Abstract
Une des propositions sur lesquelles un consensus d'opinion fut rapidement acquis parmi les membres du Comité Philippin de réorganisation lors de sa première réunion au mois d'octobre 1946, fut la séparation entre les services de comptabilité et ceux des comptes. Une décision favorable aussi prompte du Comité était plutôt surprenante. En effet, aucun autre objet dans le domaine de l'administration publique n'a évoqué d'aussi vives controverses dans les dernières décades aux Philippines ou dans d'autres pays. Et aucun autre élément du Gouvernement des Philippines, sauf le Bureau de l'Immigration, n'a été plus souvent renvoyé d'un côté et de l'autre que le Service de Comptabilité.
Conformément à l'Ordonnance d'exécution n° 25 du Président Quezon, rendue sur la proposition du Government Survey Board, en 1936, tous les services de comptabilité et le personnel jusqu'alors en fonction à titre d'auxiliaire auprès des chefs des différents départements, bureaux et dépendances du Gouvernement, furent transférés à la Commission du Budget. Les chefs de ces services furent par là même dégagés de toute obédience vis-à-vis des dirigeants de ces bureaux. Ils cessèrent d'être de simples teneurs de livres pour acquérir la dignité et jouer le rôle de collaborateurs dans la gestion administrative et financière des bureaux auxquels ils étaient attachés. Pareillement à ceux qui leur correspondent dans le système financier britannique, sur lequel leur dénomination officielle « agent comptable » (accounting officer), aussi bien que leurs attributions particulières, étaient modelées, ils assumèrent le travail de comptabilité, conseillèrent et assistèrent les chefs des services en s'efforçant de réaliser des économies dans l'administration de leurs charges. Mais en même temps ils fonctionnèrent comme agents représentatifs du Commissaire du Budget, en étant administrativement contrôlés par lui et responsables vis-à-vis de lui.
Un des multipes cas montrant le manque de compréhension, au début, du rôle propre incombant aux agents comptables fut la brûlante controverse qui s'éleva au Bureau des douanes. Il était encore trop récent dans la mémoire du Receveur insulaire des Douanes, le temps où le Chef comptable fonctionnait en sous ordre en se conformant à ses décisions sans oser les vérifier, encore moins sans pouvoir y présenter des objections. Lorsque l'agent comptable intervint pour s'opposer à la restitution de certains payements contestés de droits de douane autorisés par le Receveur des Douanes, celui-ci fut troublé et indigné par la soudaine transformation de cet agent. Avec son arrogance caractéristique, le Receveur insista pour que sa décision l'emporte sur l'opinion d'un « simple employé » (c'était l'agent comptable) en ce qui concernait les sommes qu'on pouvait rembourser en vertu des lois et réglements régissant son service. Los conflits qui s'élevaient, bien que dans des cas sporadiques et peu nombreux, à raison de pareils malentendus, arrivèrent aux oreilles du Président et précipitèrent une transformation.
Donc en conformité avec les dispositions du Commenwealth Act. N° 320, entré en vigueur le 1st juillet 1938, le travail de comptabilité et son personnel, le contrôle des ordres de réquisition de fournitures et d'équipement, ainsi que le magasin de sauvetage (Salvage Warehouse), furent transférés de la compétence de la Commission du Budget au Service général de vérification des comptes (General Auditing Office). Ce changement, qui impliquait une union entre deux services incompatibles avait été réalisé dans le but avoué de faire de nouvelles économies. On faisait valoir que la séparation entre les deux services aboutissait à doubler le travail et à augmenter les dépenses.
Le retour du contrôle des réquisitions, des services de la comptabilité et du magasin de sauvetage à la Commission du Budget fut autorisé par une Ordonnance n° 385 en date du 17 décembre 1941, mais ne put être mis à exécution à cause de la guerre. A la libération, le Président Osmena par un arrêté n° 42, du 26 mai 1945, ordonna le retour de ces services à la juridiction du Bureau général de vérification. Ainsi les services de comptabilité et de vérification furent encore réunis, comme avant la guerre, sous la direction du vérificateur en charge du bureau compétent. On essaya une fois de plus de cette union incongrue, mais elle devait une fois de plus aussi être de courte durée. Finalement sur la proposition du Comité de réorganisation, feu le Président Roxas par un arrêté n° 43 du 7 février 1947, ordonna de nouveau la séparation entre les services de comptabilité et ceux de vérification.
On faisait remarquer que cette séparation se justifiait non seulement à la lumière des exemples institutionnels fournis par les démocraties les plus avancées, mais encore par notre propre expérience. L'économie qui était supposée résulter de la confusion entre les services de comptabilité et ceux de vérification, était aussi douteuse que le procédé des économies dites de « bouts de chandelles et des grossses dépenses ». La diminution des frais qui avait été réalisée au début, avait été largement comblée par le relâchement de la surveillance de la vérification et du contrôle sur les fonds du gouverenement. Le chien de garde dont la tradition faisait le symbole de la vigilance de vérificateur sur le Trésor public avait perdu ses dents ou ses yeux, ou même les deux. Des actes frauduleux et d'autres opérations irrégulières échappaient à la vigilance du contrôle de vérification; telle fut la découverte en 1946 de fautes de service et de connivence de la part du Contrôleur de la National Development Company, provenant de l'absence du double contrôle qu'il aurait exercé s'il n'avait pas été empêché par la combinaison de la comptabilité et de la vérification, de procéder à une vérification comptable impartiale et indépendante.
Il était admis que, de par sa nature même, la vérification est, en soi, un redoublement de la revision administrative ou, si l'on veut, de la phase du contrôle interne de la comptabilité, C'est une revision, d'un point de vue impartial et indépendant, ainsi qu'elle doit l'être, de ces mêmes actes administratifs et financiers qui ont déjà été examinés par les autorités comptables d'un ministère.
Autrement, ce ne serait ni une révision ni une vérification de comptabilité. La comptabilité est essentiellement un outil de l'administration. Dans un système où les services de comptabilité et de vérification sont confondus, chaque fois que le vérificateur accomplit la fonction d'arrêter des comptes et de régler des recours, il devient nécessairement un participant dans les décisions administratives aboutissant à des transactions financières. Toute révision à laquelle il pourrait procéder par la suite, ne serait que de forme ou serait viciée par ces procédés obliques, qui sont naturels aux parties intéressées. Il va de soi qu'un même homme ne peut pas critiquer ou apprécier convenablement ses propres actes. Il s'ensuit qu'une séparation entre vérification et comptabilité, parce qu'elle facilite un double contrôle, est une condition sine qua non d'un système financier sain.
Or, conformément à la réforme du Président Roxas, notre système financier a été rajusté de façon à correspondre plus exactement à ces principes de saines relations entre comptabilité et vérification, qui sont mis en pratique dans les démocraties les plus progressives du monde. L'agent comptable et le personnel qui lui est subordonné, ne sont plus soumis au contrôle du Service général de vérification. Bien qu'ils puissent toujours être utiles, ils ne sont pas et ne doivent pas être subordonnés aux chefs de leurs bureaux ou services. C'est pourquoi ils sont nommés par le chef du Département intéressé sur la proposition du chef du bureau ou du service que la chose concerne, de concert avec le Commissaire du Budget. Ce dernier exerce un contrôle sur les opérations des agents comptables afin d'arriver à ce que les rapports financiers soient présentés de façon uniforme et convenablement dressés, et qu'ils soient transmis aussi rapidement que les besoins du service l'exigent.
La Constitution des Philippines dispose que le vérificateur général (Auditor General) tiendra la comptabilité générale du Gouvernement et en conservera les pièces justificatives. Le Bureau du Commissaire du Budget, déjà avant la guerre, a prétendu que cette disposition constitutionnelle obligeant le Service général de vérification à assurer le contrôle central ou les comptes sommaires de tout le Gouvernement, mais non pas les comptes individuels tenus dans les différents bureaux et services, et que les mots « les pièces justificatives afférentes ». visaient les relevés de comptes soumis au Service du vérificateur général. Cette conception du rôle du Service général de vérification est basée sur la définition que donne le professeur W. F. Willoughby du service central de comptabilité en deux sens: d'une part « le Service dans lequel sont tenus les comptes généraux et de contrôle pour le gouvernement dans son ensemble, d'autre part le service qui ordonne et contrôle le système des comptes et des rapports destiné à montrer sous une forme sommaire, les renseignements déjà repris par ailleurs de façon plus détaillée » (W. A. Paton, Accountant's Handoook, 2e édit., p. 1779). Cependant, en vue de mettre le Commissaire du budget à même d'exercer un contrôle budgétaire effectif et de tenir régulièrement le Président au courant de la situation financière du Gouvernement, les agents comptables sont tenus de fournir à la Commission du Budget des relevés mensuels arrêtés par Département des recettes et des dépenses, des copies des relevés mensuels des comptes des bureaux et services, des relevés mensuels de bilans ledger subsidiaires du grand livre, etc.
Les agents comptables du gouvernement anglais fonctionnent dans des conditions analogues vis-à-vis de la Trésorerie, qui correspond à la Commission du Budget aux Philippines. Le titre complet sous lequel est désigné le vérificateur général en Angleterre: « Comptable des recettes et des dépenses de l'Echiquier de S. M. et Vérificateur général de la comptabilité publique » (Comptroller of the receipts and issues of His Majesty's Exchequer and Auditor General of public Accounts), implique, c'est évident, l'exercice d'un contrôle comptable ou d'une autorité de vérification sur les agents comptables. En fait, cependant, ses pouvoirs en tant que « comptroller », d'après ce qu'en dit A. J. V. Durell, « sont infinitésimaux en comparaisson de ses pouvoirs de vérificateur ». Pour la pratique, son titre de « Comptroller » peut être laissé de côté. Ceux qui savent combien les Anglais sont attachés à leurs traditions, au maintien de leurs nombreux « anachronismes supportables », comprendront aussitôt qu'il ne retient ce titre que comme une relique historique. En fait la vérification des comptes, c'est-à-dire, la vérification des recettes et des dépenses, l'examen de la fidélité et de la légalité des transactions financières après qu'elles ont été arrêtées ou effectuées administrativement, c'est-à-dire, la vérification a posteriori, est sa fonction principale.
Pour l'accomplissement de cette fonction, il ne subit le contrôle d'aucun ministre, il est indépendant de la Trésorerie, bien qu'il y soit nominalement rattaché; il se comporte comme un agent de la Chambre des Communes, responsable devant celleci. Son indépendance vis-à-vis des ministères est encore assurée par le fait qu'il est nommé par la Couronne, que son emploi est permanent et qu'il ne peut être révoqué que par un acte du Parlement.
Le compte général des finances britanniques (couvrant les prélèvements sur le Fonds Consolidé) est du ressort de la Trésorerie; à l'appui de ce compte viennent les comptes des crédits affectés aux différents ministères. Tandis que la signature de l'Auditeur Général est nécessaire pour toute dépense émanant du compte général, ses pouvoirs en cette matière sont si strictement définis et limités, qu'en fait il est dépourvu d'initiative. Quant aux crédits affectés à chaque ministère, les agents comptables de ces départements sont ceux qui normalement détiennent le contrôle et pour assurer l'efficience et l'économie des activités financières de ces comptes, ils sont à leur tour généralement contrôlés par la Trésorerie, dont ils sont justiciables. Pour cette raison, ils sont nommés par le Premier Ministre, avec l'avis du Secrétaire permanent de la Trésorerie et des chefs politiques des départements que la chose concerne.
Bien qu'ils varient dans les détails d'organisation, de juridiction et de relations avec les ministères, en ce qui concerne la structure générale et le fonctionnement général, les systèmes financiers de la France, de l'Allemagne, et de certains Etats de l'Amérique, comme le Massachusetts, l'Illinois et l'Ohio, se rapprochent étroitement du modèle britannique. Ainsi les fonctions du « comptroller » telles qu'elles étaient organisées en Allemagne, même au temps de la République de Weimar, étaient confiées aux agents du Budget (Staatshaushaltsreferenten), responsables vis-à-vis du Ministre des Finances, tandis qu'en France, c'est l'œuvre du Contrôleur des dépenses engagées qui est un agent du Ministre des Finances assigné à chaque ministère. D'autre part, la vérification a posteriori est traditionnellement effectuée par des services indépendants du contrôle administratif, par le vérificateur élu par le peuple au Massachusetts, et par des organismes semi-judiciaires, en France la Cour des Comptes; en Allemagne, la Rechnungshof, dont les membres, ainsi que la « Comptroller » et l' « Auditor général » britanniques, jouissent de la permanence des fonctions et sont responsables moralement et en dernier ressort vis-à-vis du corps législatif.
A cette occasion, on peut rappeler qu'antérieurement à la guerre, le Président Roxas avait été Président du Comité dont faisait partie Yatco, alors sous-Secrétaire aux Finances et feu l'administrateur Lagdameo, comité qui était chargé de faire une enquête et de déposer un rapport sur l'extension projetée de l'autorité et du contrôle du General Auditing Officer sur les services de comptabilité de toutes les institutions gouvernementales. Le rapport de ce Comité fut une des rares œuvres maîtresses de la littérature de l'Administration publique. L'ancien Président de la République des Philippines avait incontestablement assez d'expérience et une connaissance assez profonde de la matière lorsqu'il prépara son ordonnance conformément aux propositions du Comité de réorganisation.
La réforme salutaire accomplie sous la direction éclairée de l'ancien Président a heureusement mis fin — c'est à espérer — à une longue controverse qui avait occupé l'attention de ses prédécesseurs.
On peut considérer si l'on veut, que le modèle de cette institution a été surtout anglais ou français; ce n'en est pas moins un fait que ce statut et cette organisation, menés à bien ensuite de la réforme du Président Roxas de la machinerie comptable de notre Gouvernement, représentent aussi bien le produit de notre propre expérience que le mélange des meilleurs éléments provenant des modèles institutionnels étrangers. Tel qu'il est notre rapport comptabilité-vérification, en particulier, et notre système financier, en général, représentent un système adroitement équilibré dont chacune des parties finement ajustées, a été mise exactement en place en tenant compte tant des réalités de nos besoins particuliers et de notre expérience institutionnelle qu'en faisant place à des pratiques étrangères dignes d'admiration. Le service de comptabilité fonctionne en tant que service d'assistance et comme auxiliaire, mais il n'est pas subordonné aux autorités administratives des services fonctionnels. Son activité est placée sous le contrôle du Commissaire du Budget de telle sorte qu'il puisse fonctionner non pas seulement pour des buts de comptabilité, mais plus efficacement comme un facteur d'économie et un agent de contrôle interne dans l'administration financière. De la sphère de l'administration financière, de même que de la revision comptable, les autorités de comptabilité ont été séparées ou devraient être écartées autant que possible, afin de remédier au risque que la combinaison comptabilité-vérification dans le passé tendait à encourir de ramener le Gouvernement des lois à « un gouvernement de reviseurs ». Mais le but également important, sinon plus, est d'arriver à établir une vérification vigilante, hardie et indépendante, même comme moyen de contrôle externe, de façon à contrebalancer la fonction de comptabilité dans un système effectif de double contrôle tellement indispensable au maintien d'une administration honnête et responsable, dans un régime de démocratie constitutionnelle.