europe. Elle se recommandait de la longue expérience de l'Angleterre qui, depuis 1815 surtout, avait un incontestable prestige. D'autre part, les conseils de La Fayette contribuèrent à déterminer les constituants belges à se rallier à l'institution d'une seconde Assemblée.
Ainsi qu'il nous sera donné de le voir au cours de cette étude, le Sénat belge a, depuis sa création, subi deux réformes, l'une en 1893, l'autre en 1921. Mais il n'a pas tout à fait perdu sa physionomie primitive. Tel qu'il est aujourd'hui, il offre un exemple intéressant de l'adaptation progressive d'une institution de la monarchie bourgeoise de 1831, à la démocratie moderne.
En 1830, beaucoup de membres du Congrès se demandaient s'il était bien nécessaire de doter la Belgique d'une Chambre haute.
Le contrepoids d'une telle chambre, disaient-ils, est peut-être nécessaire dans un pays où les lois se votent, s'improvisent en quelque sorte sous l'impression du moment, mais cet inconvénient n'est pas à redouter en Belgique, où le caractère national se distingue par la sage lenteur qu'il a toujours apportée dans l'adoption des mesures importantes.
D'autres membres du Congrès déclarèrent que l'institution d'une Chambre haute était dangereuse et contraire à l'esprit démocratique, parce qu'elle constituait une atteinte indirecte au principe de la souveraineté nationale, en attribuant à un corps aristocratique, des pouvoirs législatifs égaux à ceux de la Chambre basse.
La seconde Chambre n'était-elle pas exposée à devenir un rouage inutile, si elle avait la même composition que la première ou, si elle avait un recrutement différent et, par conséquent, aristocratique, à entraver les réformes?
Par contre, les « bicaméristes » soutenaient que le principe d'une Chambre unique n'était pas plus défendable que celui d'un Tribunal unique. Que deviendrait la justice positive, disaient-ils, s'il n'existait pas de Cour d'Appel pour la question de fait, et de Cour de Cassation pour le point de droit?
Les partisans de la dualité des Chambres l'emportèrent. Le grand exemple de l'Angleterre, à n'en pas douter, les influençait. Mais il y avait surtout le souvenir terrible de la Convention française, qui était encore trop présent à toutes les mémoires, pour ne pas faire redouter la tyrannie d'une assemblée unique. C'est ainsi que par 128 voix contre 62 le Congrès décréta que le Parlement belge comprendrait deux Chambres.
La question de l'existence même de la deuxième Chambre étant ainsi résolue, il restait au Congrès à choisir entre trois systèmes: un Sénat héréditaire, un Sénat nommé à vie par le Roi, un Sénat électif.
— L'idée d'un Sénat héréditaire fut vite écartée, car on se heurtait à une impossibilité de fait. En effet, en politique, un corps d'aristocratie ne se crée pas, même dans un pays où il subsiste encore quelques grandes familles. « Nous n'avons plus d'aristocratie réelle » avouait au Congrès le Comte Félix de Mérode.
— L'idée d'instituer un Sénat royal, c'est-à-dire une Chambre des pairs nommés par le Roi à titre viager, fut repoussée au simple rappel du triste souvenir de la Chambre haute hollandaise; d'autre part, ou craignait de doter la Belgique d'une assemblée de courtisans.
— Restait donc le Sénat électif: l'idée de confier aux Conseils provinciaux la nomination des sénateurs ne rencontra guère d'adhésion, car on ne voulait pas confier des attributions politiques à des assemblées administratives. Comme nous aurons l'occasion de nous en rendre compte tout à l'heure, on devait changer d'avis en 1893. On finit par voter la proposition Rogier transformée par un amendement de Jottrand, qui devint l'article 53 de la Constitution:
« Les membres du Sénat sont élus à raison de la population de chaque province, par les citoyens qui élisent les membres de la Chambre des représentants. »
En vue de réserver l'accès du Sénat à une petite élite de privilégiés de la fortune, on établissait, outre la gratuité du mandat, un cens d'éligibilité. C'est ce dernier trait qui donne au Sénat belge de 1831 sa physionomie propre, et l'éloigne du type des Chambres hautes démocratiques.
A cette époque, on redoutait l'aristocratie de naissance et même, dans une certaine mesure, l'aristocratie des fonctions publiques, mais non pas l'aristocratie de l'argent, celle-là même qui aujourd'hui est si prépondérante…
Pour pouvoir être élu et rester sénateur, il fallait être âgé de 40 ans révolus et payer au moins mille florins d'impositions directes, patentes comprises. Toutefois, dans les provinces où l'application de cette règle ne donnait pas un électeur sur six mille habitants, la liste des éligibles était complétée jusqu'à cette proportion, par les plus imposés de la province. Ce régime devait demeurer en vigueur jusqu'en 1893. Il ne constituait que quelques centaines d'éligibles, par exemple six cent soixante-huit éligibles en 1840, et neuf cent quatre-vingt-seize en 1890.
Le principe qui faisait de la fortune le seul discriminant politique fut poussé jusqu'à ses conséquences extrêmes. Dans certains arrondissements particulièrement peu fortunés, il en résultait une pénurie de candidats-sénateurs. C'est ainsi qu'on connaissait parfois le nom des élus avant les élections!
De 1831 à 1893, les conditions requises pour l'électorat sénatorial étaient les mêmes que pour la Chambre des représentants, à savoir:
La Chambre des représentants se compose des députés élus directement par les citoyens payant le cens déterminé par la loi électorale, lequel ne peut excéder 100 florins d'impôt direct, ni être au-dessous de 20 florins.
En résumé, le Congrès de 1831 ne tint compte que d'un seul intérêt social, celui de la fortune. Il ne considéra ni la naissance, ni les services rendus à la nation, ni la science, ni le travail, ni les lettres, ni les arts. Pour lui il n'existait qu'une seule force sociale: la fortune, de quelque façon qu'elle ait été acquise, pourvu que le candidat jouisse de ses droits civils et politiques.
Ce fut, semble-t-il, une des rares erreurs de l'illustre Assemblée constituante de 1831.
D'autre part, le Congrès décida que le nombre des sénateurs serait égal à la moitié du nombre des députés, et que la durée du mandat de ceux-ci serait de quatre ans, la Chambre étant à cette époque renouvelable par moitié tous les deux ans. Les sénateurs, eux, resteraient huit ans en fonctions et seraient rééligibles par moitié tous les quatre ans.
En outre, le Congrès reconnaissait au Chef de l'Etat, le droit de dissoudre la Chambre et le Sénat soit simultanément, soit séparément.
La seule différence essentielle entre les deux Chambres, outre la différence d'âge, c'est que le Sénat représentait la grande fortune, tandis que la Chambre des Représentants représentait plutôt la généralité des possédants.
Il y a un siècle, les grands propriétaires terriens appartenaient presque tous à la noblesse. C'est ainsi que la première élection législative appela au Sénat quarante-quatre nobles sur cinquante-et-un sénateurs.
Vingt ans plus tard, en 1851, plus de la moitié de la Chambre haute était encore composée de nobles. La situation n'avait pas changé en 1872. A la veille de la revision de la Constitution, en 1892, sur soixante-treize sénateurs, il y avait encore trente-sept nobles.
La conséquence de cet état de choses fut que le Sénat naquit et vécut soixante ans sans force réelle et sans grand prestige naturel, et que pendant soixante ans, dans les questions importantes, il ne résista pour ainsi dire pas une seule fois, avec efficacité aux volontés de la Chambre basse.
Certes, en 1841, il s'essaya timidement à renverser le Ministère, mais il n'osa pas aller jusqu'au refus du budget de l'Intérieur.
Dans une adresse au Roi, il avait inséré des observations qui entraînèrent en fin de compte la chute du Cabinet.
Toutefois, cette victoire resta un fait isolé, et, dans la suite, la théorie qui prévalut fut celle-là même qu'avait soutenue le Ministère battu, c'est-à-dire que le Sénat n'a pas qualité pour exprimer, comme la Chambre, la volonté nationale. La coutume s'établit alors, que le Ministère n'est responsable que devant la Chambre seule. Cette coutume devait subsister jusqu'à ces dernières années. Singulière victoire, n'est-il pas vrai!
Le 2 septembre 1851 le Sénat rejeta l'impôt sur la succession en ligne directe proposé par Frère-Orban. Il fut dissout. Aux élections du 27 septembre de la même année, le Gouvernement libéral n'ayant pas de majorité pour voter le droit de succession, dut le remplacer par un droit de mutation de 1 % sur les immeubles, rentes et créances hypothécaires, recueillis par succession.
Il est à remarquer que le Sénat, à majorité catholique, ne fut pas dissout, comme la Chambre, en 1857, mais n'entrava pas l'action du Ministère libéral qui obtint une majorité en 1861.
En février 1867, le Sénat rejeta par 39 voix contre 12, l'abolition de l'article 1781 du Code civil.
En 1869, rejet par parité de voix du budget de la Justice. Mais le lendemain, le budget fut représenté et voté (des libéraux étant cette fois présents). A cette occasion, le Prince de Ligne et plusieurs autres sénateurs, élevèrent de vives protestations.
Autre fait exceptionnel: dans la même année, la proposition de M. Bara de supprimer la contrainte par corps provoqua, entre la Chambre et le Sénat, un long conflit qui se termina, à la fin de la session, par une solution transactionnelle.
A ces « victoires » se bornent à peu près les succès majeurs du Sénat. On peut donc dire que le rôle utile de la Chambre haute semble avoir été minime, et que parfois même le Sénat constitua un obstacle ou tout au moins apporta quelques retards à l'œuvre législative.
Au fait, quelle a été l'œuvre législative du Sénat jusqu'à la revision de 1893?
Quatre-vingt-quatorze lois furent amendées par le Sénat, tandis que pendant le même laps de temps, la Chambre en élaborait trois mille cinq cents à quatre mille. Encore, certains amendements apportés par le Sénat paraissent-ils d'importance presque négligeable.
Pendant très longtemps, le Sénat n'a guère exercé l'initiative. De 1831 à 1893, il ne l'a pratiquée que vingt fois.
On peut donc dire, que d'un rôle politique véritable, c'est-à-dire d'une volonté autonome s'exerçant par un effort soutenu et dans un sens constant, il n'y a pas de trace dans l'histoire du Sénat.
En fait, les sénateurs ont été longtemps choisis abstraction faite de leur opinion politique. Cet usage perdura encore quelque temps après la réforme de 1803. Par après, une évolution naturelle devait faire pénétrer peu à peu au Sénat, l'organisation politique de la Chambre. Aussi, la dissolution du Sénat sans celle de la Chambre basse, quoique permise par les textes, est-elle un fait absolument exceptionnel.
Tel est, rapidement esquissé, l'historique du Sénat jusqu'à la veille de la revision de la Constitution en 1893.
Deuxieme Partie
En 1893, un fait capital se produisit dans l'histoire politique du pays. Sous la poussée démocratique, le régime censitaire fut supprimé et remplacé par le suffrage universel accommodé du vote plural au profit des pères de famille, des possédants et des capacitaires.
La nécessité se fit donc sentir de mettre le recrutement des sénateurs en harmonie avec le nouvel état de choses.
De nombreux constituants émirent alors l'idée de différencier la. Chambre du Sénat, en organisant ce dernier sur le « plan corporatif» c'est-à-dire en se basant sur le principe de la « représentation des intérêts », ou comme on l'a aussi appelé, dé la « représentation des forces sociales ».
La base du système de la représentation des intérêts réside dans le raisonnement suivant:
L'article 25 de la Constitution ayant proclamé la souveraineté de la Nation, chaque citoyen belge a droit en principe, à l'exercice d'une part de cette souveraineté, clans le but de défendre à la fois son intérêt social, et la fonction ou la force sociale dont il fait partie.
Or, les citoyens se trouvent, évidemment, devant l'impossibilité matérielle d'exercer tous ensemble cette souveraineté.
Donc, ils sont obligés d'élire dans ce but, des délégués, qui logiquement devraient représenter la force sociale dont font partie leurs électeurs.
Les défenseurs de ce raisonnement faisaient remarquer que, pendaut six siècles, la majorité des Belges vécurent sous le signe de la « représentation des intérêts ». En effet, les anciens Elats Généraux, qui n'étaient autres que les Chambres d'alors, étaient élus directement par le suffrage universel des citoyens, et étaient constitués par les trois Ordres: le Clergé, qui représentait le savoir, la Noblesse qui représentait le capital, et le Tiers-Etat qui représentait le travail.
Les corporations, unions de métiers, espèces de syndicats professionnels, composés d'ouvriers et de patrons, formaient le noyau même du Tiers-Etat et constituaient une organisation du travail, incomplète peut-être, chargée d'abus assurément, mais qui, somme toute, avait suffi pendant des siècles aux besoins économiques de la population.
Un peuple qui avait vécu si longtemps sous le signe corporatif se trouve-t-il vraiment dans l'impossibilité de ressusciter les corporations, ne serait-ce qu'au point de vue électoral, et de les mettre en harmonie avec l'avancement de la civilisation?
Et les partisans de la représentation des forces sociales, de déclarer: « Les classes sociales sont en réalité des organismes vivants, que le législateur aurait tort de méconnaître. Le parti ouvrier forme une grande classe. La bourgeoisie en forme une autre. Le capitalisme en forme une troisième. Les propriétaires forment une importante sous-classe, facilement déterminable. Les industriels, les commerçants, constituent des sous-classes nettement visibles. Existe-t-il une sous-classe plus caractérisée que celle des hommes de loi? Les avocats jouissent même du privilège de former un « Ordre »!
La répartition des électeurs en un certain nombre de classes et de sous-classes nettement déterminées, disaient-ils, n'est une théorie ni utopique ni dangereuse. Loin de provoquer la guerre des classes comme le craignent certains constituants, la représentation des forces sociales pacifierait le pays par la division des grandes classes et par l'équilibre des intérêts opposés. Il appartient, en effet, à la science politique et à la sagesse des législateurs de tirer parti de l'existence des classes et sous-classes, de les harmoniser et de chercher dans les unes, le contrepoids des autres.
Un constituant, Emile Féron, présenta un projet de représentation sénatoriale des intérêts, le 15 juin 1893.
Ce projet prévoyait les quatre grandes divisions suivantes:
— la science, comprenant les diplômés de l'enseignement supérieur, les hommes de lettres et les artistes;
— l'agriculture, comprenant les propriétaires terriens, les cultivateurs et ouvriers agricoles;
— l'industrie, comprenant les propriétaires, les administrateurs, les directeurs, les employés et les ouvriers des entreprises industrielles;
— le commerce, comprenant les mêmes divisions, c'est-à-dire les propriétaires, les administrateurs, les directeurs, les employés et les ouvriers, des entreprises commerciales.
Ces trois dernières divisions se subdivisaient en celle des « patrons » et celle des « subalternes », ces deux mots étant pris dans leur sens le plus large. Le projet Féron fut repoussé par quatre-vingt-dix-huit « non » contre vingt-huit « oui », et dix abstentions.
Un autre projet subit le même sort. Il prévoyait les trois divisions suivantes: le capital, le travail, et l'intelligence.
Le capital se subdivisait en grande et petite propriété, grande et petite industrie, grand et petit commerce. Le travail se subdivisait en ouvriers de la terre, ouvriers de l'industrie, ouvriers du commerce. L'intelligence se subdivisait en: hommes de loi, hommes de sciences, hommes de lettres et artistes, soit en tout treize subdivisions, susceptibles d'après le projet de s'accroître de deux autres: la force publique et les cultes.
On pourrait se demander pour quelles raisons l'idée de la représentation des intérêts sociaux échoua en 1893.
Tout d'abord, on craignait que l'adoption du suffrage universel fût une aventure, et l'on ne voulut pas la compliquer avec une autre, c'est-à-dire avec le bouleversement complet du Sénat.
D'autre part, dès 1891, Auguste Beernaert avait écrit:
« On soutient avec une grande force d'arguments, qu'en Belgique le Sénat devrait constituer une Chambre représentative des divers intérêts sociaux. Ce serait là, assurément, une combinaison dont le principe est excellent. Mais on ne peut guère espérer que les partis se dépouillent de leur rivalité et de leurs tendances politiques, au point que la pondération des divers intérêts sociaux puisse être étudiée et arrêtée dans l'esprit d'absolue justice qui serait nécessaire ».
De son côté, le Duc d'Ursel soutenait que la représentation des intérêts devrait être l'expression d'un état social existant; or, affirmait-il, cet état social n'existe plus en Belgique, depuis un siècle.
D'autres constituants déclaraient qu'il serait extrêmement compliqué, sinon impossible, d'élaborer une classification rationnelle des intérêts sociaux: Où trouver le critérium des intérêts à représenter? Il faut que tout individu soit compris dans un groupe, et dans un groupe seulement. L'erreur de la représentation des intérêts, c'est, disaient-ils, de se baser sur l'hétérogénéité prétendue du corps électoral, alors que son homogénéité n'est pas seulement une fiction mais un fait. Le système ne se définit bien que dans son esprit. Mais vouloir l'appliquer, vouloir diviser le corps électoral, c'est s'exposer à l'arbitraire.
Enfin, les constituants de 1893 qui ont repoussé le principe de la représentation des forces sociales, ont, en agissant ainsi, respecté la théorie classique de la souveraineté nationale, qui veut que les électeurs soient censés se prononcer sous l'angle de l'intérêt général, et non pas sous celui de leurs intérêts particuliers (soit dit en passant, la pratique s'éloigne ici singulièrement de la théorie). Si le corps électoral est fractionné en collèges corporatifs ou professionnels, l'élection, disaient-ils, est dominée par des considérations particulières, donc égoistes.
Un autre système d'élection fut proposé, c'est celui par lequel la totalité des sénateurs seraient élus à deux degrés. Ce système fut repoussé le 22 juin 1893, après les discours de Woeste et de Janson.
Voici à présent, en quoi consiste la réforme du Sénat de 1893:
On abaissa le cens d'éligibilité de pres de moitié en le ramenant de mille florins à mille deux cents francs.
La proportion des éligibles fut portée de un sur six mille à un sur cinq mille habitants.
Par l'application de ce système, la proportion des nobles fut ramenée de près de 50 % à 33 % du nombre des sénateurs. En 1900, ils étaient trente-deux sur cent deux. En 1907, ils étaient vingt-sept sur cent dix.
D'autre part, en 1910, il y avait un élu sur dix-neuf éligibles.
Mais l'innovation la plus marquante apportée par la réforme de 1893, c'est la création d'un certain nombre de sénateurs élus sans condition de cens par les Conseils provinciaux. Cette innovation était inspirée par l'exemple de la France. En l'introduisant, on avait pensé réaliser un progrès démocratique. En fait, les Conseils provinciaux élurent surtout des censitaires.
Le nombre des sénateurs élus directement par le corps électoral, et le nombre de ceux élus par les Conseils provinciaux, résultaient d'une proportion établie d'après la population de chaque province.
A travers toute celle revision constitutionnelle apparaît l'idée d'organiser la même assiette électorale pour les deux assemblées.
Une disposition constitutionnelle prévit toutefois que la loi pourrait exiger des électeurs sénatoriaux, l'âge, non plus de vingt-cinq ans mais de trente ans au moins. Et c'est ce qu'en fait, une loi ne tarda pas à établir. On sait qu'en 1831 comme en 1893, l'âge de vingt et un ans était requis pour être électeur aux deux Chambres. L'Age d'éligibilité au Sénat demeure inchangé: quarante ans, tandis qu'il est de vingt-cinq ans à l'autre Chambre.
Dans l'ensemble, la réforme sénatoriale de 1893 manque d'ampleur, et la différenciation entre les deux Chambres demeure assez limitée.
Détail intéressant: si le Sénat belge est incontestablement fondé sur un principe plutôt démocratique, en ce sens que tous les sénateurs sont élus par le peuple, soit directement soit indirectement, il y a cependant à cette règle une exception: la Belgique en tant que pays monarchique donne, dès 1831, au Prince héritier, le droit d'entrée dans la haute assemblée; autrement dit le Prince est sénateur à l'âge de dix-huit ans.
Cette exception a même été étendue en 1893. L'article 58 primitif de la Constitution n'introduisait au Sénat que l'héritier présomptif du Roi. En 1893, on fait sénateur de droit, à l'âge de dix-huit ans, non pas seulement l'Héritier présomptif, mais les fils du Roi ou, à leur défaut, les Princes belges de la famille royale appelée à régner.
L'institution de ces membres de droit, en marge des deux catégories de sénateurs prévues en 1893, n'a d'autre but que de mettre les héritiers naturels de la Couronne en contact avec les hommes politiques du pays, et de les associer à la gestion des affaires publiques. Au surplus, les princes n'ont voix délibérative qu'à l'âge de ving-cinq ans, ce qui souligne le caractère d'intérêt public de leur stage.
Somme toute, l'exception confirme la règle: la monarchie a, en Belgique, un caractère nettement national, et le principe monarchique n'est nullement inférieur ou supérieur à la volonté populaire.
Le tragique événement qui, le 17 février 1934 a si douloureusement frappé la Belgique en la personne du Roi Albert, a eu, entre autres conséquences, celle d'enlever au prince Charles son mandat de sénateur.
En effet, l'article 58 de la Constitution accorde ce mandat aux fils du Roi, et non à leurs frères.
Il nous semble qu'il y a peut-être là une lacune: tant que les fils du Roi sont mineurs, c'est-à-dire tant qu'ils n'ont pas atteint l'âge constitutionnel de 18 ans, le frère du Roi qui, dans l'éventualité de la mort prématurée de ce dernier, serait très probablement chargé de la Régence, devrait pouvoir continuer à exercer son mandat de sénateur, pour ne pas perdre contact avec la vie politique du pays.
De l'ensemble de tout ce qui précède, nous pouvons conclure que les Chambres hautes de 1831 et de 1893 ont été sensiblement effacées devant les Chambres basses des mêmes époques, quant à l'exercice de leur mandat. La seule différence sensible entre les assemblées, était en 1831 et restait en 1893, une différence d'âge et de fortune.
Le Sénat de 1893, comme celui de 1831, repose exclusivement sur le principe du cens, légèrement tempéré par l'élection, sans condition censitaire, d'un petit nombre de sénateurs provinciaux.
La Constitution de 1893 continue à ne tenir compte que d'un seul instrument de la grandeur du pays: le capital. Les deux autres sources de la richesse de la Belgique, la science et le travail, ont été écartées, comme formant déjà les bases de la Chambre basse.
Troisieme Partie
Nous abordons, à présent, la troisième et dernière partie de cet exposé, celle qui a trait à la réforme de 1921.
Dès 1919, une Commission spéciale avait été instituée dans le but d'étudier les réformes éventuelles à introduire dans l'organisation du Sénat.
Elle avait, entre autres, à se prononcer sur les questions suivantes:
« Les deux Chambres doivent-elles être identiques dans leur mode d'élection, leur composition et leurs attributions, ou bien, faut-il chercher à les différencier dans une certaine mesure?
« Dans la seconde hypothèse la différenciation doit-elle porter:
— sur les conditions d'éligibilité?
— sur l'organisation de l'électorat?
— sur les attributions du Sénat?
— sur une combinaison de ces différents facteurs?
Les membres de cette Commission discutèrent à nouveau au sujet de la représentation des forces sociales.
M. Vandervelde avait depuis longtemps proposé de supprimer le Sénat, en tant que représentation exclusive de certaines classes privilégiées, et de le remplacer par un ensemble de Conseils électifs correspondant aux grandes fonctions sociales: industrie, agriculture, commerce, enseignement, etc., ayant pour mission de préparer les lois et d'exercer dans les limites de leur compétence, un pouvoir législatif autonome, sous le contrôle de la Chambre populaire.
Certains membres soutinrent également que la représentation des intérêts serait extrêmement utile, et qu'elle deviendrait pratiquable si l'on détruisait au préalable, l'égalité existant entre les deux assemblées, en subordonnant l'assemblée corporative à la Chambre basse. En conséquence ils proposèrent de voter un texte ainsi conçu: « 11 y a lieu de supprimer le Sénat et de le remplacer par un organisme formé de Conseils spéciaux consultatifs exerçant sous l'autorité de la Chambre populaire unique, des pouvoirs législatifs subordonnés ».
Voici à présent les passages essentiels du rapport de la dite Commission aux membres du Sénat.
— La Commission pense qu'il ne peut plus être question aujourd'hui de faire du Sénat un corps aristocratique ou conservateur ou de voir en lui ce qu'on a appelé un organisme de résistance.
— L'observation montre qu'avec deux Chambres, on fait de meilleures lois qu'avec une seule.
— Un des membres de la Commission a cru pouvoir affirmer que l'œuvre parlementaire serait mieux ordonnée et plus efficace, si l'on adoptait un système s'éloignant fort de celui qui existe actuellement: Par ce système, le Sénat ne serait plus une deuxième assemblée du même type que la première et usant des mêmes méthodes de discussion et de travail, mais serait constitué par une série de Conseils spéciaux exerçant sous l'autorité de la Chambre populaire unique, des pouvoirs législatifs subordonnés. D'après son auteur, ce système pourrait fonctionner concurremment avec le régime parlementaire classique, la Chambre conservant tous ses droits actuels en matière budgétaire, et ne cessant pas de diriger et de contrôler l'administration générale. Seule, elle élaborerait les lois d'intérêt général et toutes celles qui ont un caractère public, sauf pourtant à requérir si elle le croit utile, le concours d'un ou de plusieurs Conseils spéciaux, pour la préparation des lois.
— La Commission n'a pas pu se rallier à ce système. Non pas qu'elle conteste l'utilité des corps consultatifs; bien au contraire, ses membres sont d'avis que les rôles de ces Conseils devraient être étendus, et leur autorité renforcée même dans un régime qui maintiendrait l'organisation bicamérale traditionnelle. Mais ces Conseils ne peuvent être et ne pourront jamais être que des organes consultatifs. D'autre part, la vertu du système bicaméral ne réside pas dans le partage, entre deux assemblées, du travail de rédaction des lois, mais dans la collaboration même de ces assemblées. Autre chose est de donner forme à des propositions législatives, autre chose est de leur conférer un caractère légal, par un acte de volonté. Cet acte de volonté sera lui-même plus réfléchi s'il exige la collaboration des deux Chambres.
— La Commission n'a pas cru que le Sénat puisse être autre chose qu'une assemblée politique dont les partis se divisent comme à la Chambre des représentants. Elle a pu, dès lors, délimiter l'étendue du problème qu'elle avait à résoudre, c'est-à-dire faire du Sénat le collaborateur effectif de la Chambre des représentants, lui assurer autant d'autorité qu'à l'autre assemblée, y attirer les plus hautes compétences ainsi que toutes les distinctions sociales, et pourtant, l'ouvrir à toutes les opinions politiques, à toutes les classes de la nation.
C'est ainsi que la Commission a été amenée à proposer de faire désigner la majorité des sénateurs par le corps électoral qui élit les membres de la Chambre des représentants, chargeant ces sénateurs de s'adjoindre un certain nombre de sénateurs cooptés, choisis en dehors de toutes conditions d'éligibilité, autres que la condition d'âge.
Comme nous le verrons plus loin, la réforme de 1921 a assez bien obéi aux suggestions présentées par la Commission de 1919.
Ainsi donc, le principe de la représentation des forces sociales fut repoussé, tout comme fut rejetée la proposition du membre de la Commission qui souhaitait voir un Sénat constitué par une série de Conseils spéciaux. C'est en 1921 que le Président du Conseil put dire que la représentation des intérêts avait toutes les vertus de la jument de Roland, mais n'existait pas plus qu'elle.
On a établi une comparaison assez intéressante entre les deux assemblées législatives d'une part, et, (l'autre part, les différents degrés de juridiction des affaires judiciaires, c'est-à-dire le Tribunal de première instance et la Cour d'Appel. Le Sénat, a-t-on dit, est essentiellement un organe de réformation et de perfectionnement des textes législatifs, il est naturel que ses pouvoirs soient exercés par des membres très voisins de ceux de la Chambre, et différenciés d'eux seulement par l'âge et l'expérience, de même que l'appel des affaires judiciaires est porté devant des magistrats de la même carrière que ceux des Tribunaux de première instance, mais que le temps et l'expérience ont mûri.
Cette comparaison n'est pas exacte dans tous les détails. En effet, au contraire de ce qui se passe dans l'ordre judiciaire, le Sénat n'a, somme toute, sur la Chambre d'autres ressources que la persuasion.
La réforme du Sénat a été plus importante en 1921 qu'en 1893. Elle apparaît comme liée à la réforme constitutionnelle de la Chambre des Eeprésentants des 15 novembre 1920, 7 février 1921 et 15 octobre de la même année.
Elle atténue encore les inégalités déjà si faibles qui existaient entre la Chambre et le Sénat, et marque une nouvelle étape dans la voie démocratique.
Désormais, les députés et le plus grand nombre des sénateurs sont élus dans des conditions identiques, c'est-à-dire par le suffrage universel débarrassé du vote plural, sans qu'une loi puisse encore exiger comme en 1893, l'âge de trente ans pour les électeurs sénatoriaux. Seul l'âge d'éligibilité différencie encore les membres de chacune des deux assemblées. Fait à noter, cet âge n'a pas varié depuis 1831: on sait qu'il est de quarante ans pour les sénateurs, et de vingt-cinq ans pour les députés.
Depuis 1921, le Sénat comme la Chambre, est soumis tous les quatre ans au renouvellement intégral; les sénateurs touchent une indemnité dont le quantum seul diffère de celui des députés, tandis qu'auparavant ils n'étaient pas indemnisés.
La priorité que l'article 27 de la Constitution accordait à la Chambre basse en matière financière et militaire disparaît comme une conséquence de l'assimilation toujours plus complète des deux Assemblées. Au cours des années qui ont suivi cette réforme, et comme conséquence de l'égalité financière qui en résulte, la coutume s'est établie que le gouvernement divise lé Budget en deux parties dont l'une est déposée à la Chambre et l'autre au Sénat. Cette pratique semble donner d'heureux résultats, en accélérant l'examen budgétaire.
La Constitution prévoit maintenant trois espèces de sénateurs:
— Ceux qui sont élus par le même corps électoral que les députés;
— Ceux qui sont élus par les Conseils provinciaux;
— Ceux qui sont élus par le Sénat lui-même, et qui constituent une nouvelle espèce de sénateurs: les cooptés.
Tout d'abord, l'ancien cens d'éligibilité de 1831 et de 1893 est aboli, et est remplacé par un système de vingt-et-une catégories d'éligibles qui ouvrent les portes du Sénat à un très grand nombre de personnes.
L'énumération plutôt chaotique de ces catégories peut se résumer par ces trois idées: le cens, la capacité et la spécialisation professionnelle.
Le cens d'abord: le respect de la richesse n'a pas disparu. En effet, les propriétaires et usufruitiers de biens immeubles. dont le revenu cadastral s'élève au moins à douze mille francs, ainsi que les contribuables payant annuellement au moins trois mille francs d'impôts directs sont « éligibles » à la Chambre haute (Catégorie no 13).
La capacité ensuite: il en est de même des membres et anciens membres d'une Académie royale, des professeurs ou anciens professeurs d'un des établissements d'enseignement supérieur, ainsi que des porteurs d'un diplôme de fin d'études délivré par un de ces mêmes établissements (Catégories nos 3 et 7).
La spécialisation professionnelle en troisième lieu: ici, les fonctions publiques jouent un rôle principal. Les Ministres et anciens Ministres, les membres et anciens membres des Assemblées législatives, les anciens officiers supérieurs, les anciens gouverneurs de provinces, etc., sont « éligibles » au Sénat. Remarquons qu'il ne s'agit nullement de composer un Sénat de fonctionnaires aux mains du Pouvoir, car, pour la plupart des emplois publics, on n'admet seulement que les anciens titulaires.
D'autre part, certaines fonctions qui supposent une collaboration plus ou moins étroite avec la puissance publique ont également place dans l'énumération: tels les présidents ou secrétaires d'associations professionnelles, industrielles et agricoles (catégories nos 1, 2, 4, 8, 18, etc.).
Enfin, d'autres catégories se rattachent à la fois à un critérium ploutocratique et à un critérium de spécialisation professionnelle, Par exemple, sont éligibles ceux qui, en qualité d'administrateur-délégué, directeur ou à un titre analogue, ont été placés pendant cinq ans à la tête de la gestion journalière d'une société commerciale belge par actions dont le capital est libéré à concurrence d'au moins un million de francs. (Catégorie no 14).
Bref, sauf la catégorie relative aux diplômés de l'enseignement supérieur et celle relative aux dirigeants d'associations professionnelles, le système demeure, malgré tout, quelque peu restrictif.
La liste des vingt-et-une catégories d'éligibles est susceptible d'allongement: une loi votée à la majorité des deux tiers pourra en créer de nouvelles.
Il serait difficile de préciser dans quelle proportion ces vingt-et-une catégories ont élevé le nombre des éligibles par rapport aux régimes censitaires antérieurs. Mais il n'est pas douteux que l'élévation ne soit très considérable. C'est si vrai, qu'un constituant a pu proposer, par plaisanterie, d'ajouter à la longue énumération de la loi, une vingt-deuxième rubrique ainsi conçue:
» …et ceux qui, par hasard ne feraient pas partie d'une des catégories précédentes»!
Une seconde espèce de sénateurs est celle qui est élue par les Conseils provinciaux. Mais ces Conseils, qu'on veut tenir autant que possible à l'abri des luttes politiques, ne peuvent élire leurs propres membres. De plus, une proportion est fixée: un sénateur par deux cent mille habitants, tout excédant de cent vingt-cinq mille habitants par province, donnant droit à un sénateur de plus. Chaque Conseil provincial ayant droit de nommer au moins trois sénateurs, les provinces de Luxembourg et du Limbourg, peu peuplées et conservatrices, se trouvent avantagées.
Comme nous l'avons dit, une troisième espèce de sénateurs est créée: ce sont les sénateurs « cooptés », c'est-à-dire nommés par le Sénat lui-même à concurrence de la moitié des sénateurs élus par les Conseils provinciaux. Le principe de la cooptation a trouvé en 1921, des défenseurs dans tous les partis. Il n'en est pas moins vrai qu'elle heurte les principes démocratiques, non seulement parce qu'elle restreint le collège électoral, mais parce qu'elle conduit presque fatalement à des choix exclusivement politiques.
Il ne semble pas que la revision de 1921 ait. apporté un élément très nouveau dans la composition du Sénat ni qu'elle ait donné ce qu'on en attendait. Le Sénat ne se modifie que très lentement. D'ailleurs, la préoccupation politique est une chose; celle de dégager une élite, en est une autre. Certes, les sénateurs cooptés ont vu figurer dans leurs rangs quelques anciens Ministres ou chefs de partis de toutes opinions, tels que, par exemple, Messieurs de Broqueville, et De Brouckère, mais les sénateurs provinciaux, eux, ont vu figurer dans les leurs, Jules Le Jeune, Paul Janson, Edmond Picard et Jules Bara, pour ne citer que ceux-ci.
A titre d'exemple, il y a actuellement cent un sénateurs élus directement par le corps électoral, quarante-quatre élus par les Conseils provinciaux, et vingt-deux sénateurs cooptés.
Disons à présent quelques mots au sujet du droit de suffrage féminin. Les articles 47 et 53 de la Constitution de 1921 prévoient qu'une loi réunissant au moins les deux tiers des suffrages pourra attribuer le droit de vote aux femmes, dans les mêmes conditions que celles requises pour les électeurs masculins. A l'heure actuelle, cette loi n'a pas encore été votée. Toutefois l'article 2 du Code électoral stipule que les veuves, ou à leur défaut les mères des civils et des militaires morts pour la Patrie, ainsi que les femmes emprisonnées au cours de l'occupation allemande pour des motifs patriotiques, sont admises au vote pour les Chambres législatives, dans les mêmes conditions de nationalité, d'âge et de domicile que les citoyens.
Sauf les fils du Roi, sénateurs de droit, tous les autres membres, quels qu'ils soient, continuent en 1921 comme en 1831 et 1893 à tenir leur mandat de l'assentiment populaire.
Cela est évident pour les sénateurs issus du même corps électoral que les députés.
Cela ne cesse pas d'être vrai pour les sénateurs provinciaux, puisque les Conseils provinciaux sont eux-mêmes élus au suffrage universel. Cela est encore vrai pour les sénateurs cooptés. puisque le Sénat qui les choisit est issu lui-même du suffrage populaire, en majorité directement, en minorité indirectement.
Une seule difficulté pourrait se présenter en ce qui concerne les princes. Doivent-ils, quoique siégeant par droit de naissance et non par élection, être considérés comme des représentants de la Nation? L'affirmative ne paraît pas douteuse, vu le caractère représentatif et constitutionnel de l'institution monarchique belge.
Chose intéressante, on peut dire qu'actuellement, le Sénat. contient en fait la représentation de toutes les formes d'activité de la bourgeoisie et même de la Nation, car ses membres d'origine ouvrière y sont déjà nombreux. A présent, le Sénat comprend, comme la Chambre, nombre de représentants des carrières libérales, des avocats, des médecins, des professeurs, etc. Longtemps, ces carrières avaient fourni à la seconde Chambre seule, des représentants. D'autre part, le caractère des grandes fortunes s'étant modifié depuis un siècle, l'élément terrien qui avait été si longtemps prépondérant, a, peu à peu, cédé le pas à l'élément bancaire et industriel.
La revision de 1921 a-t-elle pleinement répondu à son objet qui était de faire un Sénat démocratique influent et respecté? Voici, me semble-t-il, la réponse à cette question: « Certes, en abaissant les barrières qui fermaient le Sénat à certaines catégories sociales, on a légèrement accru l'influence de celui-ci. Mais il ne semble pas qu'en pratique l'action de la Chambre haute se soit fait sentir depuis 1921, d'une manière beaucoup plus nette qu'auparavant, car remarquons-le, la Belgique est le pays des évolutions lentes. »
Est-ce à dire que le Sénat belge ne tienne dans l'Etat aucune place?
On l'a souvent soutenu, et en 1892, un auteur pouvait écrire que depuis 60 ans la Belgique vivait en réalité, sous le régime d'une Chambre unique. De même, à la veille de la réforme de 1921, certains journaux qualifiaient le Sénat d’ « Académie d'entérinement » ou d’ « appendice qui n'est même plus capable de s'enflammer ». Ce sont là des affirmations de polémique.
Pour être impartial, ne perdons pas de vue qu'à côté de l'action visible du Sénat, il y a son action occulte; l'existence d'une seconde Chambre, l'imminence d'un examen opéré par elle, la possibilité ou la certitude d'un vote négatif, peuvent parfois être de nature à faire réfléchir davantage les membres de la Chambre basse.
Aussi, pouvons-nous conclure que, dans une certaine mesure, le Sénat, en collaborant avec la Chambre, exprime, vérifie, équilibre et pondère parfois indirectement, et pourrait-on dire, discrètement, la volonté de la Nation, en vue d'un meilleur devenir.