Abstract
La proposition tendant à voir notre Institut recueillir dans les différents pays des informations sur cette question, émane de M. Henry, Directeur Général honoraire au Ministère de l'Agriculture et membre de notre Institut.
L'Assemblée générale statutaire, à laquelle cette proposition fut soumise à Varsovie en 1986, se prononça en faveur de son adoption et chargea le Bureau de prendre en considération l'enquête en question.
Réuni à Paris, en juillet 1937, le Bureau décida de transmettre le questionnaire rédigé par M. Henry à toutes les sections nationales, en les priant de bien vouloir y répondre pour ce qui concerne leur pays respectif.
Nous commençons dans le présent numéro, la publication des réponses qui nous sont parvenues.
Questionnaire
I
Existe-t-il une loi déterminant la composition, le recrutement, le grade hiérarchique, les émoluments et les attributions des membres du personnel des Cabinets des Ministres, ainsi que les avantages administratifs ou autres dont ils bénéficient à leur sortie de fonction?
Dans l'affirmative, prière de bien vouloir en joindre le texte à la réponse.
II
A défaut d'une telle loi, existe-t-il un règlement général d'administration publique ou un règlement particulier pour chaque ministère se rapportant aux points signalés dans la question I?
Si oui, prière de bien vouloir en joindre le texte à la réponse.
III
A défaut de loi et de réglementation générale ou particulière, quelles sont les règles résultant de la tradition et de la pratique administratives, conformément auxquelles les points repris à la question I sont résolus habituellement?
IV
En comparant la période de l'avant guerre avec celle de. l'après guerre, constate-t-on une transformation du rôle exercé par les Cabinets des Ministres? Eventuellement, dans quel sens cette évolution s'est-elle opérée?
Existe-t-il dans les Cabinets des Ministres une tendance à s'immiscer de plus en plus dans le travail administratif, et même à se substituer au personnel des cadres réguliers pour l'étude et la préparation des affaires?
Existe-t-il une tendance à transformer les fonctions aux Cabinets des Ministres, jadis temporaires et prenant fin avec la démission du Ministre, en fonctions permanentes dont les titulaires conservent leur emploi malgré le changement des Ministres?
V
Quelle idée théorique se fait-on du rôle idéal des Cabinets des Ministres? Quelle opinion professe-t-on en ce qui concerne le rôle qu'ils exercent actuellement en pratique dans l'organisation et le fonctionnement des Administrations publiques?
BELGIQUE
I. — Existe-t-il une loi déterminant la composition, le recrutement, le grade hiérarchique, les émoluments et les attributions des membres du personnel des cabinets des ministres, ainsi que les avantages administratifs dont ils bénéficient à leur sortie de fonction?
Dans l'affirmative, prière de bien vouloir en joindre le texte à la réponse.
Il n'existe pas de loi à ce sujet.
II. — A défaut d'une telle loi, existe-t-il un règlement général d'administration publique ou un règlement particulier pour chaque ministère se rapportant aux points signalés dans la question I?
Les règlements organiques des différents départements ministériels règlent la composition, le recrutement, le grade hiérarchique, les émoluments et les attributions des membres du personnel des cabinets des ministres.
L'organisation type des départements ministériels date de 1846. Le 21 novembre de cette année, furent édictés les arrêtés royaux réglementant les différents départements ministériels existant à cette époque (Intérieur, Affaires Etrangères, Finances, etc.).
Le règlement organique des Travaux publics date du 27 janvier 1850, celui de la Justice du 14 avril 1880, celui des Colonies du 28 juillet 1914.
Directives générales de ces arrêtés dont des extraits sont ciannexés (Annexes 1, 2, 3 et 4). Les annexes 5 à 13 donnent les directives générales des divers arrêtés organiques actuellement en vigueur dans les divers départements.
1. — Composition et recrutement
Le ministre choisit son secrétaire particulier ou son chef de cabinet, ainsi que les personnes attachées à son cabinet (Composition en décembre 1936, voir tableau ci-joint, annexe 14).
Si le chef de cabinet est choisi dans l'administration centrale, sa nomination a lieu par arrêté ministériel. S'il est choisi en dehors de l'administration, il est nommé par arrêté royal. Les autres membres du cabinet sont désignés directement par le ministre.
Le choix des membres du personnel des cabinets ministériels parmi les agents et fonctionnaires de l'administration soulève cependant une question importante qui a reçu des solutions diverses. L'agent de l'administration désigné pour remplir au cabinet du ministre la fonction de chef ou d'attaché, peut-il rester en fonctions dans son emploi antérieur et continuer d'en exercer les attributions? En fait, on a vu plus d'une fois des fonctionnaires pourvus de postes administratifs importants cumuler leurs besognes administratives avec celles de chef de cabinet. Ainsi, des directeurs généraux conservant la direction de leur service administratif ont assumé en même temps les fonctions de chef de cabinet d'un ministre. C'est là une situation inadmissible. En effet, par suite du caractère particulier de la mission du cabinet, l'exercice simultané d'une fonction dans l'administration proprement dite et d'un emploi au cabinet ne se conçoit pas dans une organisation bien équilibrée. Il y a entre les deux une incompatibilité de principe et de convenance; cette incompatibilité n'est pas établie par la loi ou les règlements, mais dérive de la nature des choses. L'administratif fait abstraction des personnes et ne considère que les textes légaux et réglementaires; il examine les affaires dans une atmosphère de désintéressement et d'impartialité à l'opposé du zèle politique dont le cabinet doit faire preuve. C'est trop attendre d'un homme que de lui demander de traiter la même affaire, le même jour, tantôt comme chef de service administratif et comme chef de cabinet du ministre. L'incompatibilité signalée est encore plus criante si les titulaires des postes cumulés occupent un rang plus élevé dans la hiérarchie administrative. Il va de soi qu'elle n'existe pas pour les agents subalternes invités à consacrer une partie de leur temps aux besoins matériels du Cabinet.
Il serait désirable qu'une disposition prohibant ce cumul trouvât place dans un des arrêtés royaux qui seront pris à l'occasion de la réforme administrative.
2. — Grade hiérarchique et émoluments
Le grade dans l'administration ainsi que le traitement du chef de cabinet ou secrétaire particulier, dans le cas ou celui-ci est choisi en dehors de l'administration, sont réglés par l'arrêté royal de nomination.
Les émoluments des autres membres du cabinet sont fixés par le ministre.
Le cabinet du ministre n'est pas compris dans la hiérarchie administrative: il est étranger à cette dernière par son recrutement, par la durée et la nature de ses fonctions. Le personnel du cabinet est librement choisi par le ministre sans qu'il ait à tenir compte des règles de recrutement du personnel administratif; ses fonctions sont essentiellement temporaires; elles cessent en même temps que celles du ministre qui l'a appelé. Si un même agent appartient à des cabinets successifs, c'est en vertu d'une décision de chacun des nouveaux ministres à leur entrée en fonctions.
3. — Attributions
Les voies suivies par l'administration et par le cabinet ne sont pas toujours parallèles. L'administration étudie les affaires intrinsèquement, au point de vue technique et réglementaire. Le cabinet les étudie extrinsèquement au point de vue des répercussions politiques qu'elles peuvent avoir sur l'action gouvernementale, et des conséquences d'ordre personnel ou électoral qu'elles peuvent avoir sur l'action gouvernementale, et des conséquences d'ordre personnel ou électoral qu'elles sont susceptibles d'entraîner pour le ministre.
Chaque règlement organique détermine dans un article spécial les attributions du cabinet.
L'étendue des attributions que le cabinet de chaque ministre exerce en fait, ne peut se mesurer à l'énumération qu'en font les arrêtés organiques des départements; le volume de ces attributions dépend pour beaucoup du sens que chaque ministre attache ou est réputé attacher à la mention trop souvent sous-estimée par les non initiés, qui placent dans les attributions du cabinet: « les affaires que le ministre se réserve ». C'est par cette porte, qu'il ne me paraît pas possible de ne pas laisser ouverte, que les plus graves abus peuvent s'introduire dans le fonctionnement de l'administration. C'est en aspirant au cabinet une quantité de plus en plus considérable d'affaires ainsi retirées aux bureaux que l'on cause l'hypertrophie des cabinets et l'anémie des services administratifs. Il va de soi qu'il convient d'enlever tout motif de gonfler à l'excès les cabinets ministériels, en créant ou en développant les services d'étude et de documentation dirigés par les administrations et mis à la disposition des ministres.
III. — A défaut de loi et de réglementation générale ou particulière, quelles sont les règles résultant de la tradition et de la pratique administrative, conformément auxquelles les points repris à la question I sont résolus habituellement?
Cette question ne comporte pas de réponse vu celle donnée à la question II.
IV. — a) En comparant la période de l'avant guerre avec celle de l'après guerre, constate-t-on une transformation du rôle exercé par les cabinets des ministres? Eventuellement, dans quel sens cette évolution s'est-elle opérée?
Avant la guerre, on peut dire d'une façon générale, que les cabinets des ministres se cantonnaient dans leurs attributions spécifiques, et que le nombre des affaires que les ministres se réservaient était limité. Depuis la guerre, on constate une transformation incontestable du rôle des cabinets qui, empiétant de plus en plus sur les attributions normales de l'administration, se sont progressivement substitués à elle pour l'expédition des affaires et ont ainsi accru leur influence. Sans doute, tous les ministres ne peuvent être rendus responsables des abus qui se produisent journellement sous ce rapport; à certains d'entre eux, ces abus ne sont imputables qu'indirectement à cause de leur faiblesse envers les excès de zèle de leurs collaborateurs. En outre, ce transfert des activités administratives normales, des bureaux aux cabinets des ministres, trouve une explication partielle dans l'évolution qui s'est accomplie dans les institutions politiques.
Le remplacement des cabinets homogènes d'avant guerre, par des cabinets comprenant des membres de différents partis qui ont été la règle depuis la guerre, a donné une influence inconnue précédemment au Conseil des ministres: en substituant l'accord du Conseil à la décision individuelle du ministre pour les questions importantes, on a ajouté à la besogne traditionnelle des cabinets ministériels, la préparation des discussions au sein du Conseil, où chaque ministre doit convertir ses collègues à ses idées et les rallier à ses décisions. D'autre part, les interventions de plus en plus nombreuses et variées de l'Etat dans des domaines qui lui étaient restés étrangers, ont pris au dépourvu des fonctionnaires formés par la pratique de leur métier et dépourvus de culture générale suffisante; la loi de cadenas interdisant le recrutement de nouveaux fonctionnaires, eut pour conséquence de contraindre les ministres à étoffer leurs cabinets d'éléments extérieurs pour s'entourer de collaborateurs au courant des problèmes nouveaux. Enfin, en plus d'une circonstance, des influences politiques ont contribué à grossir au delà des nécessités effectives, les effectifs de certains cabinets ministériels, soit pour y entretenir des agents de liaison, soit pour y introduire des protégés écartés de l'administration par la loi de cadenas. Imposé par les faits, ou voulu par les ministres et leur entourage, le gonflement fréquent des cabinets ministériels installa parfois à côté de l'administration une équipe relativement nombreuse, convaincue de l'insuffisance des bureaux, poussée par l'ambition de se faire valoir, ayant l'oreille du ministre et parfois la confiance de certains éléments de la majorité gouvernementale.
Il ne faut pas s'étonner que pareille équipe commandant la seule voie reliant l'administration au ministre, n'ait pu résister à la tentation de s'emparer de toutes les besognes administratives intéressantes, pour ne laisser aux bureaux que l'exécution de ces décisions. Cette immixtion des cabinets dans le travail administratif a eu pour conséquence de substituer aux propositions d'un organisme permanent responsable et compétent, les décisions d'un organe temporaire par définition, étranger à la pratique administrative et irresponsable à raison de la nature de ses fonctions.
b) Existe-t-il dans les cabinets des ministres une tendance à s'immiscer de plus en plus dans le travail administratif et même à se substituer au personnel des cadres réguliers pour l'étude et la préparation des affaires?
La réponse est donnée sous le littera précédent.
c) Existe-t-il une tendance à transformer les fonctions aux cabinets des ministres, jadis temporaires et prenant fin avec la démission du ministre, en fonctions permanentes dont les titulaires conservent leur emploi malgré le changement des ministres?
On constate une tendance visible à transformer les cabinets ministériels en administrations permanentes. Les chefs de cabinet, qui étaient jadis les hommes de confiance des ministres. quittaient leurs fonctions quand le ministre qui les avait choisis abandonnait son portefeuille; il en était de même, en règle générale, pour les attachés de cabinet exerçant une fonction de quelque importance. Aujourd'hui, on voit dans des départements, des chefs de cabinet conserver leurs fonctions sans interruption pendant de nombreuses années, réalisant cette situation paradoxale de demeurer les hommes de confiance de ministres successifs, dont le comportement marquait cependant un manque de confiance mutuelle et parfois une mésentente caractéristique. Il y a plus, cette tendance à la permanence est encore accentuée dans certains cas par l'octroi du titre honorifique de ses fonctions à un chef de cabinet qui a exercé longtemps ces fonctions. Cette pratique semble faire abstraction du lien tout personnel qui existe entre le ministre et son chef de cabinet et assimiler cette fonction aux fonctions permanentes de l'administration. L'octroi du titre honorifique de leur emploi maintient aux fonctionnaires qui en sont revêtus une marque extérieure du rang social qu'ils ont occupé, récompense ou faveur que des services permanents peuvent seuls justifier.
V. — Quelle idée théorique se fait-on du rôle idéal des cabinets ministériels? Quelle opinion professe-t-on en ce qui concerne le rôle qu'ils exercent actuellement en pratique dans l'organisation et le fonctionnement des administrations publiques?
On considère que dans une bonne organisation administrative les agents du cabinet sont au service personnel du ministre et que leur action doit se borner à aider le ministre dans l'accomplissement de sa besogne personnelle, en évitant soigneusemnt de s'immiscer dans la besogne des bureaux ou de se substituer à ces derniers. On considère comme regrettables et dommageables les empiètements des cabinets sur les attributions de l'administration proprement dite. La conséquence de ces empiètements c'est d'introduire dans le fonctionnement des administrations des influences politiques qui devraient leur rester étrangères, et de négliger l'appoint de la compétence et de l'expérience des bureaux dans l'examen des affaires administratives. Ils ravalent les fonctionnaires supérieurs dans les travaux subalternes d'exécution, alors que leur charge comporte les responsabilités de la décision.
Il est désirable de ramener le personnel des cabinets ministériels à un effectif en rapport avec la besogne spécifique qui leur incombe, comme cela se pratique notamment en Grande-Bretagne et en Italie. Toutefois, pour la raison exposée plus haut, ce rétrécissement doit être accompagné de l'amélioration de la qualité du personnel administratif.
Observation générale
Les réponses qui précèdent visent exclusivement le cabinet des ministres et non le cabinet du premier ministre, dont la fonction spéciale réclame une organisation appropriée.
Annexes
Annexe 1.: Arrêté royal du 21 novembre 1846
1o) Ministère de l'Intérieur
Art. 11. — Le ministre choisit son secrétaire particulier, soit dans l'administration centrale, soit en dehors. Dans ce dernier cas, il est nommé par le Roi; son traitement est fixé par l'arrêté de nomination.
Art. 12. — Les attributions principales du secrétaire particulier sont: la réception et l'ouverture des dépêches; la correspondance particulière; les demandes d'audiences; les affaires d'une nature confidentielle; les nominations et les affaires que le Ministre se réserve; les recherches ou études propres à faciliter le travail du ministre.
2o) Ministère des Affaires Etrangères
Art. 2. — Le ministre choisit son secrétaire particulier, soit dans l'administration centrale, soit en dehors de celle-ci; dans le dernier cas, il est nommé par Nous; son traitement est fixé par l'arrêté de nomination.
Art. 3. — Les attributions principales du secrétaire particulier sont: la réception et l'ouverture des dépêches, la correspondance particulière; les demandes d'audience; les affaires d'une nature confidentielle; les affaires que le ministre se réserve; les recherches ou études propres à faciliter le travail du ministre.
3o) Ministère des Finances
Art. 2. — Le ministre choisit son secrétaire particulier, soit dans l'administration centrale, soit en dehors. Dans ce dernier cas, il est nommé par le Roi. Son traitement, et s'il y a lieu son grade dans l'une des administrations du Ministère des Finances, sont réglés par arrêté royal.
Art. 3. — En cas de travail extraordinaire, le ministre peut attacher au cabinet un ou plusieurs employés de l'administration centrale.
Art. 4. — Les attributions principales du secrétaire particulier sont: la réception et l'ouverture des dépêches; la correspondance particulière; les demandes d'audiences; les affaires d'une nature confidentielle; les affaires que le ministre se réserve; les recherches ou études propres à faciliter le travail du ministre.
Annexe 2.: Arrêté royal du 27 janvier 1850. — Ministère des Travaux publics
Art. 2. — Les attributions principales du cabinet sont: la réception et l'ouverture des dépêches; la correspondance particulière; les demandes d'audience; les affaires d'une nature confidentielle; les affaires que le ministre se réserve; les recherches ou études propres à faciliter le travail du ministre.
Art. 3. — Le cabinet est dirigé par un secrétaire particulier que le ministre choisit dans les administrations centrales, soit en dehors. Dans ce dernier cas, il est nommé par le Roi. Son traitement, et s'il y a lieu son grade dans l'une des administrations du Ministère des Travaux publics, sont réglés par arrêté royal.
Art. 4. — Le ministre attache au secrétaire particulier, suivant les besoins, un ou plusieurs employés des administrations centrales.
Annexe 3.: Arrêté royal du 14 avril 1880. — Ministère de la Justice
Art. 2. — Le cabinet du ministre est dirigé par un fonctionnaire portant le titre de chef de cabinet ou de secrétaire particulier.
Ce fonctionnaire est choisi par le ministre et nommé par Nous, s'il est pris en dehors des cadres de l'administration centrale.
Son traitement et, s'il y a lieu, son grade dans l'administration, sont fixés par Nous ou par arrêté ministériel suivant le cas.
Art. 3. — Les attributions principales du cabinet sont:
La réception et l'ouverture des dépêches; la correspondance particulière; les demandes d'audience; les affaires d'une nature confidentielle; les affaires que le ministre se réserve, en un mot, tout ce qui ne rentre pas directement dans les travaux du secrétariat général ou des directions.
Le chef du cabinet peut être, en outre, attaché à l'une des directions du département.
Annexe 4.: Arrêté royal du 28 juillet 1914. — Ministère des Colonies
Art. 2. — Le cabinet du ministre est dirigé par un fonctionnaire nommé par Nous et portant Je titre de chef du cabinet et de secrétaire particulier.
Les attachés au cabinet sont nommés par le ministre.
Art. 3. — Le chef du cabinet, le secrétaire particulier et les attachés au cabinet peuvent être choisis dans les cadres du secrétariat général ou de l'une des directions. Dans ce cas, ils jouissent, pour le service du cabinet, d'une indemnité fixée par arrêté ministériel.
Si le fonctionnaire qui dirige le cabinet est choisi en dehors des cadres de l'administration centrale, il jouit d'un traitement fixé par Nous. Les attachés au cabinet, nommés dans les mêmes conditions, jouissent d'un traitement fixé par arrêté ministériel.
Art. 4. — Les attributions du cabinet comprennent: la réception et l'ouverture des dépêches; la garde du chiffre et la traduction des télégrammes chiffrés; la correspondance particulière; les demandes d'audience; les affaires que le ministre se réserve.
Annexe 5.: Arrêté royal du 31 décembre 1919. — Ministère des Affaires Economiques
Art. 3. — …..
Le cabinet du ministre est dirigé par un fonctionnaire qui porte le titre de chef du cabinet et que le ministre choisit dans l'administration centrale ou au dehors de celle-ci. Ce fonctionnaire est nommé par Nous. Son traitement est fixé par l'arrêté de nomination.
Annexe 6.: Arrêté royal du 14 avril 1928. — Ministère des Affaires Etrangères
Article premier. — L'administration centrale du Ministère des Affaires étrangères comprend:
Le cabinet du ministre, auquel sont attachés le service de la presse et le service juridique.
Art. 3. — …..
La qualité de chef de service n'appartient qu'aux fonctionnaires placés à la tête des directions générales ainsi qu'au chef du cabinet du ministre.
Art. 5. — Le cabinet du ministre est dirigé par un fonctionnaire qui porte le titre de chef du cabinet.
Art. 6. — Ce fonctionnaire est nommé par Nous.
S'il est choisi dans l'administration centrale, les fonctions qu'il remplit au cabinet ne le privent pas de ses droits à l'avancement.
Sa rétribution est fixée par le ministre.
Art. 9. — Le ministre fixe, par un règlement d'ordre intérieur, les attributions détaillées de son cabinet, du secrétaire général et des différentes branches de l'administration.
Art. 21. — Le titre de chef de la chancellerie du cabinet du ministre pourra être accordé au fonctionnaire dirigeant les services administratifs du cabinet.
Annexe 7.: Arrêté royal du 9 octobre 1933. — Ministère des Colonies
Article premier. — Le Ministère des Colonies comprend: Le cabinet du ministre;
Art. 5. — Le cabinet du ministre a les attributions ci-après: la réception et l'ouverture des dépêches et de la correspondance; la garde du chiffre et la traduction des télégrammes chiffrés; la correspondance particulière; les demandes d'audience; les affaires que le ministre se réserve.
Art. 6. — Le cabinet du ministre est dirigé par un fonctionnaire portant le titre de chef du cabinet. Il comprend également des secrétaires et attachés au cabinet.
Le Roi nomme le chef du cabinet.
Le ministre nomme les secrétaires et attachés au cabinet.
Art. 7. — Le chef du cabinet, les secrétaires et les attachés, choisis dans les cadres du Ministère des Colonies, jouissent, pour le service du cabinet, d'une indemnité fixée par le ministre.
Si le chef du cabinet est choisi en dehors de ces cadres, il jouit d'un traitement fixé par le Roi.
Les secrétaires et les attachés au cabinet, nommés en dehors de ces cadres, jouissent d'un traitement fixé par le ministre.
Annexe 8.: Arrêté royal du 7 février 1927. — Défense Nationale
Art. 4. — Le cabinet du ministre est dirigé par un officier général ou supérieur nommé par Nous. Le ministre nomme les adjoints du chef de son cabinet.
Le cabinet du ministre est à la disposition du chef du département pour tous les travaux et missions dont celui-ci le charge.
Ses attributions particulières consistent à:
Soumettre à la signature du ministre les travaux élaborés au département qui ne seraient pas présentés personnellement par les chefs des organismes mentionnés aux articles 1 et 2;
Assurer la correspondance particulière du ministre;
Etablir la liaison entre le ministre, d'une part, et les organismes du département, les services extérieurs, les autres ministères et le Parlement, d'autre part.
Un arrêté royal du 27 juin 1927, modifiant l'article 4, 1er alinéa, de l'arrêté royal du 7 février 1927, dispose que le chef du cabinet du ministre peut être assisté par un officier supérieur, chef de cabinet adjoint, nommé par arrêté royal.
Annexe 9.: Arrêté royal du 2 avril 1925. — Ministère des Finances
Art. 2. — Le cabinet du ministre est dirigé par un fonctionnaire portant le titre de chef du cabinet.
Ce fonctionnaire est nommé par Nous.
Sa rétribution est fixée par le ministre.
S'il est pris en dehors des cadres des administrations centrales, le ministre lui assigne un rang hiérarchique par voie d'assimilation.
Art. 3. — Le ministre nomme les auxiliaires du chef de son cabinet et fixe leur rétribution.
S'ils sont choisis en dehors du personnel des administrations centrales, le ministre peut leur assigner un rang hiérarchique par voie d'assimilation.
Ceux de ces auxiliaires qui appartiennent à un service du Ministère des Finances participent à l'avancement dans ce service et y reprennent place à la fin de leur mission.
Art. 4. — Le cabinet du ministre a pour attributions:
La réception, l'ouverture et le timbrage des dépêches; la correspondance particulière; les demandes d'audiences ministérielles; la revue de la presse pour le ministre; les affaires de nature confidentielle et celles que le ministre se réserve; les recherches et les études propres à faciliter le travail du ministre.
Annexe 10.: Arrêté royal du 29 juin 1921. — Ministère de l'Industrie, du Travail et du Ravitaillement
Art. 10. — Le cabinet du Ministre est dirigé par un fonctionnaire qui porte le titre soit de chef de cabinet, soit de secrétaire particulier, et que le Ministre choisit dans l'administration centrale ou au dehors.
Art. 11. — Ce fonctionnaire est nommé par Nous quand il porte le titre de chef de cabinet du Ministre ou quand il est choisi en dehors de l'administration centrale.
Il a rang de chef de service.
Par arrêté royal du 7 avril 1934, les articles 3 et 5 à 32 du règlement organique du Ministère de l'Industrie, du Travail et de la Prévoyance Sociale sont rendus applicables au département de l'Industrie, des Classes Moyennes et du Commerce intérieur.
Annexe 11.: Arrêté royal du 6 avril 1921. — Ministère de l'Intérieur
Article Premier. — L'administration centrale du Ministère de l'Intérieur comprend:
Le cabinet du Ministre;
Art. 5. — Le chef du cabinet du Ministre est nommé par Nous. Lorsque ce fonctionnaire est choisi en dehors de l'administration centrale, son indemnité est fixée par arrêté royal.
Le cabinet du Ministre peut comprendre, en outre, un chef de cabinet adjoint, un secrétaire particulier, des secrétaires et des attachés nommés par le Ministre.
Lorsque ceux-ci sont nommés en dehors de l'administration centrale, leur indemnité est fixée par l'arrêté de nomination.
Annexe 12.: Arrêté royal du 25 octobre 1919. — Ministère de la Justice
Article Premier. — L'administration centrale du Ministère de la Justice comprend:
Le cabinet du ministre;
Art. 3. — Le cabinet du Ministre est dirigé par un fonctionnaire portant le titre de chef de cabinet ou de secrétaire particulier.
Ce fonctionnaire est nommé par Nous, s'il est pris en dehors des cadres de l'administration centrale.
Son traitement, et s'il y a lieu, son grade dans l'administration, sont fixés par Nous ou par arrêté ministériel, suivant le cas.
Art. 4. — Le chef de cabinet et les autres fonctionnaires et employés attachés à ce service peuvent être, en outre, attachés à l'une des directions du Département.
Annexe 13.: Arrêté royal du 30 décembre 1925. — Ministère des Sciences et des Arts
Art. 3. — Le cabinet du Ministre est dirigé par un fonctionnaire portant le titre de chef du cabinet et nommé par Nous.
Il peut comprendre, en outre, un ou plusieurs secrétaires du cabinet, indépendamment des fonctionnaires et employés détachés de l'administration centrale.
S'ils sont pris en dehors des cadres de l'administration, le chef du cabinet est nommé et son traitement est fixé par arrêté royal; les secrétaires sont nommés et leur traitement est fixé par arrêté ministériel.
Le chef du cabinet et les autres fonctionnaires et employés attachés à ce service peuvent être, en outre, attachés à l'une des administrations du département.
Annexe 14.: Questions et réponses du 17 décembre 1936
Fonctionnaires et agents aux cabinets ministériels en décembre 1936.
Annexe 15
no C/1366
Bruxelles, le 7 décembre 1921.
A Monsieur le Ministre de l'Agriculture,
J'ai l'honneur de vous confirmer la décision prise au cours de la séance du Conseil des Ministres du 30 novembre dernier, qui précise et complète celle du 28 décembre 1920 au sujet des indemnités allouées aux membres des cabinets ministériels qui abandonnent leurs fonctions.
Il a été entendu que, dorénavant, l'indemnité dont un ministre déciderait de maintenir, en partie ou en totalité, le bénéfice à l'intéressé, ne serait pas incorporée dans le traitement. Cette indemnité devrait être réduite ultérieurement dans la mesure des augmentations de traitement successives, pour être finalement absorbée par celles-ci. En d'autres termes, l'intéressé aura bénéficié par anticipation d'une certaine augmentation de traitement, mais ceci à un point de vue pécuniaire uniquement et pas au point de vue de l'avancement.
Le Premier Ministre,
Annexe 16
no CZ/13010
Bruxelles, le 16 juin 1926.
A Monsieur le Ministre de l'Agriculture,
Je me permets de vous rappeler que le Conseil des Ministres, en séance du 14 de ce mois, a confirmé la décision relativement à l'indemnité spéciale accordée aux fonctionnaires des cabinets ministériels rentrant dans les services administratifs.
Il a été entendu qu'il y avait lieu, à l'avenir, de ne plus ajouter à leur traitement l'indemnité spéciale attachée à leur précédente fonction. En conséquence de cette décision, il y aurait lieu de rapporter les mesures qui, éventuellement, auraient à ce point de vue été prises depuis notre arrivée au Gouvernement.
Toutefois, les anciens attachés aux cabinets ministériels pourront obtenir, au moment de leur départ, une indemnité forfaitaire proportionnée à la durée et à l'importance des fonctions qu'ils auront accomplies.
Le Premier Ministre,
Annexe 17
C.Z./13010.
Bruxelles, le 13 mars 1930.
A MM. les Ministres,
J'ai l'honneur de vous informer qu'en séance du Conseil des Ministres du 10 courant, il a été décidé de procéder à la péréquation des indemnités dites de cabinet.
Le Conseil a adopté les barèmes suivants:
N. B. — Le Conseil a également admis, suivant l'usage établi, que l'indemnité accordée aux attachés exerçant une fonction importante et qui appartiennent au cadre des fonctionnaires supérieurs, peut être portée au taux prévu pour les secrétaires de cabinet.
Je crois devoir appeler toute votre attention sur la nécessité de respecter strictement les limites des barèmes établis ci-dessus.
Il a été également décidé que MM. les Ministres fixeront, pour chacun de leurs collaborateurs, le taux de l'indemnité, en tenant compte de l'ancienneté au cabinet et de l'importance des prestations supplémentaires fournies en dehors des heures réglementaires de bureau, sans bien entendu, que les limites fixées puissent, en aucun cas, être dépassées.
Le Premier Ministre.
Annexe 18
C.Z./13010.
Bruxelles, le 22 mars 1930.
A. MM. les Ministres,
J'ai l'honneur de vous informer que le Conseil des Ministres, en séance du 17 courant, revenant sur sa décision prise en date du 10 mars, a décidé de porter de 5.000 à 8.000 francs le maximum prévu pour les indemnités de cabinet accordées aux attachés et sténo-dactylographes.
Cette indemnité sera donc de 2.000 à 8.000 francs, en tenant compte de l'ancienneté au cabinet et de l'importance des prestations fournies en dehors des heures réglementaires de bureau.
Il a également été entendu que les secrétaires particuliers des ministres pourront éventuellement bénéficier du barême prevu pour les secrétaires de cabinet.
Le Premier Ministre,
Annexe 19
No C.Z./13010.
Bruxelles, le 6 septembre 1930.
A Monsieur le Ministre de l'Intérieur et de l'Hygiène,
Répondant à la question que vous avez bien voulu me soumettre, j'ai l'honneur de vous faire connaître que la décision du Conseil des Ministres du 14 juin 1926, relative à l'indemnité spéciale qui peut être accordée, au moment de leur départ, aux fonctionnaires et agents des cabinets ministériels, doit être interprétée comme suit:
Les deux premiers paragraphes de ma lettre du 16 juin 1926, no C.Z./13010, visent évidemment les agents qui font partie des cadres de l'administration. Le dernier paragraphe de cette lettre vise tous les attachés de cabinet, à savoir:
Ceux qui, appartenant à l'administration, y rentrent ou sont pensionnés;
Ceux qui sont étrangers au service de l'Etat.
Le Premier Ministre,
Annexe 20
Bruxelles, le 18 mars 1930.
A MM. les Ministres,
Des doutes ayant surgi au sujet de l'application des dispositions de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 19 décembre dernier qui vise spécialement des allocations exceptionnelles, j'ai l'honneur de vous faire connaître qu'en principe aucune taxe ne doit être retenue à la source des dites allocations, lorsque leur montant ne dépasse pas 1.000 francs. Toutefois, comme ces allocations ne sont pas définitivement exonérées de l'impôt et que, au même titre que les autres rémunérations, elles doivent être déclarées annuellement en vue de la détermination du revenu imposable à la taxe professionnelle, il se recommande, pour éviter aux intéressés des rappels de droits parfois importants, de retenir à la source, sauf opposition des bénéficiaires, la taxe calculée au taux de 1 1/2 % sur le montant brut imposable des allocations périodiques et régulières dont on estime que le total dépassera, pour l'année, le minimum susdit.
Un régime identique est à appliquer aux indemnités mensuelles allouées au personnel du cabinet.
Le Ministre des Finances.
ALLEMAGNE
Die Stellen aller Sachbearbeiter in den deutschen Reichs- und Länderministerien sind etatmässig festgelegt. Sie sind ohne Ausnahme mit Sachbearbeitern besetzt, die im Beamtenverhältnis stehen. Die Rechtsstellung dieser Sachbearbeiter richtet sich demgemäss allein nach den Bestimmungen des Deutschen Beamtengesetzes.
Die Reichsminister werden vom Führer und Reichskanzler ernannt und können von ihn jederzeit verabschiedet werden (§ 156 Absatz I, § 161 Satz 1 des Deutschen Beamtengesetzes). Ein Wechsel der Sachbearbeiter in den Ministerien tritt bei einer Verabschiedung eines Reichsministers nicht ein.
Die Einrichtung der « Ministerialkabinette » (Cabinets ministériels) ist demgemäss im deutschen Staatswesen nicht bekannt. Es hat sich zwar bis 1933 als Folge der parlamentarischen Entwicklung des deutschen Verfassungslebens die Uebung herausgebildet, dass der jeweilige Minister, dessen Aufgabe im wesentlichen auf dem Gebiete der Verwaltung lag, eine Anzahl von engeren Mitarbeitern in sein Ministerium berief; jedoch erfolgte auch diese Berufung nur unter gleichzeitiger Ernennung der Betreffenden zu Beamten. Nach der jetzigen Verfassung des Deutschen Reiches ist auch diese Erscheinung fortgefallen, nachdem das Schwergewicht der Gesetzgebung durch das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 von den Parlamenten auf die Reichsregierung übergegangen ist und die Vorbereitung der Gesetzgebung allein den Ministern obliegt.
SUISSE
I. — Existe-t-il une loi déterminant la composition, le recrutement, le grade hiérarchique, les émoluments et les attributions des membres du personnel des Cabinets des Ministres, ainsi que les avantages administratifs ou autres dont ils bénéficient à leur sortie de fonction?
Dans l'affirmative, prière de bien vouloir en joindre le texte à la réponse.
Il n'existe point, en Suisse, de loi déterminant la composition, le recrutement, le grade hiérarchique, les émoluments et les attributions des membres du personnel des cabinets des ministres, ainsi que les avantages administratifs ou autres dont ils bénéficient à leur sortie de fonction. La raison en est tout simplement que la Suisse ne connaît pas le régime dit parlementaire, tout en étant une démocratie très prononcée et une république datant déjà de plusieurs siècles. Les ministres (conseillers fédéraux) ne dépendent point du bon plaisir du Parlement (Conseil des Etats; Conseil national); la « question de confiance » ne s'y pose jamais et ni le Conseil fédéral comme tel (Conseil des Ministres), ni un membre du gouvernement individuellement, n'est amené à donner sa démission s'il est mis en minorité par l'une des deux Chambres ou que ses propositions y sont repoussées. Il en est de même lorsqu'une loi est repoussée par le peuple en votation populaire. Généralement, les membres du Conseil fédéral restent en fonction très longtemps: 10, 15, 20, 25 ans et même davantage, et ne quittent leur poste que par la mort ou lorsque, ayant atteint un certain âge, ils désirent jouir encore pendant quelques années d'un repos bien mérité. L'organisation de l'administration fédérale suisse, ainsi que celle des divers départements (ministères), a fait l'objet, d'une part d'une publication du Dr Leimgruber, vice-chancelier de la Confédération, ayant pour titre « L'administration en Suisse » et d'autre part, de diverses lois sur l'organisation de l'administration fédérale et des divers départements. Il y a lieu toutefois de faire remarquer que ces lois sont surannées et que les circonstances, notamment les nouvelles tâches de l'administration fédérale et des divers départements, les changements des conditions économiques, etc., survenus au cours des dernières années, ont nécessité des modifications notables dans la répartition des attributions aux départements, dans la fixation des compétences, etc. Toutefois, ces modifications de fait n'ont pas encore été sanctionnées par des dispositions légales, pour la bonne raison qu'on estime qu'il faut attendre une certaine stabilisation.
IV. — En comparant la période de l'avant guerre avec celle de l'après guerre, constate-t-on une transformation du rôle exercé par les cabinets des ministres? Eventuellement, dans quel sens cette évolution s'est-elle opérée?
Existe-t-il dans les cabinets des ministres une tendance à s'immiscer de plus en plus dans le travail administratif et même à se substituer au personnel des cadres réguliers pour l'étude et la préparation des affaires?
Existe-t-il une tendance à transformer les fonctions aux cabinets des ministres, jadis temporaires et prenant fin avec la démission du ministre, en fonctions permanentes dont les titulaires conservent leur emploi malgré le changement des ministres?
On ne peut pas dire que, comparativement à la période d'avant guerre, celle de l'après guerre ait amené une transformation du rôle de nos conseillers fédéraux ou du Conseil fédéral en tant que gouvernement. Il est cependant à remarquer que les circonstances présentes: crise économique, vie internationale plus intense, Société des Nations, etc., ont fortement augmenté les tâches et le travail, soit des membres du gouvernement, soit de l'administration. Mais tout cela dans le cadre de la constitution telle qu'elle a été établie en 1874 et de ses modifications partielles.
V. — Quelle idée théorique se fait-on du rôle idéal des cabinets des ministres? Quelle opinion professe-t-on en ce qui concerne le rôle qu'ils exercent actuellement en pratique dans l'organisation et le fonctionnement des administrations publiques?
Voir réponse sous chiffre I.
DANEMARK
Exception faite pour le Ministre d'Etat, qui depuis quelques années seulement dispose d'un secrétaire pour ses affaires politiques personnelles, les membres du Gouvernement danois n'ont pas de Cabinet ministériel, la préparation et l'étude des affaires étant assurées exclusivement par le personnel des cadres réguliers de l'administration.
ETATS-UNIS
The institution of ministerial cabinet does not exist in the United States. The secretaries of the respective departments, ten in number, have a certain number of private secretaries and administrative assistants, but they are not recognized in the public law or the administrative practice of the government of the United States.
The secretaries of one or two of the largest departments are aware of the desirability of an agency of administration corresponding to the ministerial cabinet, but no effective steps have yet been taken to bring such an institution into existence.