La rédaction administrative

Pour éviter toute confusion, disons tout de suite que nous distinguons expressément l'administration du gouvernement; elle a avec lui des rapports intimes; tous deux collaborent au même but: la conduite du pays; mais dans cette œuvre commune, gouvernement et administration ont chacun un rôle spécifique; l'un est la tête, l'autre le bras. L'un décide et ordonne; l'autre exécute et contrôle. L'administration, en d'autres termes, est l'instrument mis à la disposition du gouvernement pour l'aider dans l'accomplissement de sa mission. S'il arrive que l'administration soit investie d'un pouvoir de décision et de commandement, ce n'est jamais qu'en vertu d'une délégation gouvernementale et à charge d'être toujours à même de rendre compte aux membres du gouvernement de l'usage qu'elle en a fait.

L'administration ainsi comprise est, entre autres choses, un métier; elle possède une technique propre; il n'est pas possible d'exercer convenablement ce métier sans en avoir fait l'apprentissage. Pendant longtemps, le métier administratif ne s'est appris que par la pratique; ses règles, ses secrets serait-on enclin à dire, ne se révélaient qu'aux initiés, c'est-à-dire à ceux pour lesquels un arrêté de l'autorité avait prononcé le dignus intrare. Le mystère qui l'entourait le faisait apparaître aux yeux des profanes comme un art hermétique, à la manière des secrets de fabrication soigneusement défendus et gardés jadis par les membres des corporations.

Certes, il n'a jamais manqué de publications, livres ou revues, consacrées à l'étude du droit administratif, c'est-à-dire à l'étude du fondement juridique des relations existantes entre le gouvernement et l'administration, d'une part, et les administrés, d'autre part. Mais, jusqu'à la guerre, un voile épais est généralement resté tendu sur la vie interne de l'administration; bien peu de citoyens possédaient des clartés sur les conditions particulières dans lesquelles cette dernière est appelée à fonctionner et dont dérivent les caractéristiques spéciales de son activité.

Depuis la guerre, que de changements ! Il suffit d'évoquer la création de l'Institut international des Sciences administratives, le crédit qu'il a rencontré dans de nombreux pays et la prospérité croissante de son organe, la Revue internationale des Sciences administratives, pour en marquer l'importance; il n'est pas nécessaire de signaler, en même temps, l'intérêt actif qu'excitent partout, non seulement l'étude du droit administratif, mais encore, et l'on dirait volontiers surtout, l'étude des principes de la doctrine administrative.

En publiant, il y a dix ans, Administration et Fonctionnaires, j'avais essayé de dégager les fondements les plus apparents de cette doctrine et d'en faire un synthèse qui apportât une explication et souvent une justification aux particularités de l'organisation administrative des pouvoirs publics; fréquemment, en effet, les pratiques qui y sont en usage heurtent les sentiments de ceux qui, habitués aux méthodes du commerce et de l'industrie, ignorent les raisons qui en ont déterminé l'adoption. L'accueil fait à cette publication, spécialement par les jeunes fonctionnaires de l'administration belge, m'a montré combien est grand parmi eux le désir de savoir le pourquoi des rouages de l'organisation à laquelle ils appartiennent, et profonde la satisfaction qu'ils éprouvent à pouvoir répondre par des arguments topiques aux critiques dont celle-ci est l'objet.

A la demande de mes élèves de la section administrative de l'Institut supérieur de commerce de Bruxelles, j'ai entrepris de rédiger en les complétant les notes de mon cours de rédaction administrative. Mes leçons n'ont pas pour objet de doubler et de compléter les notions de langue et de composition qu'ils ont dû acquérir pendant leurs études moyennes. L'enseignement supérieur ne répond pas au but de son institution, s'il se donne comme tâche de commencer par reprendre et répéter les leçons du degré précédent. En m'inspirant de la méthode de travail que j'avais adoptée pour Administration et Fonctionnaires, je me suis efforcé de réunir, en en expliquant, le cas échéant, les motifs, toutes les notions se rapportant à ce secteur du métier administratif: la rédaction.

La place du rédacteur dans l'administration est en rapport avec le rôle que la rédaction joue dans celle-ci. Ce rôle est primordial. Rien ne se fait dans l'administration sans la rédaction. L'écrit est le seul moyen dont l'administration dispose pour formuler et transmettre les ordres du gouvernement; c'est par l'écrit qu'elle les communique à la masse des administrés. C'est par l'écrit aussi qu'elle est renseignée sur leur application et sur ses conséquences pratiques. Ainsi, il s'établit, du centre à la périphérie et de la périphérie au centre, une double circulation de paperasses analogue à la double circulation sanguine.

Toujours la fonction administrative a nécessité le recours à la paperasserie. Mais jamais celle-ci n'a été aussi abondante qu'aujourd'hui. On peut situer le moment où le changement s'est opéré. Il a commencé lorsqu'au gouvernement du roi, au gouvernement d'un seul, on a substitué le gouvernement collectif des élus de la nation. Les décisions verbales prises et communiquées en Conseil à des commis ayant l'autorité pour les exécuter; et ne répondant de leurs actes que devant le Roi, ont été remplacées par les décisions de collèges, les assemblées législatives et de leurs délégués les ministres. L'activité du roi était préparée par ses consultations personnelles; celle des Collèges ne pouvait l'être que par des rapports et des notes exposant l'état actuel des questions à leurs membres. Le pouvoir devenant ainsi impersonnel, il fallait artificiellement constituer des organes à l'être fictif qui en assurait la permanence à travers les vicissitudes électorales et politiques; ce fut le rôle de la paperasserie administrative: les notes et les rapports servant de cerveau à l'autorité et les dossiers, de mémoire. Un robot avant la lettre ! La naissance de la paperasserie administrative est donc due à l'avènement du régime parlementaire; c'est à ce que l'on appelle un pas en avant dans la voie du progrès politique, l'avènement du régime démocratique, que l'on en doit le foisonnement.

Il est dû à la méfiance invincible des élus du peuple envers les fonctionnaires, qu'ils redoutent de leur voir disputer une part de l'autorité qu'ils revendiquent toute entière. Immergés dans les paperasses de toute nature, les fonctionnaires sont neutralisés. Une autre cause de ce foisonnement, c'est le rendement, pour l'élu, de l'exploitation des griefs fondés ou non des électeurs. L'autorité doit être constamment sur le qui vive; mais, nous l'avons vu, son cerveau et sa mémoire sont de papier. C'est une erreur que de reprocher aux fonctionnaires leur amour immodéré de la paperasserie; celle-ci leur est imposée par la politique, ils doivent la subir, beaucoup en sont les premières victimes.

Il est fatal que le ministre, exposé à devoir à tout moment s'expliquer sur le moindre des actes de son administration, veuille connaître par le détail l'état de toutes les questions de la compétence de son département; si la politique électorale l'intéresse, il voudra encore savoir les intentions de l'administration préalablement à toute décision susceptible d'exercer une influence dans cet ordre d'idées. L'excès de paperasserie provient pour une part de cet excès de centralisation. C'est à ette déviation subie par la fonction ministérielle qu'il faut rapporter la place excessive prise par les cabinets ministériels en marge de l'organisation administrative traditionnelle.

Il est curieux de constater que tous ceux qui critiquent, et non sans raison, les abus de la paperasserie administrative, ont particulièrement mis en lumière leurs conséquences néfastes sur le cerveau des malheureux qu'ils accablent: l'obscurcissement de l'intelligence, qui se dérobe devant toute manifestation d'une opinion personnelle, et l'affaiblissement de la volonté, qui recule devant toute proposition ferme. Heureusement qu'il en est du stupéfiant administratif comme du tabac: ses effets cessent du moment qu'on cesse d'en user. Certaines personnes s'étonnent parfois de constater que nombre de fonctionnaires ne donnent leur pleine mesure qu'après être sortis de l'administration; c'est la suite naturelle de leur désintoxication.

Comment mettre fin à l'excès de la paperasserie administrative ? Cette dernière résulte inéluctablement du fonctionnement du régime parlementaire et l'on vient de voir que son volume est accrû par la déformation du régime démocratique. Il serait naïf d'attendre de ce dernier, qu'il se corrige de défauts auxquels il emprunte une part de la faveur dont il jouit, et des hommes qui en constituent les cadres, qu'ils renoncent, pour la satisfaction platonique de bien faire, aux avantages qu'ils en retirent.

Pour réduire la paperasserie publique, il n'existe que deux moyens efficaces: limiter et réduire les interventions de l'Etat en réduisant ses attributions; restituer aux fonctionnaires l'autorité et la responsabilité que mérite le rôle qu'ils sont appelés à remplir dans la collaboration gouvernementale. Ce sont là des éventualités qui ne se réaliseront ni aujourd'hui ni demain. Tout ce qui est possible, dans l'état politique actuel, pour combattre le développement de la paperasserie dans les bureaux, se résume dans la chasse aux papiers inutiles. Les coupables, en l'occurrence, peuvent être aussi bien les règlements que les fonctionnaires: les règlements qui compliquent les formalités sans avantage pour l'instruction des affaires; les fonctionnaires qui cultivent la paperasse pour favoriser leurs ambitions, dissimuler leur incompétence, nourrir leur indécision.

Cette chasse ne peut être que l'œuvre des fonctionnaires, d'une minorité de fonctionnaires, de ceux qui souffrent des règlements formalistes à l'excès et des exigences des chefs bénéficiaires de la paperasserie. Cette catégorie comprend, en général, des fonctionnaires de grade moyen et de grade inférieur qui sont ainsi contraints à un travail dont ils constatent la stérilité. En effet, les fonctionnaires supérieurs, que ne contamine pas le mal de la paperasserie, se rendent rarement compte de ses ravages: combien en est-il parmi eux qui, en présence d'un dossier sans lacune, se donneront la peine de vérifier si, à côté des renseignements utiles, on n'y a pas accumulé d'autres renseignemnts superflus.

Malheureusement, les jeunes agents à même de dépister la paperasserie inutile n'ont pas toujours la compétence ni l'expérience nécessaires pour prononcer la condamnation définitive de telle ou telle paperasse sans objet. Par une conjoncture assurément des plus paradoxales, la compétence qui leur manque pour discerner l'utile du superflu, c'est fréquemment le chef infecté du virus paperassier qui devrait la leur communiquer; et souvent à l'âge où l'expérience est venue, la chasse aux papiers inutiles est sans attrait pour eux.

C'est précisément pour mettre à la disposition de ceux qui se trouvent dans cette situation quasi sans issue, les données théoriques, et pour hâter la maturation de leur expérience, que l'on s'est donné pour tâche d'introduire un jet de lumière dans le fatras de la paperasserie administrative. La classification que l'on a adoptée est basée sur le rôle spécifique de chaque sorte de pièces dans le fonctionnement de l'administration: la formulation et la communication aux administrés des ordres de l'autorité; le travail interne de préparation, d'exécution et de contrôle, des bureaux de l'administration; les communications de chaque administration avec l'extérieur, soit les autres administrations, soit ses propres agents extérieurs, soit les particuliers.

Cette classification permet de délimiter les terrains de chasse et d'estimer l'importance du tableau que l'on peut espérer aligner à la fin de la battue.

Les ordres de l'autorité ? Ce n'est que médiatement que l'administration et les fonctionnaires y ont une responsabilité lorsqu'ils interviennent comme exécuteurs des lois votées par le parlement; leur responsabilité ne devient immédiate que lorsqu'ils font usage du pouvoir d'organisation générale attribué au pouvoir exécutif. Dans ce domaine l'influence réductrice des fonctionnaires est minime. Le foisonnement ou la mesure des papiers de commandement dépend de l'atmosphère morale de la nation. La liberté et l'autorité s'y mélangent, selon les époques, dans des proportions variables. Aussi longtemps qu'on fait confiance à la liberté des administrés, on ne les accable pas sous les lois et les règlements. Du moment que l'Etat s'arroge la vocation de transformer en obligations civiques les vertus naturelles, comme par exemple la prévoyance, et de répartir le revenu national d'après les besoins au lieu de le laisser récompenser l'effort, il ne faut pas s'étonner de voir surgir partout des lois, des arrêtés, des règlements qui se heurtent à l'hostilité ou à l'indifférence des citoyens. Le temps fait le triage de cette paperasserie. Ce qu'elle contient d'inutile sèche comme les feuilles au vent d'automne, mais continue, malheureusement, d'encombrer les répertoires.

Dans la catégorie des pièces utilisées pour le ménage intérieur de l'administration, des éclaircies seraient parfois possibles dans des services bien ordonnés, disposant d'un personnel compétent surtout à la tête. Mais quel déluge soudain quand l'administration doit faire l'éducation administrative d'un nouveau chef recruté au dehors, qui exige à l'appui de chaque proposition une justification détaillée en droit et en fait ! Toute la besogne administrative se concentre dans la fabrication de notes explicatives. On touche là du doigt l'inconvénient capital d'introduire les recrues par le faîte au lieu de les faire pénétrer par la porte, et de faire appel à des candidats extérieurs pour les postes de commandement exigeant une compétence administrative pratique. Si le nouveau venu est consciencieux, l'administration succombe sous la paperasserie, pendant tout le temps de son apprentissage. S'il est plus coulant, il reste, pendant le même temps, sans influence sur la marche du service. L'idéal n'est pas de gonfler les dossiers de pièces quelconques. On devrait, au contraire, faire en sorte de n'y garder que les documents pouvant être utiles dans l'avenir c'est-à-dire ceux qui sont de nature à permettre à l'administration de justifier et de défendre sa gestion. De même, le personnel devrait s'abstenir de toute correspondance qui n'ait son rôle à remplir dans l'étude d'une affaire.

Cette dernière remarque s'applique aussi à une partie de la troisième catégorie des paperasses administratives, celle qui concerne les relations avec les autres administrations et avec le personnel extérieur. Il ne faut y recourir que si des motifs intéressant le fonctionnement de l'administration l'exigent. En ce qui concerne la correspondance avec les particuliers, il y a lieu de distinguer selon le bon sens, les lettres qui méritent une réponse et les autres.

On professe couramment que l'administration doit répondre à toutes les communications qui lui parviennent. Des ministres vont jusqu'à imposer cette obligation à leurs services; il en est même qui exigent l'envoi immédiat d'un accusé de réception, lorsqu'on prévoit qu'un certain temps s'écoulera entre la réception de la lettre et la réponse qu'on y fera. C'est de l'exagération. Il y a lieu de distinguer tout d'abord entre deux sortes d'administrations essentiellement distinctes: les services de souveraineté et les entreprises de caractère industriel ou commercial. L'ensemble des premiers constitue les attributions spécifiques de l'Etat, qui nécessitent et justifient l'existence dans son chef du pouvoir souverain. Les autres constituent des prolongements secondaires de son activité essentielle dont la mise en œuvre ne suppose plus l'existence de la souveraineté, mais qui pourrait faire, et souvent fait dans la pratique, l'objet de l'activité de particuliers. On comprend que l'Etat industriel ou commerçant, qui procure aux citoyens, contre paiement, des services d'ordre matériel, comme le transport des personnes et des correspondances, soit tenu à l'égard de ses clients à la même politesse que les particuliers, et qu'il ne lui soit pas possible de laisser sans suite des communications de clients effectifs ou virtuels. Il en est tout autrement en ce qui concerne les correspondances adressées à l'Etat agissant comme souverain: ce ne sont plus des rapports de producteurs à clients, des relations bilatérales découlant d'un contrat de transport ou autre; d'un côté, il y a le chef qui ordonne, et, de l'autre, l'administré qui obéit. On n'est pas admis à demander: « Pourquoi ? » au policier qui intime un ordre. Concevrait-on que l'autorité supérieure pût être interpellée de la sorte par chaque particulier ? Hé ! oui, en régime démocratique existe le contrôle des actes de l'autorité. Mais c'est le défaut des démocraties et la cause de beaucoup de leurs déconvenues, qne l'habitude que l'on a prise de ne pas contenir ce contrôle dans les limites de la’ procédure constitutionnelle, et de le laisser s'épandre à titre permanent à travers tout le domaine de la souveraineté. Le citoyen contrôle électoralement le gouvernement en déposant, aux époques fixées, son bulletin de vote dans l'urne du scrutin; le Parlement contrôle le Gouvernement durant les sessions législatives. En dehors de cela, le citoyen n'est qu'un administré contraint à l'obéissance, et le membre du Parlement, agissant à titre individuel, qu'un autre citoyen jouissant peut-être de plus de faveurs, mais ne disposant pas de plus de droits que le premier. C'est organiser un monde renversé et ouvrir la voie à l'affaiblissement de l'autorité que d'imposer aux fonctionnaires des obligations de correspondance qui, en pratique, consacrent pour chaque citoyen le droit d'exiger en tout temps des comptes du pouvoir.

Sous l'influence admirative des progrès de la mécanique, et à défaut de la distinction indispensable entre les services de souveraineté et les entreprises lucratives de l'Etat, on attache parfois une importance excessive à l'organisation matérielle dans la lutte contre l'excès de la paperasserie. C'est tomber dans l'erreur que de vouloir réduire tout le travail administratif en un certain nombre d'opérations matérielles susceptibles d'être traitées mécaniquement. L'action des services de souveraineté se manifeste dans un domaine spirituel et moral qui échappe à l'emprise de la mécanique. Il y a beaucoup à gagner aussi en laissant chaque chose à sa place et en rejetant les conséquences de cette autre erreur, indéfendable dans sa généralité, que l'administration est au service des citoyens: c'est vrai pour les services commerciaux et industriels de l'Etat; c'est faux pour les services de souveraineté; l'autorité n'est jamais au service de ceux sur qui elle s'étend.

Les quelques remarques formulées ci-dessus sont loin d'épuiser la question. Elles suffisent cependant à faire comprendre que la paperasserie administrative n'est pas le résultat d'un cas fortuit, auquel une autre combinaison quelconque aurait pu se substituer sans difficulté dans les circonstances différentes. Elle n'est pas non plus le produit spontané de la mollesse du personnel administratif, plus porté vers l'écrit qui respecte la tranquillité, que vers l'action qui met en mouvement. C'est une nécessité propre aux régimes gouvernementaux modernes; à ce titre aussi, elle mérite bien de retenir quelques instants l'attention de ceux que les questions d'organisation administrative intéressent (1).