Abstract
L'évolution de la structure et de la technique budgétaires
L'Institut international des Finances publiques a organisé son dernier congrès les 12, 13 et 14 septembre 1949 dans les locaux de la Banque des Règlements internationaux à Bâle.
Deux questions ont été portées à l'ordre du jour:
Le budget dans le cadre de l'économie nationale;
L'évolution de la structure et de la technique budgétaire dans les différents pays au regard des fonctions économiques dévolues à l'Etat.
M. P. REUTER, professeur à l'Université d'Aix-en-Provence et membre de la Section de Finances publiques de l'Institut de Droit comparé de l'Université de Paris, a été chargé de présenter le rapport général sur l'évolution des institutions et des méthodes budgétaires.
Dans ce document, rédigé dans un esprit de synthèse remarquable, les grandes étapes de la technique et de l'économie budgétaires ont été rappelées.
L'Etat monarchique, qui confond la gestion de la chose publique avec l'administration des biens du Prince, maintient en usage l'une ou l'autre forme de la comptabilité issue de la comptabilité domaniale.
Dans cet Etat, il est vrai, les dépenses du Prince ne donnent lieu qu'à un prélèvement limité du revenu national. Elles se ramènent à celles de son armée, de sa Cour et de quelques fonctionnaires. Il convient en effet de ne pas oublier que les quelques services publics existants y fonctionnent selon des modes élémentaires de gestion telles que l'affermage et la concession.
Avec l'avènement de l'Etat libéral, dont les formes sont également représentatives des premières manifestations du gouvernement parlementaire, la notion de budget acquiert une forte consistance politique. La comptabilité publique perd en même temps son caractère patrimonial. Le législateur procède à la revision de sa technique à l'effet de réserver à ses membres ainsi qu'à ses organes la possibilité de contrôler l'activité et le comportement des autorités administratives.
Sous le signe de l'Etat libéral, le budget, acte suprême d'administration et de politique, est dépourvu de signification économique. Cette situation n'est cependant que passagère. Le type de l'Etat libéral n'a bientôt, pas manqué de céder aux dimensions élargies ou à l'emprise énorme de l'Etat démiurge.
Appelé à veiller sur la prospérité sociale et économique et habilité à corriger les effets de la conjoncture, l'Etat démiurge a l'obligation de prendre conscience de la solidarité nouvelle qui unit les finances publiques à l'ensemble de la vie économique.
Le développement de cette symbiose nouvelle exerce inévitablement des répercussions sur l'utilisation des méthodes formant la technique budgétaire. Il provoque la mise au point de nouvelles techniques. Bien plus, il les exige.
Parmi elles figure la comptabilité nationale. Nouvel agencement de la comptabilité, cette science — ou plutôt cette technique — procède à l'établissement généralisé d'états provisionnels et quantitatifs sur l'ensemble des activités exercées par les individus dans le cadre des entreprises privées et des services publics. Les gouvernants prennent l'initiative ou la haute direction de cette tâche.
M. P. REUTER décrit les possibilités offertes par la comptabilité nationale. Les travaux que le professeur Fr. PERROUX a entrepris sous l'égide de l'Institut des sciences économiques appliquées et dont un ouvrage paru en 1949 sous le titre « Les Comptes de la Nation » dans la collection « Pragma » des Presses universitaires de France, offre de substantiels aperçus servant de base à l'exposé du rapporteur. Celui-ci poursuit cependant l'analyse des nouveaux concepts auxquels la science de la comptabilité nationale se réfère. Il découvre l'énoncé des lois générales du budget national dans les formules suivantes: la totalité, l'analyse et l'annotation des correspondances, c'est-à-dire des rapprochements entre les catégories essentielles de dépenses et de recettes.
Il n'y a point à se dissimuler que les perspectives théoriques de la comptabilité nationale n'ont pas encore atteint un degré de certitude suffisant pour asseoir la politique budgétaire sur des bases nouvelles incontestables.
Encore faut-il que ses principes se concilient avec les pratiques administratives et les idées politiques dominantes.
Le sort qui peut lui être destiné dépend de facteurs autres que des considérations de technique économique.
M. P. REUTER n'hésite pas à proposer, après quelques réticences, le perfectionnement de la science de la comptabilité nationale et l'acceptation au moins partielle de ses données par les autorités politiques.
Aux Etats-Unis, c'est sous la forme d'un rapport économique adressé par le Président au Congrès, que l'apport fondamental des premiers essais de sa mise en pratique sont entrés dans la vie publique.
En Grande-Bretagne, le revenu national, les dépenses nationales et autres informations sont publiés dans des « Livres blancs ».
Dans les pays collectivistes, toute l'économie est intégralement soumise à des ordres de l'Etat et par conséquent intégralement planifiée. Le budget général s'identifie ainsi au plan et les comptes rétrospectifs sont en réalité des comptes rendus de l'exécution du plan.
Voici comment le professeur P. REUTER conçoit l'introduction de la comptabilité nationale dans un état supposé aussi libéral que possible:
« La comptabilité nationale recevra une consécration générale » sous une forme à déterminer, au moins à la suite d'une discussion » devant les assemblées supérieures. Elle se traduirait ensuite pour » une part en actes juridiquement impératifs pour tout ce qui » concerne les dépenses et les recettes de l'Etat. Pour le reste, elle » se traduirait par des directives juridiquement obligatoires mais » plus souples que la loi ou le règlement à l'usage des organes » contrôlés par l'Etat, en matière de crédits notamment. Enfin, elle » s'exprimerait par des conseils adressés aux particuliers et aux » grandes organisations nationales. »
Analysant les difficultés à vaincre, M. P. REUTER constate que dans les années qui viennent de s'écouler les articulations entre le budget et les plans plus ou moins partiels ont continué d'être marquées avec une certaine imprécision dans tous les Etats qui n'ont pas adopté la politique du collectivisme intégral. Plus que lés incertitudes politiques, c'est l'entière nouveauté du problème à résoudre ainsi que les appréhensions des assemblées politiques devant une transformation éventuelle de leur rôle qui sont à l'origine de cette situation.
Sur ce point, les conclusions du rapporteur sont les suivantes:
« L'avenir seul dira quelle voie choisiront les nations. Mais l'existence » d'une comptabilité nationale permettant d'établir rationnellement » les données générales de la politique économique conserve » tout son prix indépendamment des options qu'elle ouvre. » Elle rend possible les formes les plus légères et les moins contraignantes » d'interventionnisme, y compris celui qui se présente » non sous une forme a-prioristique et imperative, mais sous une » forme corrective et indirecte. »
M. P. REUTER admet cependant que si la comptabilité nationale devient le substratum obligé du budget avec discussion devant le Parlement, ce document devra toujours d'un point de vue pratique conserver son caractère financier et être discuté et voté à temps. Le profil nouveau du développement économique du Budget devra faire l'objet de démarches et d'examens séparés.
M. P. REUTER consacre la deuxième partie de son rapport à l'évolution des règles traditionnelles de la technique budgétaire. A son avis, ces règles ont à s'adapter aux nécessités nouvelles qui résultent de l'accroissement et de l'importance des dépenses publiques. Sans doute l'Etat a-t-il toujours besoin d'un acte de prévision de ses décaissements et cet acte doit être unique, universel, annuel et détaillé par services ou par subdivisions de services. Mais il importe, à l'effet de permettre aux autorités de réaliser les tâches nouvelles qui leur sont dévolues, de prévoir et d'autoriser dans d'autres documents distincts du budget de l'Etat, les opérations qui ne peuvent s'accommoder des règles traditionnelles de la technique budgétaire.
On peut admettre que la présentation du budget moderne doit essentiellement traduire la préoccupation de clarifier toutes les situations financières, même au risque de faire fi de la plus stricte observance de la règle de l'unité budgétaire.
De toute façon, des relations sûres doivent être établies entre le budget et les trois grands groupes d'états avec lesquels il est intimement lié, à savoir:
les programmes de dépenses comportant la description en nature et en valeur des opérations à long terme;
les comptes et services de la trésorerie qui retrace d'une manière variable, en subissant la double attraction des règles du contrôle budgétaire et de la comptabilité privée, des opérations commerciales, industrielles et financières de l'Etat;
les budgets, les comptes et éventuellement les bilans des collectivités, des services et des entreprises qui tirent leurs ressources du budget général de l'Etat ou qui l'alimentent.
M. P. REUTER rappelle que la tâche du regroupement rationnel des chapitres du budget ne doit en aucun cas être interrompue. Un travail d'analyse doit également être entrepris en dehors ou à côté même du budget proprement dit. soit dans un exposé des motifs développés, soit dans un document annexe substantiel.
La pratique du budget fonctionnel, telle qu'elle existe aux Etats-Unis depuis 1947–1948, retient aussi l'attention du rapporteur. Il convient en effet d'avoir égard au classement de toutes les dépenses suivant les buts politiques, sociaux ou économiques poursuivis, en dehors des références aux services dépensiers. Les américains ont pris patron sur un budget dénombrant quatorze fonctions de l'Etat, elles-mêmes divisées en soixante-quatre sous-fonctions. Cette division en grandes « masses » budgétaires accroît en vérité la compréhension du budget.
De même que la règle de la spécialité, celles de l'unité et de l'annalité budgétaires ne sortent pas indemnes des débats qui portent sur la validité des règles formulées par la science financière traditionnelle au regard des exigences de l'économie publique actuelle.
Les lois de programmes postulent que des dérogations y soient apportées. Au delà de la science financière traditionnelle, les services publics, industriels et commerciaux ainsi que les entreprises nationalisées posent des problèmes de gestion financière qui exigent des solutions hardies, devant inévitablement aboutir à l'acceptation de procédures nouvelles. Il en est notamment ainsi de l'enregistrement par un compte-capital de la situation et des variations du patrimoine affecté à la gestion de ces services et de ces entreprises.
Pour terminer ce rapport, M. P. REUTER conclut à la nécessité pour la science et pour la technique financières d'admettre que chaque disposition budgétaire, par des analyses adéquates, acquière une signification de plus en plus précise dans le cadre général des réalités économiques. Il déplore que des prises de position aveugles plus que les prescriptions des règles traditionnelles du droit budgétaire, dont l'esprit seul importe et dont les modalités d'application sont appelées à varier, fassent obstacle à un prompt accomplissement de cette tâche. Il voit dans le développement des contacts internationaux un élément nouveau qui peut aider à vaincre les résistances opposées à la modernisation des budgets. Les pays ne tentent-ils pas de s'emprunter réciproquement leurs perfectionnements et de démarquer les méthodes de travail susceptibles de donner à leurs budgets et à leurs comptes une figure plus conforme à l'idéal des documents comptables: l'intelligibilité et la rationalité?
Notons enfin qu'à l'appui du rapport général déposé par M. P. REUTER, le bureau du Congrès international des Finances publiques, a fait publier une étude comparée des budgets économiques du Royaume-Uni, des Etats-Unis, de la Norvège et des Pays-Bas. Ce document a pour auteur M. DUMORTIER, directeur-adjoint au Commissariat général du Plan de France.
V. C.
Considérations sur l'appareil gouvernemental du Royaume Uni
Dans le cadre de l'article III du Traité de Bruxelles, le principe d'un échange de fonctionnaires appartenant aux administrations des cinq pays associés a été recommandé. C'est dans cet esprit qu'a été organisé à Londres, du 9 au 24 novembre 1949, un stage initial ayant pour thème l'étude des différents aspects de l'appareil gouvernemental du Royaume Uni et plus particulièrement la structure et l'organisation du pouvoir exécutif. Ce stage fut organisé par la Trésorerie en collaboration avec le « British Council ».
Les gouvernements français, néerlandais, luxembourgeois et belge furent invités à y déléguer chacun, trois fonctionnaires.
L'exposé d'un sujet aussi vaste s'est traduit dans une série de conférences données au siège de la Trésorerie à Witehall, par des personnalités marquantes parmi lesquelles le Rt Hon. Glenvil HALL, membre du Parlement et Secrétaire Financier de la Trésorerie et Sir Norman BROOK, Secrétaire Permanent du Cabinet et de nombreux fonctionnaires de haut rang choisis parmi le personnel de la Trésorerie et de différents départements ministériels.
L'ensemble du stage fut placé sous la direction particulièrement active de M. SINKER, Directeur de la Training and Education Division de la Trésorerie. Chacune de ces conférences, analysant un aspect particulier de l'appareil gouvernemental fut suivie d'un échange de vues, permettant de compléter l'information sur certains points et de souligner les principaux contrastes apparaissant entre les régimes administratifs des pays représentés.
Les organisateurs du stage prirent soin de ménager des contacts personnels entre fonctionnaires de services homologues et de permettre ainsi un examen de questions particulières intéressant la spécialité des participants. L'abondance et l'étendue des matières traitées et la multiplicité des aspects envisagés au cours des réunions plénières, permirent de dégager une vue générale fort diversifiée de la structure et de l'organisation administratives du Royaume Uni.
Les principales questions traitées furent les suivantes:
Le mécanisme parlementaire, les partis politiques;
Le gouvernement de Cabinet, les organes de coordination du pouvoir exécutif;
La structure, l'organisation et le rôle de la Trésorerie;
Le contrôle des recettes et des dépenses publiques;
Le planing économique — les relations entre le Gouvernement et l'industrie, les problèmes économiques actuels;
Le « Civil service », sa structure, les méthodes de recrutement, les conditions de service, la formation des fonctionnaires, la fonction organisation et méthode;
Les principaux départements ministériels et la répartition des attributions;
Les services extérieurs des départements;
Les administrations locales, leurs relations avec le gouvernement central;
L'organisation de l'enseignement;
La structure de l'appareil judiciaire.
Il ne peut être question dans les limites de cette note sommaire de procéder à d'amples développements d'un sujet d'une telle diversité. Tout au plus peut-on souligner quelques aspects des institutions britanniques apparaissant à un observateur étranger, comme particulièrement originaux.
En 1916, à l'initiative de Lloyd George fut installé le « Cabinet office » dirigé par le « Permanent Secretary to the Cabinet » et composé d'une vingtaine de fonctionnaires émanant des divers départements ministériels. Le secrétaire Permanent assisté de ses collaborateurs établit les procès-verbaux des séances du Cabinet. Ceux-ci sont transmis au Roi et à tous les Ministres. Le Cabinet Office communique les décisions prises aux services intéressés et s'assure de leur exécution. Il constitue donc un organe permanent de coordination et de liaison entre le Cabinet et les départements.
Parmi ceux-ci, le plus important est sans aucun doute la Trésorerie, non par le nombre de fonctionnaires qu'elle occupe, à peine 1200, mais bien par la fonction de coordination et de contrôle qui lui est dévolue en même temps que par la participation active qu'elle prend dans la conception et l'élaboration de la politique gouvernementale. A ce titre, la Trésorerie est le centre de l'appareil administratif. Le Premier Ministre est traditionnellement le Premier Lord de la Trésorerie, mais c'est en fait le Chancelier de l'Echiquier qui en assume effectivement la direction, à l'échelon ministériel. Les fonctions de celui-ci se développent sur le plan général en relation avec les différents départements, dans trois sphères essentielles de l'activité gouvernementale: la politique financière et budgétaire, la politique économique, la politique administrative.
C'est dans le domaine financier et budgétaire que la Trésorerie joue son rôle traditionnel. Elle intervient à tous les stades de la préparation de l'exécution et du contrôle du budget. Il paraît utile de donner à ce sujet un aperçu de la structure budgétaire et du contrôle des recettes et des dépenses publiques. Le système budgétaire britannique trouve son originalité dans le fait qu'il prévoit une grande confiance préalable du Parlement à l'égard de la gestion de l'Exécutif. Cette confiance se traduit notamment par la renonciation de la Chambre des Communes à son droit d'initiative en matière budgétaire et par l'application aux crédits de dépenses d'une spécialité légale fort large.
La confiance préalable manifestée par le Parlement trouve son correctif dans une exigence fort rigoureuse quant à la loyauté de l'exécution du budget et de la reddition des comptes. C'est là d'ailleurs une application logique du principe de la séparation des pouvoirs qui postule que l'exécutif dispose d'une liberté d'action suffisante sans laquelle serait éludée la responsabilité de sa gestion dont le Parlement est entièrement fondé à lui demander compte. Les dépenses publiques font l'objet d'un contrôle administratif interne fort perfectionné, dont les organes sont, d'une part, la Trésorerie et, d'autre part, les services financiers propres à chacun des départements dépensiers.
La Trésorerie dispose pour exercer son contrôle des « establishments » et des « supply » divisions. Les premières sont chargées de l'examen des propositions de dépenses intéressant le personnel administratif (effectif, cadres, barèmes et conditions de service) tandis que les secondes s'occupent de toutes les autres propositions de dépenses (approvisionnements, matériel, subventions, etc.). Lors de l'examen des propositions budgétaires et en cours d'exécution du budget, les services de la Trésorerie mettent en parallèle l'intérêt et l'importance de ces propositions et les charges financières qu'elles entraînent. Ils basent leur appréciation sur les impératifs de la politique du gouvernement et la nécessité d'une gestion économique et efficiente.
L'efficacité du contrôle administratif interne des dépenses repose d'autre part sur l'existence de responsabilités effectives et nettement définies dans le chef des fonctionnaires participant à la gestion des départements dépensiers. Le chef des services financiers de ceux-ci, l'Accounting Officer, bien que désigné par la Trésorerie en accord avec le Ministre intéressé, ne dépend que de ce dernier et non de la Trésorerie. C'est généralement le Secrétaire Permanent, chef de la hiérarchie administrative dans chaque Ministère qui est nommé Accounting Officer. En cette qualité, il assume devant le Parlement, sur ses propres deniers, la responsabilité de l'activité financière de son département, dont il établit les comptes qu'il transmet sous sa signature au Comité des Comptes Publics, devant lequel il est appelé à répondre de sa gestion.
Le droit budgétaire britannique se montre en effet particulièrement exigeant quant à la reddition des comptes. La simplicité des règles de la comptabilité publique explique les délais fort réduits endéans lesquels les comptes peuvent être déposés après la clôture de l'année budgétaire.
Le système de la gestion s'accomode d'une comptabilité de caisse et n'enregistre que les recettes et les dépenses effectivement réalisées au cours de l'année budgétaire, sans préoccupation quant au rattachement à un exercice déterminé des recettes et des dépenses tirant leur origine juridique d'un acte accompli au cours de cet exercice. Ce système ne donne peut-être qu'une vue imparfaite de la gestion gouvernementale au cours de la période considérée mais il a le grand mérite de permettre l'établissement rapide des comptes.
L'examen de ceux-ci dépend de deux organes relevant du Parlement: l’ « Echequer and Audit Department » et le « Public Account Committee ». L'Echequer and Audit Department est un corps composé d'environ 500 fonctionnaires à la tête desquels se trouve placé le Contrôleur Auditeur général, qui est nommé par la Couronne et ne peut être démis de ses fonctions qu'à la recommandation de la Chambre des Communes dont il relève. Il a pour mission essentielle de suivre a posteriori l'exécution du budget en procédant, sur pièces ou sur place, à l'examen des comptes. Ce contrôle ayant lieu au fur et à mesure de l'exécution des dépenses mais a posteriori permet au contrôleur général de suivre d'une manière continue le déroulement de la gestion financière et de signaler rapidement au Parlement tout manquement, soit aux intentions exprimées par le législateur lors du vote du budget, soit aux décisions prises par la Trésorerie dans la sphère de sa compétence, soit enfin aux dispositions organiques du droit budgétaire. Il fait rapport à cet effet à la Commission parlementaire des comptes publics. Celle-ci est composée de 15 membres de la Chambre des Communes et procède à la critique et au contrôle détaillé des dépenses. Elle prend pour base de ses investigations la loi annuelle du budget, les comptes qui en traduisent l'exécution et le rapport établi par le Contrôleur Auditeur général. Celui-ci assiste aux débats en même temps que les représentants de la Trésorerie et l’ « Accounting Officer » du département dont les comptes sont examinés. La responsabilité de l'Accounting Officer est mise en cause non seulement en ce qui concerne les comptes soumis au Public Account Committee, mais également en ce qui concerne les conditions d'efficience et d'économies qui ont prévalu dans la gestion. Le Public Account Committee traduit les résultats de ses délibérations dans un rapport dans lequel il formule certaines critiques et recommande certaines améliorations de méthodes pour éviter le retour des faits qu'il relève. Ce rapport est soumis au Parlement où il fait éventuellement l'objet d'un débat. La Trésorerie est chargée de s'assurer de l'exécution des recommandations formulées.
On a signalé ci-dessus que le rôle de coordination de la Trésorerie s'étendait également au domaine de l'économie générale. Cette attribution est relativement récente. C'est depuis la dernière guerre, en effet, qu'avec l'aide du « Central Statistical Office » et du Secrétariat Economique du Cabinet de guerre que la Trésorerie vit son rôle de contrôle et de coordination considérablement élargi et étendu à la coordination de l'économie nationale dans son ensemble. Elle dispose à cet effet de deux groupes principaux d'experts: le groupe central de planning économique qui intervient dans l'élaboration de la politique économique générale et plus particulièrement prépare les programmes à long terme d'utilisation et de développement des ressources nationales, les programmes d'investissement, les plans d'allocations de matières premières, etc. Le second groupe a pour tâche d'assurer la communauté de vues et de buts entre les divers départements ministériels, y compris la Trésorerie elle même en ce qui concerne notamment les négociations avec l'étranger et les relations avec l'Organisation Européenne de Coopération Economique et le Programme de Reconstruction Européenne.
Il convient de signaler ici qu'au cours des récentes années, le Gouvernement britannique a publié un ensemble d'études et de documents statistiques, rétrospectifs et même prospectifs concernant la politique de l'emploi, la répartition du revenu national, et, d'une manière plus générale, la situation économique d'ensemble de la nation.
Les « Economie Survey » sont publiés en même temps que le budget financier traditionnel et peuvent servir d'arrière-plan permettant au Parlement de porter une appréciation mieux éclairée sur les intentions gouvernementales en ce qui concerne sa politique fiscale, économique, sociale et administrative.
Assumant la coordination en matière financière, budgétaire et économique, la Trésorerie remplit un rôle similaire touchant l'Administration Générale du « Civil service ». Elle est en effet habilitée à contrôler l'organisation interne de l'administration et à formuler les règles touchant les cadres, les effectifs, les rémunérations et les conditions relatives au fonctionnement des services.
Ces attributions générales sont exercées en relation avec les départements ministériels par les « establishment divisions » qui s'occupent notamment du contrôle des effectifs et de la répartition hiérarchique du personnel des départements en tenant compte des attributions spécifiques qui relèvent de chacun d'eux. La fonction organisation et méthode est particulièrement développée par une section spéciale de la Trésorerie qui a ses homologues dans les principales administrations.
Le Gouvernement britannique attache une importance toute particulière à la formation des fonctionnaires. Au sein de la Trésorerie, a été récemment créée dans ce but une section appelée « Training and Education Division » qui contrôle, coordonne et stimule les initiatives des divers départements dans ce domaine.
Cette formation est assurée par la diffusion d'une documentation succincte analysant les différents aspects de la structure de l'administration, de son organisation et des méthodes qu'elle met en œuvre. Cette documentation est complétée par l'organisation de cours généraux et spéciaux, de conférences, de discussions, de visites, sous la direction d'un fonctionnaire spécialisé. La conception qui se fait jour actuellement tend à assurer une grande mobilité des fonctionnaires entre les différents services d'un même département voire entre plusieurs départements. Cette formule paraît particulièrement digne de retenir l'attention. Appliquée rationnellement, elle est de nature à accroître rapidement l'expérience des jeunes fonctionnaires, à améliorer leurs facultés de jugement et d'adaptation et à leur faire prendre conscience de la multiplicité des tâches et des besoins dont il importe de concilier les exigences.
Toujours à propos du « Civil Service » on peut noter que le nombre des agents de l'Etat est actuellement de l'ordre de 700.000 contre ± 400.000 avant la dernière guerre. Si l'on tient compte des agents occupés par le General Post office (250.000) et par les départements militaires (100.000), on constate que les administrations civiles proprement dites disposent d'environ 350.000 agents. Ceux-ci sont répartis en quatre catégories principales: l'Administrative class, l'executive class, la clerical class et la typing class. L'Administrative class est fort peut nombreuse. Elle comporte à peine 4.500 fonctionnaires soigneusement sélectionnés qui participent activement à la conception et à l'élaboration de la politique gouvernementale.
Si l'on veut porter un jugement d'ensemble sur l'appareil gouvernemental et administratif du Royaume Uni et sur le mécanisme qui en assure le fonctionnement, on peut dire qu'il s'agit d'une construction harmonieuse et bien équilibrée dont l'édification progressive repose sur de solides traditions. Ces institutions ont un caractère bien original conforme aux qualités spécifiquement nationales: le sens des responsabilités individuelles, la conscience du primat de l'intérêt général, l'esprit d'équipe et le goût du fair-play en même temps qu'un attachement unanime aux principes fondamentaux du gouvernement parlementaire. Il serait sans doute simpliste de vouloir instaurer ailleurs des institutions, des formules ou des méthodes en tirant arguments de leur succès dans le pays où elles sont appliquées. On ne peut, en effet, dissocier une institution déterminée du cadre général dont elle fait partie intégrante sans tenir compte des circonstances particulières qui ont présidé à son développement, non moins que de la psychologie et de la mentalité des peuples.
M. D.
La Sécurité Sociale appliquée aux agents temporaires en Belgique
Dans l'organisation de la sécurité sociale en Belgique, les fonds destinés à être répartis entre les salariés et les appointés sont alimentés à la fois, selon des quotes-parts différentes, par les employeurs et les employés. Sont notamment soumises aux retenues pour la sécurité sociale, toutes les sommes payées en rémunération d'un travail effectué en exécution d'un contrat de louage de services, que ces sommes couvrent un travail normal ou des travaux complémentaires.
Un problème particulier s'est posé, à cet égard, à l'administration belge.
Les circonstances de la guerre avaient déterminé les autorités à suspendre tout recrutement d'agents de l'Etat à titre définitif. Afin d'assurer toutefois la continuité des services, l'administration se vit obligée de recourir au concours d'agents temporaires engagés sur la base d'un contrat d'emploi.
Actuellement, la réglementation a organisé un régime statuaire propre aux agents temporaires. S'il change la nature des relations entre l'Etat et ses agents, ce régime n'a toutefois pas innové dans tous les domaines. C'est ainsi qu'en matière de sécurité sociale, les agents temporaires restent soumis, par analogie, au système commun instauré pour le secteur privé.
Une circulaire ministérielle vient, dans cet esprit, de préciser que, conformément au régime en vigueur, les sommes payées aux agents temporaires pour les travaux supplémentaires, de même que toutes les primes et indemnités sont soumises aux retenues légales prévues par la loi sur la sécurité sociale (circ. 4.6.1949, n° 241, 49–12, C.D. 320.98).
H. R.
Le syndicalisme de la fonction publique en Belgique
Les modalités de la représentation et de l'action syndicales au sein des administrations de l'Etat ont fait l'objet en Belgique, au cours de l'année 1949, de deux arrêtés du Régent. Ils portent respectivement la date du 11 juillet et du 12 octobre 1949 et ont été publiés au Moniteur belge des 27 juillet et 13 octobre 1949. Des errata ont paru au Moniteur belge du 25 août 1949. La Revue internationale des Sciences administratives publiera dans une prochaine livraison un compte-rendu d'une note d'observations sur l'état présent des tendances qui s'affirment dans le syndicalisme de la fonction publique en Belgique.
Le titre 1er du statut syndical (articles 1 et 2) comporte deux déclarations de principe. Il indique que les agents des administrations de l'Etat ont le droit de s'associer, conformément à l'article 20 de la Constitution belge du 7 février 1831. De même, il proclame que la liberté d'association leur est garantie d'après les dispositions légales garantissant à tous les Belges la liberté d'association (loi du 24 mai 1921 garantissant la liberté d'association).
Le titre II (article 2) définit le champ d'application du statut syndical.
Tous les agents soumis à l'arrêté royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l'Etat, à l'arrêté du Régent du 30 avril 1947 fixant le statut des agents temporaires ou à l'arrêté du Régent du 10 avril 1948 portant le statut du personnel ouvrier temporaire en obtiennent le bénéfice.
Il en est de même de toute autre personne qui preste ses services aux administrations de l'Etat pendant cinquante heures par mois.
Le champ d'application du statut syndical est loin d'être limité au personnel administratif des administrations centrales. Il s'étend aux agents de tous les services créés ou gérés par les organes du pouvoir exécutif pour autant que ces services n'aient pas été constitués en personnes de droit distinctes de l'Etat.
Le titre III (articles 4 à 6) a trait à la reconnaissance des organisations syndicales.
L'arrêté du Régent du 11 juillet 1949 laisse aux associations syndicales pleine liberté de constitution et d'organisation. Ces associations n'ont d'ailleurs, en général, qu'une existence juridique imparfaite. La loi du 31 mars 1898 sur les unions professionnelles et celle du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif n'ont pratiquement pas été utilisées par elles.
Toutefois, à l'effet de participer à l'action que détermine le statut, les organisations syndicales n'ont pas à rester occultes. Elles ont à déposer auprès du ministre duquel dépendent les agents qu'elles représentent, une copie de leurs statuts ainsi que la liste de leurs dirigeants responsables.
Par l'accomplissement de cette formalité, les syndicats obtiennent la reconnaissance (article 4, alinéa 1er).
La reconnaissance est donc, en principe, l'acte-condition qui permet à une organisation syndicale de participer officiellement à l'action syndicale telle que le statut la définit. Une organisation syndicale est habilitée à faire connaître au ministre qui l'a reconnue, son point de vue au sujet des problèmes sociaux et administratifs, collectifs ou individuels, auxquels elle s'intéresse.
On peut noter que la reconnaissance est une mesure dont l'octroi n'est pas seulement accordé aux organisations syndicales proprement dites. Le syndicalisme est à la fois un mouvement social pluraliste et fortement structuré. Aussi les fédérations d'organisations syndicales peuvent être reconnues aux mêmes conditions que celles prévues pour les organisations primaires. Elles ont cependant à accomplir les formalités prescrites « auprès du ministre qui a l'administration générale dans ses attributions », c'est-à-dire auprès du Premier Ministre (article 4, alinéa 4).
La consécration et le respect du principe de la reconnaissance comportent l'obligation pour les organisations syndicales de communiquer aux autorités administratives intéressées les modifications apportées à leurs statuts ainsi que tout changement dans la composition de leurs comités ou de leurs conseils d'administration (article 5).
Il importe également de savoir que toute organisation syndicale reconnue auprès de deux ou de plusieurs départements ministériels, est reconnue auprès de l'ensemble des départements dès le moment où elle obtient à l'élection prévue pour la désignation des délégués du personnel aux comités de consultation syndicale au moins un siège au comité interdépartemental (article 6 de l'arrêté du Régent du 11 juillet 1949, modifié par celui du 12 octobre 1949).
Le Gouvernement a entendu faciliter ainsi sur le plan de l'administration générale, le développement de l'action syndicale.
Dans le même ordre d'idées, il vient de consentir à garantir à certaines organisations syndicales d'agents de l'Etat un minimum de représentation purement consultative au comité interdépartemental de consultation syndicale, indépendamment de leur force électorale (article 31 bis). Cet avantage a été accordé aux organisations syndicales reconnues qui ont un caractère national et qui, en même temps, sont intégrées à un groupement professionnel fédéré sur le plan national. La notion d’ « organisation interprofessionnelle fédérée sur le plan national » a été reprise de l'article 20, alinéa 4 de la loi du 20 septembre 1948 portant organisation de l'économie.
Le titre IV (articles 7 à 22) de l'arrêté du Régent du 11 juillet 1949 détermine les modalités de l'action syndicale exercée par les organisations reconnues. Il comporte trois sections dont les deux premières méritent de retenir directement l'attention des lecteurs de cette chronique.
La première d'entre elles (articles 7 à 16) caractérise la mission et définit la compétence des organisations syndicales reconnues.
La deuxième (articles 14 à 21) énumère les dispositions fondamentales applicables aux délégués syndicaux.
La section troisième, fort brève (article 22), concerne la documentation administrative (avis, circulaires, instructions, etc.), que les organisations syndicales obtiennent régulièrement par le fait de leur reconnaissance.
Les organisations syndicales ont qualité pour entretenir des relations avec les ministres qui les ont reconnues (article 7).
Elles peuvent leur adresser des requêtes, leur demander audience, formuler des vœux ou des propositions dans l'intérêt collectif du personnel qu'elles représentent (article 11).
De même, elles ont la faculté d'introduire des réclamations ou des revendications formulées par un agent déterminé (article 12, alinéa 1er).
Leurs délégués peuvent même assister l'un ou l'autre agent appelé à justifier ses actes devant un supérieur hiérarchique (article 12, alinéa 3).
Il va sans dire que le fonctionnaire qui fait défendre ses intérêts professionnels par l'un de ces délégués, n'est privé d'aucun recours hiérarchique ou contentieux qui lui est personnellement ouvert (article 12, alinéa 4).
L'arrêté du Régent du 11 juillet 1949 précise encore en son article 12, alinéa 3, que les interventions des organisations syndicales ne peuvent jamais entraver ni retarder les enquêtes administratives. Il rappelle en même temps qu'elles ne sauraient avoir pour effet de porter atteinte au principe de l'autorité hiérarchique (article 12, aliéna final).
Les plus représentatives des organisations syndicales reconnues participent à la gestion des œuvres sociales établies ou à créer pour le bien-être du personnel (article 8). Dans ce domaine, le statut syndical pose de substantiels jalons sur la voie de la « co-gestion » administrative. Ses modalités de réalisation immédiate ont été mises à l'étude et sont près d'aboutir.
Ce sont également les organisations syndicales reconnues dont la force électorale est la plus forte, gui désignent les délégués du personnel dans les comités de consultation syndicale (article 13) ainsi que dans les conseils du personnel (article 8) dont la compétence respective sera précisée ci-dessous.
Par une application directe de certaines dispositions du statut des agents de l'Etat que porte l'arrêté royal du 2 octobre 1937 (article 84, littéra b), elles sont en même temps appelées à choisir les assesseurs qui représentent le personnel dans les chambres de recours. Ces organismes, dont la composition est paritaire, sont consultés par les autorités administratives préalablement au prononcé de toute peine disciplinaire grave. Ils connaissent aussi, dans les limites de leur compétence d'avis, les demandes en revision de signalement ou de notation du personnel des administrations.
Parmi les avantages accessoires que comporte le « statut » des organisations syndicales reconnues, figure, outre le privilège de l'information administrative visé à la section troisième du titre IV, le droit de placarder publications et avis adressés au personnel (article 9).
De même, les organisations syndicales reconnues peuvent tenir des réunions en dehors des heures de service dans les bâtiments de l'administration (article 10).
Ces deux avantages résultent néanmoins de l'instauration d'un régime spécial de contrôle et d'autorisation.
Les modalités de l'action syndicale reçoivent de nouvelles précisions à la deuxième section du titre IV. On y aperçoit que l'action syndicale au sein des administrations est, en principe, soumise à d'autres conditions d'exercice que celle de la reconnaissance des organisations.
Les organisations syndicales reconnues ne peuvent, en effet, déléguer que des mandataires réguliers auprès de l'administration (article 14, alinéa 1).
L'agréation ministérielle est la formalité à laquelle doivent se soumettre tous les délégués des organisations syndicales qui siègent dans les conseils de personnel et, à fortiori, dans les chambres de recours (article 14, alinéa 2 de l'arrêté du Régent du 11 juillet 1949 et article 84 de l'arrêté royal du 2 octobre 1937 combinés).
Elle constitue l'un des éléments essentiels du statut des délégués syndicaux que forment les dispositions de la section deuxième du titre IV (articles 14 à 21).
Doit être tenu pour significatif le fait que l'arrêté du Régent du 11 juillet 1949 ne réserve pas l'accomplissement de missions syndicales aux seules personnes ayant qualité d'agent de l'Etat.
Néanmoins, celles à exercer dans les conseils de personnel ne peuvent l'être que par des agents définitifs en activité de service (article 14, alinéa 3).
Les agents de l'Etat qui participent aux travaux des commissions et des comités créés au sein des organisations syndicales, obtiennent des congés spéciaux (article 15, alinéa 2).
Ces congés, dûment autorisés, n'entrent pas en ligne de compte dans le calcul du congé annuel de vacances. Ils ne peuvent donner lieu à des prestations compensatoires (article 15, alinéa 3).
Advient-il qu'ils se consacrent d'une façon permanente et régulière à une activité syndicale en faveur du personnel des services publics, les agents de l'Etat ne peuvent rester en fonctions (article 15, alinéa 4).
La position administrative qui, dans ce cas, leur est attribuée est celle du détachement syndical (article 16, alinéa 1er). Remarquons cependant que les agents de l'Etat peuvent accomplir des missions syndicales en faveur de personnes qui ne prestent pas leurs services dans les administrations de l'Etat mais qui, cependant, appartiennent à l'un ou l'autre service public (organismes dits parastataux, provinces, communes, etc.).
Cette position leur permet de conserver leurs droits à l'avancement dans leur département d'origine, ainsi que ceux à la retraite (article 16, alinéa 2).
Les agents, bénéficiaires d'un détachement syndical, continuent de même à percevoir la rémunération qui leur aurait été liquidée et payée s'ils étaient restés en activité de service (article 18, alinéa 1er). Le Trésor en supporte la charge mais l'organisation syndicale reconnue qui leur a confié l'exercice d'une mission, a l'obligation de rembourser à l'Etat, au début de chaque trimestre, les sommes effectivement déboursées pendant les trois mois précédents (article 18, alinéas 2 et 3).
La mise en œuvre d'un procédé identique d'avance et de remboursement a été prévue pour régler la situation pécuniaire des agents qui ont obtenu des congés spéciaux pour l'accomplissement d'une mission syndicale (article 18, alinéa final).
La sanction administrative que les organisations syndicales encourent dans les cas où elles négligent ou refusent de rembourser les sommes avancées aux délégués syndicaux est le retrait de la reconnaissance (article 18, alinéa 4).
Le prononcé de cette sanction n'empêche évidemment pas les autorités administratives d'agir en répétition des sommes indûment perçues contre le délégué syndical en personne.
Celui-ci peut également être privé de son agréation s'il siège dans un comité de consultation syndicale et, s'il a la qualité d'agent de l'Etat, il peut être rappelé en activité de service.
On peut se demander si, pendant la durée de son détachement syndical, un agent de l'Etat peut obtenir une promotion de grade. A cette question, l'article 17, alinéa 1er, de l'arrêté du Régent du 11 juillet 1949 répond par l'affirmative.
Lorsque des règlements d'administration générale imposent une période d'essai pour l'octroi d'une promotion, la première promotion accordée est conférée à la condition d'accomplir la période d'essai à la rentrée en service (article 17, alinéa 3).
De toute façon, le rappel en activité de service est prévu pour la deuxième promotion obtenue depuis le début du détachement syndical (article 17, alinéa 2).
L'article 21 édicté enfin une disposition complémentaire à celles de l'article 14, alinéas 1 et 2, déterminant les conditions essentielles de la régularité de l'action syndicale. L'obligation du secret est, en principe, imposée à tous les délégués syndicaux, pour les faits et documents dont ils prennent connaissance et que le Ministre intéressé entend considérer comme confidentiels.
La violation de ce secret est susceptible de faire l'objet de sanctions administratives. Elle peut avoir, elle aussi, pour conséquence le retrait de l'agréation du délégué syndical. Elle peut également entraîner sans délai le rappel en activité de service si le délégué syndical a la qualité d'agent de l'Etat.
Les dispositions consignées dans la section deuxième du titre IV (articles 14 à 21) trouvent leur prolongement dans celles du titre VII déterminant entre autres les facilités à accorder aux représentants du personnel qui siègent dans les comités de consultation syndicale et dans les conseils du personnel et dont la mission syndicale n'a pas nécessairement un caractère de permanence (articles 53 à 56).
De même à cet endroit sont formulées d'autres règles inspirées par le seul souci d'assurer à tous les membres des comités de consultation syndicale ainsi qu'à ceux des conseils du personnel, les conditions de travail les plus aisées.
Les institutions de caractère consultatif au sein desquelles les délégués du personnel, après leur désignation par les organisations syndicales les plus représentatives, veillent et délibèrent sur les mesures ou les propositions propres à sauvegarder les intérêts des agents et à promouvoir le développement, la revision ou la refonte des dispositions organiques de la fonction publique, sont le comité interdépartemental de consultation syndicale, les comités départementaux de consultation syndicale et, le cas échéant, dans les départements ministériels dont l'effectif comprend plus de quinze cents agents en activité de service, les sous-comités de consultation syndicale (Titre V, section première, article 23).
Leur compétence est définie en ces termes par les articles 35 et 36 de l'arrêté du Régent du 11 juillet 1949, modifié par celui du 12 octobre 1949:
« Article 35. — Sont soumises pour avis aux comités de consultation » syndicale par les ministres intéressés ou par les organisations » syndicales reconnues:
» 1°) Toutes questions touchant le statut administratif et pécuniaire » des agents, la classification des fonctions et la qualification » des emplois;
» 2°) Toutes mesures relatives à la formation professionnelle des » agents, à l'organisation matérielle des services, à l'amélioration » des conditions de travail, à l'hygiène et à la sécurité des » travailleurs.
Article 36. — Le comité interdépartemental de consultation syndicale » donne son avis sur les questions et sur les mesures visées » à l'article 35 lorsque ces questions ou ces mesures intéressent le » personnel de plusieurs ou de tous les départements ministériels.
» Les comités départementaux de consultation syndicale ont même » compétence que le comité interdépartemental de consultation syndicale » pour les questions et les mesures intéressant directement » le personnel d'un seul département.
» Les sous-comités de consultation syndicale ont même compétence » que les comités départementaux de consultation syndicale » pour les questions et les mesures intéressant directement le personnel » des administrations ou services pour lesquels ils sont » institués.
» Les sous-comités de consultation syndicale communiquent leurs » avis au comité départemental de consultation syndicale dont ils » dépendent.
» Sauf avis contraire du comité départemental de consultation syndicale, » les sous-comités de consultation syndicale peuvent adresser » un rapport au chef de l'administration ou du service pour les questions » intéressant uniquement cette administration ou ce service. »
Les conflits d'attributions entre le comité interdépartemental et les comités départementaux sont tranchés par le Premier Ministre (article 37).
Il convient de le noter: ces comités ne sont pas des comités de gestion mais bien de consultation et de contrôle. Leurs membres sont admis à assister, sur présentation de la carte d'agréation dont ils sont titulaires (article 20), aux enquêtes administratives portant sur n'importe quel objet relevant de la compétence de ces comités, à l'exception de celles qui revêtent un caractère confidentiel ou financier (article 40). Leur composition est paritaire parce que l'administration y est représentée par un certain nombre de délégués chargés de défendre les intérêts de l'Etat et parce qu'un nombre égal de délégués y défendent et y représentent les agents.
Les dispositions d'ordre pratique concernant l'organisation et le fonctionnement des comités de consultation syndicale ont été nettement définies aux deux premières sections du titre V (articles 23 à 34). Elles ne diffèrent pas des mesures édictées précédemment, notamment par l'arrêté royal du 14 décembre 1937 sur les comités du personnel (9), hormis sur un point: s'il est vrai que la répartition des sièges entre les organisations syndicales reconnues se fait d'après leur force électorale, il n'en reste pas moins qu'une représentation est accordée, au comité interdépartemental de consultation syndicale, aux organisations, syndicales nationales reconnues, pour autant qu'elles fassent partie d'un groupement fédéré sur le plan national. La seule différence qui caractérise l'intervention de leur délégué au regard de l'activité permise aux mandataires des autres organisations, réside dans le fait que l'une est purement consultative, tandis que l'autre se manifeste par la participation effective aux délibérations sur les questions soumises à l'avis des comités de consultation syndicale.
En vue de pourvoir à l'exécution des dispositions concernant la législation sociale et plus spécialement les règlements pris en matière de sécurité et d'hygiène applicables tant aux services publics qu'aux entreprises privées, le titre VI de l'arrêté du Régent du 11 juillet 1949 prescrit la création de conseils du personnel dans les établissements ou services de l'Etat comportant au moins vingtcinq agents (articles 42 à 52).
On doit entendre par établissements les unités techniques du service public ou de l'entreprise administrative et par services proprements dits, ses seules divisions administratives.
Les conseils du personnel ont au même titre que les comités de consultation syndicale une forme paritaire et une compétencce consultative.
Le titre VIII contient l'énoncé des règles, relatives à l'élection qui, tous les trois ans, détermine à quelles organisations syndicales reconnues le personnel entend confier la désignation de ses délégués aux comités de consultation syndicale et aux conseils du personnel (articles 57 à 59).
Les dispositions les plus intéressantes ont trait à la recevabilité des candidatures des organisations syndicales reconnues (article 58), ainsi qu'à la fixation des conditions de participation à l'élection (article 60).
Il vaut la peine de signaler ces dernières de la façon suivante:
Ont droit de suffrage les agents de l'Etat qui sont en activité de service depuis un an au moins. Chaque électeur n'a droit qu'à une voix. En cas de cumul de fonctions, il ne peut exercer son droit de suffrage que du chef de la fonction principale. Ne peuvent prendre part à l'élection:
les agents dont les services sont suspendus à titre préventif ou disciplinaire;
les agents soumis à une période légale d'appel ou de rappel sous les armes;
les agents absents pour cause de maladie ou d'infirmité et remplacés dans le cadre de leur administration, à l'exception des agents blessés en service;
Les opérations du scrutin s'opèrent en conformité avec les principes généraux du droit électoral.
V. C.
Les activités politiques des agents de l'Etat en Grande-Bretagne
Le rapport de la Commission constituée pour étudier le problème des activités politiques des fonctionnaires a été présenté au parlement anglais au mois de juin 1949 par le Chancelier de l'Echiquier Sir Stafford Cripps.
En voici les lignes essentielles:
La mission de cette commission consistait à examiner les restrictions aux activités politiques des agents de l'Etat aussi bien sur le plan national que local, et à faire éventuellement des propositions tendant à les modifier dans l'intérêt public.
Les activités politiques que la commission a prises en considération sont les suivantes:
candidatures et mandats au parlement;
sur le plan national, les autres activités politiques:
des agents agissant à titre individuel,
des agents agissant en qualité de membres d'associations professionnelles;
sur le plan local, les participations à l'Administration en qualité notamment de membre des conseils locaux.
La Commission s'est livrée à un examen approfondi de la situation actuelle et a souligné que les conditions présentes de la vie administrative constituent des données qui doivent être prises en considération surtout si l'on tient compte que la plupart des règles et des pratiques concernant les activités politiques remontent à un passé assez lointain.
Ces éléments nouveaux sont d'abord, l'accroissement considérable de l'action administrative avec son corollaire obligé, l'accroissement non moins considérable du nombre des agents.
Ensuite, le fait que d'importants pouvoirs de nature réglementaire et de nature quasi juridictionnelle ont été attribués à des fonctionnaires.
Enfin, la déconcentration administrative a multiplié les contacts entre l'Administration et les particuliers par le développement des services extérieurs.
Les délégués du personnel dans cette vaste commission paritaire qu'est le « Civil Service National Whitley » demandaient des modifications aux règles en vigueur.
Ils faisaient valoir que les agents, en raison même de leur expérience administrative, étaient particulièrement bien qualifiés pour l'exercice d'un mandat parlementaire et qu'il fallait, par conséquent, leur en faciliter l'accès sans les obliger à sacrifier leur carrière administrative éventuelle ainsi que leurs droits à la pension.
Pour ce qui concerne les autres activités politiques, ils souhaitaient que les restrictions réglementaires soient abolies et que l'on fasse confiance à la tradition et au bon sens des agents dont on était en droit d'escompter la discrétion.
Enfin, touchant la participation au gouvernement local, ils estimaient que les agents devaient se borner à notifier leurs intentions au chef du département sans être obligés de solliciter son autorisation.
La Commission, après avoir entendu les témoignages de personnalités appartenant aux divers milieux intéressés, a formulé une série de propositions qui ne donnent pas satisfaction à ces revendications, sauf, à vrai dire, pour une catégorie numériquement importante d'agents qualifiés d'une part de « industrials » et d'autre part, de « manipulative and minor executive ».
La Commission dans ses délibérations s'est inspirée des principes généraux suivants:
Dans une société démocratique, il est désirable que tous les citoyens aient leur mot à dire dans les affaires de l'Etat et que le plus grand nombre d'entre eux jouent un rôle actif dans la vie publique.
L'intérêt public exige que le Civil Service conserve intacte sa réputation d'objectivité. Cette dernière exigence est encore accrue par l'accroissement actuel des fonctions de l'Etat.
La Commission consacre un assez long développement aux bienfaits d'un Civil Service impartial aussi bien dans ses relations avec le public que dans ses relations avec les titulaires de la fonction gouvernementale.
Prenant en considération les différentes classes d'agents, la Commission a distingué:
Les « industrials agents », c'est-à-dire, ceux qui travaillent à des tâches de nature industrielle dans les divers dépôts, chantiers et usines relevant de l'Administration anglaise ainsi que dans les services des Travaux publics des Eaux et Forêts et les agents occupant les « minor and manipulative grades ».
Les agents comprenant les autres catégories du Civil Service, c'est-à-dire « les administrative, professional scientific, technical, executive, clerical and typing grades ».
Il faut joindre à la première catégorie qui comprend environ 450.000 agents, 220.000 agents de l'Administration des Postes.
La deuxième catégorie comprend un peu plus de 450.000 agents.
Il faut souligner fortement que la Commission a considéré du point de vue qui la préoccupait que l'ensemble des catégories comprises sous le 2° devait être envisagé comme constituant un seul tout.
Leurs fonctions sont, dit-elle, étroitement mêlées et forment partie intégrante d'un ensemble homogène.
Elle propose d'établir une ligne de démarcation tracée entre les fonctions reprises entre le 1° et le 2° avec une certaine altération pour ce qui concerne l'Administration des Postes où certaines fonctions, classées « manipulative » ou « executive », étant en réalité des fonctions de contrôle devraient figurer au dessus de la ligne de démarcation.
En fin de compte, voici les conclusions générales auxquelles a abouti la Commission:
Agents dits industrials, manipulative and minor executive:
La Commission a estimé qu'ils devraient pouvoir faire acte de candidat au parlement sans devoir donner leur démission. Celle-ci ne devrait intervenir que s'ils étaient élus. Un congé spécial devrait être accordé avant les élections d'une durée d'un mois.
Les intéressés auraient droit à être réintégrés dans leur service, à condition qu'ils aient compté dix années d'activité avant leur élection et que leur passage n'ait pas duré plus de cinq ans.
Dans les autres cas, la réintégration pourrait être examinée mais après examen de son opportunité.
Les autres activités politiques sont traditionnellement autorisées à condition toutefois que les agents respectent les règlements relatifs au secret d'Etat et la règle qui exige qu'ils ne fassent pas de politique à l'occasion de leurs fonctions, ni dans les locaux de l'Administration, ni lorsqu'ils en portent l'uniforme.
Les autres membres du Civil Service se trouvant au dessus de la ligne de démarcation:
Candidatures au parlement et mandats parlementaires.
La Commission a pensé qu'il ne fallait rien changer à la situation actuelle, c'est-à-dire, qu'un agent ne pouvait être candidat au parlement qu'après avoir donné sa démission.
Autres activités politiques sur le plan national.
La Commission est d'avis que les agents doivent s'abstenir de toute manifestation publique de leurs opinions qui aurait pour effet de les associer d'une manière voyante avec un parti politique.
C'est ainsi qu'ils ne pourraient:
occuper aucun poste tel que celui de président, secrétaire, trésorier ou membre de comité de n'importe quelle organisation politique de parti nationale ou locale;
parler en public de sujets relatifs à des controverses d'ordre politique;
écrire des lettres à la presse, ni publier des livres ou des articles, ni répandre des circulaires où seraient exposées leurs vues sur des questions de parti;
faire de la propagande en faveur de candidatures politiques.
Affaires publiques ne relevant pas de la politique des partis.
La Commission a jugé qu'il ne convenait pas qu'un agent appartenant au département qui a une affaire de ce genre dans ses attributions fasse des commentaires publics à son sujet. Elle n'a pas vu toutefois d'inconvénient à ce qu'un agent d'un autre département exprime ses vues par écrit ou par la parole en public même si elles sont opposées à celles du département à condition qu'il agisse comme particulier et qu'il observe une raisonnable modération.
Activités comme membre d'organisations professionnelles.
Dans ce domaine, la Commission a pris note d'un fléchissement de fait dans la rigueur des traditions du Civil Service.
La tendance générale du gouvernement a été de s'abstenir de toute intervention si ce n'est dans des cas tout à fait extrêmes et de se fier dans l'ensemble au bon sens et à la modération de ces associations.
Les difficultés peuvent naître du fait que ces associations professionnelles peuvent s'affilier non seulement au Trade-Union Council mais aussi à des organisations politiques de parti.
Il est bien entendu, toutefois, que d'éventuelles restrictions ne pourraient en rien s'appliquer lorsque l'agent agit dans le cadre de questions concernant les conditions de fonctionnement du service ou d'autres problèmes entrant normalement dans la compétence syndicale.
Participation au gouvernement local.
Malgré l'intrusion relativement récente de la politique dans les élections locales, la Commission a estimé qu'il convenait de maintenir l'état existant pendant une période de cinq ans. Il appartiendrait dès lors à chaque département de déterminer les règles qu'il impose à ses agents.
Ces règles seraient inspirées des principes directeurs suivants:
1°) Les agents pourraient être candidats aux élections pour les conseils locaux moyennant l'autorisation de leur chef de département.
2°) Ils devraient comme titulaires de mandats observer une certaine réserve en matière politique.
3°) Les chefs de départements devraient prendre contact avec le Treasury dans le but d'assurer plus d'uniformité dans l'attribution des autorisations.
4°) Il faudrait tenir compte en ordre principal des fonctions du candidat et de l'influence que l'exécution de ces mandats locaux peut avoir sur la marche de ses services.
5°) Les chefs de départements devraient dresser une liste de leurs services dont le personnel, soit entièrement, soit partiellement, devrait être exclu de toute participation au gouvernement local du fait des relations spéciales qu'il entretient avec les autorités locales et de la nature particulière de leur mission.
Il résulte d'un article paru dans la revue Public Administration (Volume XXVII), Hiver 1949, pp. 289, sous la signature de Johnstone que ce rapport n'a pas été bien accueilli par la représentation professionnelle dans le Whitley Council.
Aussi le gouvernement a-t-il remis à plus tard l'adoption des conclusions de ce rapport et leur transformation en ordonnances administratives.
Outre le reproche de ne pas avoir assez tenu compte des réalités sociales et politiques de notre temps, l'on formule contre la Commission le grief de n'avoir pas porté ses investigations sur les faits et notamment de ne pas avoir fait connaître au public dans quelle mesure exacte, les membres du Civil Service participent à la vie politique et quels ont été les inconvénients de cette participation.
L. T.
Les congés annuels de vacances des fonctionnaires
La question des congés annuels de repos retient à juste titre l'attention des fonctionnaires.
Une étude comparative, parue en 1949 dans les nos 3 et 4 de la Revue internationale des Sciences administratives, p. 496 et suivantes, a permis récemment de rendre compte de l'état actuel du problème et de la solution qu'ont jusqu'ici cru bon d'y apporter certaines nations.
Nous complétons grâce au Bulletin de l'Association générale des fonctionnaires et employés de l'Etat du Grand-Duché de Luxembourg nos 1 et 3, 1949, la documentation qui avait été établie, en ce qui concerne tout spécialement la Suisse.
I. — CANTON DE ZURICH
La fixation de la durée du congé annuel est déterminée compte tenu des prestations qui auraient été effectuées dans d'autres administrations ou entreprises.
Waedenswil.
Wetzikon.
La fixation des années de service est établie compte tenu des prestations rendues, fût-ce même à titre temporaire dans les services communaux.
Par aillleurs, les infirmiers bénéficient d'un régime particulier étant entendu que, dès la première année de service, ils ont droit à un congé annuel de 24 jours ouvrables. Si leur service le réclame, les assistantes sociales peuvent bénéficier des mêmes dispositions.
II. — CANTON DE VAUD (La Tour de Peilz)
III. — CANTON DE ST GALL (Wattwil)
IV. — CANTON D'AARGAU
Il est utile également de rappeler qu'en 1948, une proposition de loi fut déposée par M. BOUSSER, tendant à réglementer le congé annuel des fonctionnaires et employés de l'Etat, des employés communaux et des employés des chemins de fer dans le Grand-Duché de Luxembourg.
Suivant le texte de cette proposition, la durée du congé serait désormais fixée comme suit:
Ces renseignements renforcent nos conclusions précédentes en ce qui concerne la nécessité où les gouvernements se sont trouvés d'accorder à leurs fonctionnaires supérieurs ou agents ayant de nombreuses années de service des vacances annuelles d'une durée relativement égale à un mois.
H. R.
Le recrutement des ingénieurs dans les Administrations belges
Le rapport annuel du Secrétariat permanent au Recrutement du personnel de l'Etat sur l'exercice 1948 souligne les difficultés que rencontre l'Administration belge pour recruter certaines catégories d'universitaires et spécialement des ingénieurs.
Trois raisons principales nous paraissent pouvoir expliquer pourquoi les ingénieurs ne cherchent pas à entrer à l'Administration:
Parce que la vie administrative ne leur plaît pas;
Parce que les traitements y sont insuffisants;
Parce que le recrutement ne se fait pas dans de bonnes conditions.
Examinons chacune d'entre elles:
Cet argument éloigne de l'administration un certain pourcentage d'ingénieurs, mais il est d'hier, d'aujourd'hui et de demain; jusqu'à présent il n'avait pas empêché l'Administration de recruter ses effectifs.
Une remarque préjudicielle s'impose: il est certain que le traitement a une influence telle sur le choix de la carrière qu'il suffirait dans un grand nombre de cas d'augmenter dans les proportions requises le barème des ingénieurs pour amener un très grand nombre d'entre eux à rechercher les carrières de l'Etat. Quel que soit le point faible d'un système de recrutement, on peut y pallier par une augmentation de traitement, toutefois c'est un moyen auquel on peut ne désirer avoir recours qu'en tout dernier lieu, car:
si la faiblesse n'est pas dans le traitement, il est de bonne organisation d'en rechercher la cause et il est anti-économique d'y faire face par des dépenses qui, peut-être, peuvent être évitées;
les barèmes de l'Etat doivent rémunérer équitablement la fonction. Il n'est pas désirable qu'ils dépendent trop directement de la loi de l'offre et de la demande sur le marché de l'emploi;
il existe dans l'Administration une hiérarchie des fonctions plus profonde que la hiérarchie des traitements. Cette hiérarchie classe à un même niveau les fonctions de même importance, ex.: fonctions universitaires de début, secrétaire d'administration à qualification générale, secrétaire d'administration à qualification spéciale, docteur en droit, ingénieur,…
Si, pour des nécessités de recrutement, un barème doit être augmenté, il se crée une atmosphère de mécontentement dans les fonctions dont les traitements n'ont pas été modifiés; d'autre part, ceux qui ont joui de l'augmentation arrivent très rapidement à considérer comme un droit imprescriptible d'être rémunérés à un taux supérieur à celui des autres agents de leur classe.
A l'heure actuelle, l'équilibre entre les fonctions de début requérant une qualification universitaire est, en Belgique, déjà rompu: (majorité des fonctions universitaires, secrétaires d'administration, inspecteurs des pharmacies, ingénieurs agronomes, … 99.120 à 171.120 en 21 ans, fonctions d'ingénieurs civils; 113.520 à 192.720 en 21 ans, fonctions de médecins et vétérinaires: 127.920 à 192.720 en 17 ans). Il pourrait être dangereux d'accentuer encore ces différences.
Le traitement des ingénieurs est-il insuffisant?
Il est assez difficile d'établir quels sont les traitements moyens que paie le secteur privé à une fonction déterminée et de faire ensuite des comparaisons avec les traitements de l'Etat. L'Administration a des barèmes bien fixes, les entreprises privées n'en ont souvent pas; l'Administration offre des avantages: sécurité de l'emploi, pension dont il est malaisé de chiffrer l'importance (la pension de l'Etat s'adaptant au coût de la vie, on peut difficilement déterminer l'annuité à laquelle elle correspond). Le privé, d'autre part, à côté des traitements, donne souvent des avantages en nature et permet, en outre, aux éléments qui percent, d'atteindre des situations de loin supérieures à celles que l'administration peut offrir.
Quoi qu'il en soit, nous pensons ne pas être en-dessous de la réalité en prenant comme moyenne, pour les ingénieurs du secteur privé n'ayant pas eu de promotion, les vœux en matière de traitements formulés par la Fédération des Associations belges d'ingénieurs (F.A.B.I.), publiés dans les numéros 18 (2me trimestre 1947) et 21 (1er trimestre 1948) de la Revue d'information de la F.A.B.I.:
» Les conditions qui précèdent sont définies à l'exclusion des » primes, gratifications et avantages en nature ou autres dont » jouit habituellement l'ingénieur de la part de l'employeur. »
(Nous devons noter que ceux-ci peuvent être importants: logement, chauffage, éclairage, 13me mois.)
Un communiqué de la Fédération des Industries belges (F.I.B.) (Bulletin no 3 de janvier 1948) montre que ces chiffres doivent être assez généralement pratiqués.
« L'adoption généralisée du vœu de la F.A.B.I. consistant à fixer » un traitement initial de frs: 6.000,— atteignant progressivement » frs: 12.000,— après dix années de services, a résolu le problème » pour le début de la carrière de l'ingénieur.
» On peut dire que cette mesure a été bien accueillie tant dans » les milieux patronaux que dans les milieux d'ingénieurs. Elle » vise à assurer aux ingénieurs une situation matérielle en rapport » avec leur formation et tient compte de l'accroissement de leurs » connaissances et conséquemment des services rendus durant les » premières années.
» Selon nous, au bout de dix ans, l'ingénieur s'est normalement » révélé. Ni lui, ni son patron, n'ont alors intérêt à l'établissement » d'un barème progressif. Un tel système risquerait d'enlever aux » ingénieurs le goût de l'effort personnel, car il aurait tendance » à les mettre tous sur le même pied et à fixer les rémunérations à » un taux inférieur aux aspirations des meilleurs. De son côté, le » patron perdrait le privilège de l'appréciation personnelle qu'il » considère comme un de ses droits primordiaux et un de ses plus » efficaces moyens d'action.
» Mais, si nous ne pouvons préconiser l'adoption d'un barème » au-delà de dix ans, nous engageons cependant vivement les chefs » d'entreprise à tenir compte de la hiérarchie des valeurs et du » mérite personnel pour déterminer la rétribution à allouer aux » ingénieurs dans la suite de leur carrière.
» Le chiffre de frs: 12.000,—, généralement admis après dix ans, constitue une base de départ pour la fixation de ces rétributions. » »
Nous pouvons donc tirer les conclusions suivantes:
Les vœux de la F.A.B.I. et ceux de la F.I.B. se rencontrant poulies dix premières années de la carrière de l'ingénieur, il est vraisemblable qu'ils ne s'écartent pas fortement de la moyenne des rémunérations réelles payées dans le privé.
Il est vraisemblable également que, quand un ingénieur a dix ans de pratique, son traitement est fixé plus souvent en fonction de son rendement que d'un barème préétabli, — il y a d'ailleurs là une certaine analogie avec la situation rencontrée dans les services de l'Etat où l'ingénieur de valeur peut espérer des promotions.
Pour toute la longueur du barème (21 ans), le traitement payé par l'Etat est supérieur à celui qui est demandé par la F.A.B.I.; la différence est particulièrement forte pendant les premières années.
Il faut remarquer que, sous l'aiguillon du besoin, particulièrement impérieux à l'âge où normalement on fonde un foyer, le traitement des premières années aura une grande importance dans le choix de la carrière.
Nous pensons donc pouvoir établir que les conditions pécuniaires faites aux ingénieurs non gradés à l'Etat ne sont pas moins avantageuses que celles du privé et qu'on ne peut imputer aux barèmes de début de carrière l'échec d'un grand nombre de recrutements.
Il reste toutefois possible que la forte différence entre les traitements des ingénieurs qui sont sortis du rang, dans le secteur privé et à l'administration, éloigne de cette dernière un assez grand nombre de candidats.
Le reproche principal que l'on peut faire au recrutement, c'est de ne présenter que très peu d'attrait parce que les chances de réussite sont minimes.
Les épreuves organisées par le Secrétariat permanent au Recrutement sont difficiles et demandent un long effort de préparation — pour s'en rendre compte, il suffit de constater le nombre d'échecs et de se rappeler que tous les récipiendaires sont diplômés —; d'autre part, elles sont annoncées au fur et à mesure des demandes des départements et elles ne comportent souvent que très peu de vacances d'emplois. Nous relevons en 1948, au rôle français 16 épreuves pour 57 places, au rôle flamand 18 épreuves pour 50 places.
Au moment où le candidat prend connaissance des conditions du concours, il n'est pas prêt et comme le nombre de postes offerts est réduit, il se refuse à faire un grand effort qui a peu de chances d'être récompensé selon la peine qu'il exige, s'il peut trouver ailleurs une situation plus facile à obtenir. C'est ce qui explique que les ingénieurs, qui se placent assez facilement dans le secteur privé, ne se présentent pas aux concours de l'Etat.
La situation serait sans doute assez différente si on groupait les demandes des départements et si les épreuves de recrutement pour des fonctions déterminées avaient lieu chaque année régulièrement, à date fixe. La grande épreuve organisée par l'Etat, qui pourrait avoir lieu après les examens universitaires, serait ainsi connue, le nombre de places mis en jeu serait assez important et beaucoup de jeunes ingénieurs accepteraient vraisemblablement de s'y préparer et d'y jouer leur chance.
Il est certain que le regroupement ne pourrait être poussé jusqu'à ses dernières limites à cause de la spécialisation de certaines fonctions. Il n'en est pas moins certain que les épreuves générales sont communes. Il serait loisible aux candidats de les préparer dans l'attente de l'épreuve annuelle, quitte à choisir leur spécialité quand les concours seraient annoncés.
J. V.
La réforme de l'Administration supérieure anglaise
Le rapport du Comité spécial de la Fabian Society relatif à la réforme de l'Administration supérieure anglaise dont nous reproduisons ci-après les principales conclusions et recommandations fut publié, à Londres, en août 1947, par Fabian Publications, L.T.D.
L'Administration étant actuellement destinée à pourvoir à un planning d'ensemble ainsi qu'au contrôle et à l'orientation de certaines industries, le temps est venu de revoir et de réformer ses méthodes de recrutement et de formation et sa direction.
Ces conclusions ont trait essentiellement à « l'Administrative Class », les classes professionnelles, scientifiques et techniques, n'ont été considérées que dans la mesure où leurs problèmes affectent « l'Administrative Class ».
I. Problèmes de personnel
Recrutement
Bien que la qualité actuelle des fonctionnaires de la classe administrative soit élevée, l'extension des attributions des services publics rend souhaitable que soit élargi le champ du recrutement. Dans l'avenir immédiat, il est important de ne pas bouleverser la pyramide des fonctions en ouvrant les portes trop grandes. D'autre part, comme méthode permanente de recrutement, le concours écrit joint à l'appréciation des qualités personnelles et à l'interview par les commissaires du « Civil service » constitue une base solide mais insuffisamment large.
Nous recommandons dès lors:
A titre de mesure temporaire:
qu'environ 100 nouvelles recrues, choisies parmi les agents de 30 à 45 ans, soient admises immédiatement dans la classe administrative; (qui comporte actuellement 4000 personnes. N.D.T.).
qu'en outre, un petit nombre de fonctionnaires temporaires soient stabilisés dans cette classe;
que les autres fonctionnaires temporaires de cette catégorie bénéficient de contrats plus longs (par exemple: 5 à 7 ans) sur une base d'égalité avec leurs collègues permanents.
A titre de mesure permanente:
que l'accès à la classe administrative, depuis les classes « cléricales » et « exécutives », soit facilité. Le recrutement parmi ces classes suppose que les recrues seraient placées dans la classe administrative à des rangs appropriés à leur âge;
qu'une certaine proportion des emplois destinés à des personnes de 30 à 40 ans soit offerte par appel au public, mais que pour ces emplois, les agents déjà en service puissent poser leur candidature.
Les nouvelles méthodes de formation qui sont sur le point d'être appliquées remédieront à certains défauts existants. Elles laissent cependant de la place à de nouveaux progrès permettant d'assurer aux agents un élargissement de leur expérience.
Nous recommandons dans ce but:
que tous les membres de la classe administrative, de préférence peu après leur recrutement, passent un certain temps dans un service extérieur ou en détachement dans une administration locale ou un service analogue;
que ces fonctionnaires reçoivent une formation extra-départementale avant leur promotion au grade d'assistant-secrétaire;
qu'un système d'échanges soit organisé avec les établissements publics et les autorités locales;
que l'on donne de l'extension au principe de l'échange entre emplois métropolitains et emplois coloniaux;
que là où la chose s'indique, des arrangements soient pris pour prêter des fonctionnaires au secteur privé (commerce et industrie);
que les fonctionnaires participent aux travaux d'écoles administratives interdépartementales ainsi qu'à d'autres cours tels que « l'Administrative Staff College ». Cependant, il ne doit pas exister de cours de ce genre réservés exclusivement aux fonctionnaires.
Promotion
Le point principal du problème des promotions est de créer et de maintenir une pyramide satisfaisante pour le service dans son ensemble.
La pratique actuelle de la promotion sur une base purement départementale est inéquitable pour les individus et contraire à l'efficacité générale de l'Administration. Sans doute est-il admis qu'un système de contrôle central est désirable dans le domaine mais les réformes envisagées à cet égard ne sont pas assez radicales.
Nous recommandons dès lors:
que la seule promotion purement départementale soit celle d'assistant principal à principal.
que les promotions et les transferts à partir du grade de principal dépendent de la division du personnel de la Trésorerie en consultation avec les Services Généraux des départements intéressés;
que toutes les promotions au grade d'assistant-secrétaire ou audessus soient recommandées aux ministres intéressés par un « Conseil des emplois supérieurs » et dont le secrétariat serait assuré par la division du personnel de la Trésorerie;
que l'on institue des zones d'âge pour la promotion, comparables à celles qui existent dans l'armée.
Retrait d'emploi
Il n'existe actuellement aucune méthode pour se débarasser des agents qui ne conviennent pas ou qui sont mal adaptés à leur service. Une procédure devrait être organisée pour assurer le retrait d'emploi obligatoire, et parallèlement la démission volontaire dans des conditions équitables.
Nous recommandons dans ce but:
que la division du personnel de la Trésorerie décide chaque année quel est le nombre désirable de retraits d'emplois pbligatoires et, sous réserve de l'avis des départements et d'un recours éventuel au Conseil des emplois supérieurs, détermine le nombre de retraits d'emplois en fonctions de l'âge et du rang;
que le départ volontaire avec une pension proportionnelle réduite de 10 % soit permis.
Rétribution
Jusqu'au grade d'assistant-secrétaire, les traitements nous paraissent convenables en comparaison avec ceux qui sont payés dans d'autres secteurs du marché de l'emploi. Par contre, les traitements des plus hauts fonctionnaires sont beaucoup moins adéquats. Ceux-ci ne disposent, en outre, d'aucune indemnité de représentation.
Nous recommandons dès lors:
qu'à bref délai, les traitements des fonctionnaires supérieurs soient augmentés;
que les secrétaires généraux des départements disposent d'un fonds pour frais de représentation à leur propre usage ainsi qu'à celui des fonctionnaires de leur département;
que des facilités plus grandes soient accordées, particulièrement aux fonctionnaires supérieurs, entre autres dans le domaine des transports.
Pension
Le système de pension pour les ayants-droit des fonctionnaires est tout à fait inadéquat. En outre, le mécanisme légal des pensions est restrictif et ne permettrait pas les transferts et les échanges que nous avons suggérés au chapitre « Formation ».
Nous recommandons dès lors:
que les ayants-droit des fonctionnaires reçoivent des pensions proportionnelles;
que les pensions des fonctionnaires soient revisées en s'inspirant du « système fédéral de pensions des universités ».
Congés
Même si les fonctionnaires supérieurs prennent fort peu de congé, ils ont droit en théorie à des congés très longs. Ceci les exposent à des critiques et à des abus qu'ils ne méritent pas.
Nous recommandons dès lors:
— que le droit aux congés des fonctionnaires supérieurs soit réduit à 4 semaines plus 20 samedis libres par an.
Avantages moraux et sociaux
Bien que des institutions soient organisées pour se préoccuper du moral et du bien-être des fonctionnaires, elles sont gérées trop exclusivement par les dirigeants des Services Généraux qui, souvent, n'ont aucune qualification pour cette tâche. Les secrétaires généraux sont soit trop occupés par d'autres problèmes, soit souvent indifférents. Le résultat d'ensemble est peu satisfaisant, par exemple, si on le compare à celui obtenu dans les Forces armées.
Nous recommandons dès lors:
que les fonctionnaires de la classe administrative voient leur attention attirée sur les problèmes de « moral » et de « bien-être » depuis le début de leur carrière et qu'ils passent une période de celle-ci dans les Services Généraux;
que l'on prenne un plus grand soin dans la désignation des chefs des Services Généraux pour s'assurer qu'ils ont les qualifications nécessaires.
Relations entre la classe administrative et les classes professionnelles, scientifiques et techniques
Durant la guerre, les forces armées ont développé une étroite collaboration avec le personnel scientifique. Néanmoins, les départements civils ignorent encore trop souvent l'aide que ce dernier peut leur apporter tant sur des questions de politique générale que sur des matières techniques. De son côté, le personnel scientifique fait souvent peu d'efforts pour documenter convenablement les administratifs sur des problèmes techniques. Le même manque de coopération se constate entre « L'Administrative Class » et la classe « professionnelle » (techniciens). L'avis de ces derniers est trop souvent ignoré. Eux-mêmes, trop souvent, restent dans l'ignorance des développements de la politique générale. Enfin, la technique efficace de la « recherche opérationnelle » développée principalement par les savants au service des Forces armées durant la guerre a trouvé peu d'audience dans les départements civils.
Nous recommandons dès lors:
que l'avis du personnel scientifique soit pris en considération non seulement dans les questions scientifiques mais dans les problèmes de politique générale;
que les départements instaurent des méthodes en vue de tenir au courant les collaborateurs scientifiques et techniques et en vue de les consulter à un stade préparatoire de leurs travaux;
que le transfert à la classe administrative des membres des classes « scientifique » et « professionnelle » soit rendu possible;
que les classes « scientifique » et « professionnelle » soient autant que possible égales à la classe administrative au point de vue rétribution et statut;
que pour maintenir le niveau de ces classes, un large courant d'échanges soit établi entre l'administration, les universités, l'industrie et le reste du secteur privé;
que les départements imposent une méthode de formation aux savants et aux membres de la classe professionnelle, afin de s'assurer que leur avis soit présenté dans une forme comprehensive;
enfin, la technique de la recherche opérationnelle devrait être développée dans les départements civils ainsi que dans les établissements publics qui contrôlent l'industrie et les services publics à caractère industriel.
II. Problèmes d'organisation
Organisation du travail des départements
Les départements ministériels sont organisés de telle sorte qu'ils assurent un traitement strictement impartial du public et une appréciation adéquate des faits. Par contre, leur organisation entraîne trop souvent un retard dans l'action et l'annihilation des initiatives individuelles. C'est une critique communément adressée aux Ministères qu'ils pensent préférable de ne rien faire que de commettre une erreur, et que leurs retards et leurs réponses évasives nuisent sérieusement au bon renom de l'Administration. Beaucoup peut être fait pour améliorer cette situation par des réformes dans l'organisation et, en particulier, dans l'organisation des bureaux.
Nous recommandons à cette fin:
que, d'une manière générale, les départements fassent confiance au public, tout en conservant en même temps le droit et la volonté d'imposer de lourdes sanctions aux particuliers qui violent ou fraudent la loi;
qu'il soit créé un Comité d'organisation et méthode disposant de moyens techniques pour délimiter la meilleure procédure dans les travaux administratifs, et disposant également de pouvoir pour l'imposer à tous les départements;
qu'en général, on accorde plus de responsabilité au personnel moyen. Par exemple: qu'après avoir reçu des directives convenables, il dispose de délégations suffisantes non seulement pour préparer le courrier mais aussi pour le signer;
que les départements tiennent tout leur état-major complètement au courant des décisions prises et des problèmes envisagés par le moyen d'une conférence hebdomadaire dans chaque service ou dans chaque département;
que les branches d'un département qui doivent se consulter régulièrement soient autant que possible installées à proximité l'une de l'autre;
que toutes les mesures soient prises pour améliorer les services auxiliaires: messagers, dactylographie, téléphone;
que l'installation d'équipement de bureaux modernes pour le classement, la distribution, etc., soit considérée par les départements comme un problème à traiter par priorité.
Organisation des relations avec l'industrie
Le fonctionnement normal des organes qui contrôlent l'industrie nationalisée exige de la liberté et de la souplesse dans l'action. Ce contrôle, dès lors, ne devrait pas s'étendre au-delà des questions de politique générale. Là où les industries ne sont pas nationalisées, le contrôle nécessaire devrait actuellement être exercé sous la forme de pouvoirs transitoires et temporaires.
Nous recommandons dès lors:
que les relations entre les départements de tutelle et les publics-boards (organes de gestion de l'industrie nationalisée) soient assurées sous la forme de cellules restreintes existant dans les départements et chargées d'élaborer la politique générale;
que l'orientation nécessaire de l'industrie non nationalisée prenne la forme d'un contrôle pouvant être créé et supprimé avec souplesse, selon les nécessités.
Organisation du travail interdépartemental
Dans certains cas, les Comités interdépartementaux traitant des problèmes qui affectent plusieurs Ministères, particulièrement lorsqu'ils traitent de questions à longue échéance, ne disposent ni du temps, ni de l'expérience requis pour aboutir à des solutions raisonnées et pratiques. Le système des états-majors combinés, actuellement mis à la disposition des chefs d'états-majors, pourvoit au planning coordonné des problèmes politico-stratégiques et des problèmes intéressant l'ensemble des forces armées. En même temps, il impose aux auteurs des plans une certaine responsabilité pour l'exécution de ceux-ci. Ce système pourrait être étendu avec avantage au secteur des administrations civiles. Nous admettons cependant que pour de nombreuses questions et, en particulier, les problèmes à court terme, des comités interdépartementaux sont la seule solution.
Nous recommandons dès lors:
que le système des états-majors combinés travaillant pour un comité ministériel soit développé dans le secteur des administrations civiles;
que les cellules constituées pour faire du planning aient la double responsabilité d'élaborer les plans et de surveiller leur exécution;
que ces cellules de planning soient aidées par un secrétariat central qui pourrait, par exemple, faire partie du secrétariat du Conseil des Ministres.
III. Contrôle parlementaire et financier
Contrôle parlementaire
Le système actuel d'analyse des dépenses par les commissions des finances et par la commission des comptes est incontestablement valable et il ne pourrait être abandonné. Néanmoins, nous avons l'impression que les méthodes de travail de ces comités poussent l'Administration à une conception faussée du but réel du contrôle financier et à une préoccupation exagérée à l'égard de ce contrôle.
Nous recommandons dès lors:
que le comité parlementaire des comptes soit disposé à excuser de simples erreurs;
que l'on maintienne quelques-unes des pratiques adoptées pendant la guerre, en vue d'assurer dans l'intérêt d'un règlement rapide une justification moins détaillée;
que le comité parlementaire des comptes indique à l'avance les questions qu'il a l'intention de soulever.
Contrôle de la Trésorerie
C'est une critique généralement adressée par les administrations que le contrôle de la Trésorerie retarde l'action et étouffe l'initiative. Le contrôle central des départements dépensiers et l'application de standards communs en ce qui concerne l'utilisation du personnel, les contrats, etc., sont cependant essentiels à la marche du Gouvernement. Il ne peut donc être question pour la Trésorerie d'abandonner ce contrôle. Cependant, il existe des méthodes par lesquelles les délais peuvent être évités et une part d'initiative peut être maintenue dans le chef des départements et des fonctionnaires.
Nous recommandons dès lors:
que la Trésorerie se montre plus disposée à déléguer des pouvoirs financiers aux départements par l'octroi notamment de crédits globaux et de procédures analogues;
que la Trésorerie accorde plus d'attention à l'analyse à postériori de la manière dont ont été utilisés les crédits globaux et moins d'importance à l'analyse préalable des détails;
qu'un contact plus direct existe entre les fonctionnaires de la Trésorerie et ceux qui sont responsables de l'exécution de la politique dans les départements dépensiers. De même, à l'intérieur de ces derniers départements, une intégration plus grande doit être réalisée entre les fonctionnaires responsables de l'exécution de la politique et les fonctionnaires des services financiers.
IV. Questions et débats parlementaires
Le contrôle, sous la forme de débats et de questions au Parlement, des détails de l'exécution de la politique ministérielle par l'Administration, est une nécessité constitutionnelle évidente. Mais les conditions dans lesquelles il s'exerce aujourd'hui entraînent pour peu de résultats un énorme gaspillage de parole et de longs retards.
Nous recommandons dès lors:
que les Ministres dissuadent les membres du Parlement de poser des questions sans importance;
que les Ministres soient plus disposés à admettre des erreurs.
V. Relations avec le public
Utilisation des formulaires
L'irritation du public à l'égard de l'Administration provient souvent de la multitude et de la complexité des formulaires qu'il est appelé à remplir. Nous pensons, que beaucoup de progrès pourraient être faits à cet égard.
Nous recommandons à cette fin:
qu'un organisme central restreint soit établi pour coordonner avant leur publication les formulaires requis par tous les départements;
que tous les formulaires requis soient essayés sur le public par le « Social Survey » avant d'être mis en usage général;
que les petites entreprises soient autant que possible dispensées de l'obligation de soumettre des rapports plus souvent qu'une fois par trimestre.
Relations avec le public
Les efforts pour faire comprendre l'action administrative par le public n'ont pas été heureux jusqu'ici. La formation et l'expérience actuelles de la plupart des fonctionnaires ne les rendent pas aptes à comprendre les relations avec le public.
Nous recommandons dès lors:
que la formation des fonctionnaires accorde une place considérable au problème des relations avec le public;
que les requêtes adressées par les particuliers et par la presse pour obtenir des informations et des conseilsi reçoivent une réponse aussi complète et aussi franche que possible, compte tenu cependant du fait que la publication prématurée d'informations peut parfois faire plus de tort que de bien;
que les fonctionnaires chargés des relations avec le public soient choisis avec un soin particulier. Ils devraient disposer des pouvoirs nécessaires pour provoquer les réponses, la capacité de donner la forme requise aux informations et la possibilité d'être tenus, en temps utile, au courant du développement de la politique générale.
A. M.
Intervention de l'Etat dans les frais de changement de résidence des agents temporaires en Belgique
La régularisation des agents temporaires engagés par suite de circonstances de guerre pose périodiquement divers problèmes à l'Administration belge.
Récemment, une question particulière fut soulevée à propos de l'intervention de l'Etat dans les frais de changement de résidence de ces agents. En effet, la réglementation belge a fixé, en 1946, les normes selon lesquelles l'Etat serait amené à intervenir dans les frais de changement de résidence des membres de son personnel. Les principes alors arrêtés admettent l'intervention de l'Etat dans la mesure où un changement est imposé dans l'intérêt du service. Or, certains agents temporaires, lauréats des examens de régularisation, sont parfois amenés à occuper, à titre définitif, un nouvel emploi. Il était opportun de fixer dans quelle mesure ces agents pouvaient se réclamer du bénéfice de l'intervention de l'Etat dans les frais que leur occasionne le changement de résidence consécutif à leur nomination.
Les autorités compétentes n'ont pas cru, dans le problème posé, devoir se départir de la règle qui avait été adoptée en 1946. Dès lors, toute nomination définitive d'agent temporaire à la suite d'une épreuve de régularisation ne donne lieu à l'intervention de l'Etat dans les frais de changement de résidence que si ce changement est ordonné dans l'intérêt du service. Au contraire, tout agent temporaire, lauréat d'un examen de régularisation et postulant un nouvel emploi à occuper à titre définitif, supportera seul les charges de son initiative (circulaire no 252 du 3 janvier 1950, 3/01 — C.D. 323.3).
H. R.
Absences pour maladie en Belgique
Nous avons fait allusion récemment à la situation créée dans l'Administration Belge par la multiplication des absences pour maladie portant sur deux jours ou moins et aux mesures envisagées pour remédier à cette situation. (R.I.S.A. Nouvelle série, 1949, No 3–4, pp. 500–501.)
Nons annoncions en même temps la réaction provoquée par ces mesures dans les milieux syndicaux et la mise à l'étude d'une formule plus simple.
Cette étude a abouti à remplacer l'envoi de deux télégrammes à charge de l'agent absent par un simple avertissement téléphonique de l'agent à son chef immédiat.
Aux supérieurs immédiats incombe alors le soin dans un délai maximum de douze heures depuis la réception de l'annonce téléphonique d'avertir le centre médical du ressort du domicile de l'agent au moyen d'un télégramme.
Ce système offre l'avantage de maintenir par la rapidité exigée de la procédure la possibilité d'un contrôle de l'administration sur ses agents absents.
D'autre part, il est évident qu'un simple avertissement téléphonique remplaçant l'envoi oligatoire de deux télégrammes réduira les frais d'intervention de l'agent.
Ce nouveau régime ne constitue encore qu'une expérience. Seul le temps pourra permettre de juger de l'opportunité et de l'efficacité des nouvelles directives (circ. 3.I.1950, no 254, 50. 3 C.D. 336.31).
H. R.
Le problème des agents temporaires dans l'Administration belge
Parmi les nombreux problèmes qui se sont posés à l'Administration belge après cette dernière guerre, aucun n'est devenu plus urgent à résoudre que celui des agents temporaires. Ce problème découle de la nécessité absolue d'assainir la situation créée par l'engagement massif d'agents temporaires pendant les années de guerre.
I. — L'origine du problème
Le 16 mai 1940, quelques jours après l'entrée en guerre de la Belgique, un arrêté royal mit fin, pour la durée des hostilités, à tout recrutement, à titre définitif. On peut supposer, malgré le caractère laconique du préambule de cet arrêté, que la mesure fut dictée par le souci d'éviter des nominations inopportunes en cas d'occupation et de sauvegarder les chances des candidats mobilisés ou déportés.
L'arrêt des nominations à titre définitif est allé de pair avec une extension inconnue jusqu'alors des services publics d'Etat.
L'économie d'occupation, qui fut celle de la Belgique pendant plus de quatre ans, a entraîné la création d'un réseau serré de contrôles administratifs. Autant de nouveaux débouchés furent ainsi créés pour les candidats aux fonctions publiques.
D'après les résultats d'un recensement opéré par l'Institut National de Statistique (« Bulletin de statistique », no 8, août 1946), le personnel des administrations centralisées passa de 51.554 unités en 1939 à 91.448 unités en 1945. Alors que 7.518 temporaires étaient en fonctions en 1939, il y en avait 44.687 en 1945.
A l'issue de la guerre, le nombre des agents temporaires dépassait donc celui des agents définitifs. De nombreux temporaires occupaient des emplois permanents.
D'autre part, la carence de candidats avait contraint l'administration à s'écarter des règles statutaires de recrutement: bon nombre d'agents ne possédaient pas les certificats d'études requis et avaient dépassé l'âge maximum d'admission au moment de leur engagement; de plus, les examens de recrutement, d'abord limités à une simple rédaction, furent par la suite totalement supprimés.
Par la force des choses, la notion même d'agent temporaire avait évolué. L'engagement ne se fit plus « à temps et pour des travaux extraordinaires », comme le statut le prévoyait, mais pour une durée illimitée. Un arrêté du Régent du 12 décembre 1944 rendit cette pratique juridiquement régulière.
La durée illimitée de l'engagement et le caractère permanent de nombreux emplois occupés par des temporaires ramenaient, en fait, à fort peu de chose la différence fondamentale entre agents temporaires et agents définitifs.
Les temporaires recrutés au début de la guerre ou immédiatement avant, se considéraient comme des agents définitifs frustrés provisoirement, par les circonstances, des garanties ordinaires de carrière.
Ce sentiment s'installait d'ailleurs dans l'esprit des reçues plus récentes, au fur et à mesure que se prolongeait leur situation instable.
Lorsque, après la libération, les autorités reprirent le pouvoir, elles furent bientôt saisies de revendications pressantes des intéressés, qui désiraient voir stabiliser leur situation.
Le Gouvernement crut un moment qu'il suffisait, pour couper court à ces prétentions, d'invoquer les dispositions statutaires du 16 avril 1937 et du 15 janvier 1942, ainsi que les stipulations mêmes des contrats d'engagement, qui refusaient aux agents temporaires tout privilège en vue d'une nomination définitive.
Mais les faits ont souvent le pas sur les textes.
Entretemps, les associations du personnel s'étaient réorganisées et avaient repris ces revendications à leur compte.
Aussi le Gouvernement admit-il bientôt le principe d'un assouplissement aux règles statutaires concernant les nominations à titre définitif.
II. — Une solution prend corps (Formule no 1)
Le problème était complexe.
Il est impossible de favoriser une classe de candidats sans en léser d'autres. A moins de résigner leur emploi permanent, les agents définitifs, issus d'épreuves très sévères, n'avaient pas été autorisés à postuler des emplois temporaires d'une catégorie supérieure; d'autre part, les circonstances avaient freiné les avancements de grade. Ils pouvaient donc difficilement admettre la confirmation d'agents temporaires recrutés en marge des règles statutaires.
D'un autre côté, des milliers de candidats attendaient la récompense de leur attitude patriotique pendant les hostilités, sous forme d'une priorité d'accès aux emplois publics.
Enfin, de nombreux jeunes gens qui venaient de terminer leurs études, orientées parfois uniquement vers une carrière administrative, aspiraient à entrer à l'administration.
Or, le nombre des emplois permanents pouvant être mis en compétition ne dépassait pas dix mille.
Les services publics devaient, par ailleurs, être soucieux de leurs propres intérêts. Sans doute avaient-ils avantage à s'adjoindre définitivement le concours d'agents éprouvés, mais, comme nous l'avons dit, le recrutement de ces agents s'était souvent opéré sans aucune garantie quant à leurs capacités. Bon nombre d'entre eux n'avaient été maintenus en service qu'en raison de l'inertie de maints fonctionnaires sous l'occupation allemande ou pour les soustraire aux mesures de déportation décrétées par l'ennemi.
Le problème devenait plus complexe encore pendant que l'administration cherchait la solution. La guerre se poursuivait hors du territoire, retenait de nombreux Belges à l'étranger et prolongeait les recrutements à titre temporaire; le nombre de ceux qui réclamaient des privilèges pour l'accès aux emplois définitifs augmentait sans cesse.
Après des études laborieuses, menées en collaboration avec les organisations syndicales, un premier arrêté sur ce qui fut appelé « la régularisation à titre définitif des agents temporaires » vit le jour à la date du 30 avril 1947.
Cet arrêté contenait les principes suivants:
1°) les agents temporaires recrutés avant le 8 janvier 1938, soit avant l'entrée en vigueur du statut des agents de l'Etat, — qui précisait les conditions d'une nomination à titre définitif —, pouvaient être nommés à titre définitif dans un emploi de début de la catégorie correspondant à celle de leur grade temporaire, sans examen, sur simple rapport favorable de leurs supérieurs.
L'arrêté royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l'Etat répartit les emplois en quatre catégories, fortement cloisonnées. L'admission directe à un emploi d'une catégorie déterminée est conditionnée par les diplômes dont les candidats sont porteurs. Le même arrêté impose un stage de trois ans aux candidats pour les fonctions de première catégorie, de deux ans pour les candidats aux fonctions de deuxième catégorie et d'un an pour les candidats aux fonctions inférieures.
L'examen était toutefois maintenu pour les candidats aux fonctions de première catégorie, vu l'importance de celles-ci.
2°) les agents recrutés après le 8 janvier 1938 pouvaient être nommés à titre définitif dans un emploi de début de la catégorie correspondant à celle de leur grade temporaire, s'ils répondaient à l'ensemble des conditions suivantes:
avoir preste des services continus à titre temporaire penpour l'admission définitive aux emplois de la catégorie correspondante;
répondre aux conditions générales d'admissibilité, y compris celles du diplôme, mais à l'exclusion de celles concernant l'âge. En effet, l'âge maximum fixé par le statut à trente-cinq ans pour les candidats aux emplois de la première catégorie et à trente ans pour les candidats aux autres emplois était relevé en leur faveur de cinq ans;
obtenir un rapport favorable de leurs chefs;
réussir un examen portant sur les connaissances professionnelles et une épreuve de culture générale.
Toutefois, les candidats aux emplois permanents de la première catégorie devaient subir un examen sur des matières ressortissant aux programmes des universités.
Chaque candidat pouvait se présenter deux fois à l'examen.
Nous passons sous silence des dispositions complexes visant une série de situations peu courantes. Précisons cependant qu'un des articles donnait au Ministre qui a l'Administration générale dans ses attributions le droit de statuer sur les cas douteux.
Enfin, tous les candidats régularisables en vertu de cet arrêté formeraient une réserve globale et seraient nommés à titre définitif dans la limite des vacances aux cadres organiques.
L'arrêté précisait que la nomination à titre définitif des agents temporaires ne pouvait porter aucun préjudice aux titres des agents définitifs qui auraient pu prétendre à une promotion de grade à ce moment, ce qui permettait au Gouvernement de proclamer, dans le rapport au Régent, qu'il ne pouvait être question de prendre prétexte des mesures de régularisation pour énerver l'application des principes généraux du statut des agents de l'Etat par l'extension du régime spécial prévu pour les agents temporaires à d'autres catégories d'agents.
En vue de réserver des chances égales à toutes les classes de candidats énumérées ci-dessus, le Gouvernement annonça, par ailleurs, dans le rapport au Régent, qu'il déterminerait par voie de circulaire dans quelles proportions et dans quels délais les emplois définitifs vacants aux cadres pourraient être attribués respectivement aux agents temporaires constituant la réserve globale, aux agents définitifs postulant accession à une catégorie supérieure et aux candidats étrangers à l'Administration. Ceci revenait pratiquement à former trois contingents d'emplois à mettre en compétition.
III. — L'exécution de la Formule no 1 se heurte à des obstacles juridiques
L'entrée en vigueur de l'arrêté du 30 avril 1947 fut suivie deux jours plus tard par la promulgation de la loi du 27 mai 1947 qui fixe, en ce qui concerne la guerre 1940/1945, les privilèges reconnus aux Belges qui ont mérité de la patrie.
Cette loi, coordonnée avec celle des 3 août 1919 et 21 juillet 1924, répartit les candidats aux fonctions publiques en cinq listes et réserve à ceux qui sont inscrits sur les quatre premières des priorités en cas de réussite aux concours.
Ceux qui sont inscrits sur la première liste obtiennent une priorité absolue. Ce sont principalement les invalides de guerre.
Quant aux autres, ils obtiennent respectivement des bonifications de points de 10,8 et 6 %.
Enfin, la loi relève de cinq ans, en faveur de la plupart des candidats visés par les quatre premières listes, l'âge maximum fixé par le statut des agents de l'Etat. Un arrêté du 17 septembre 1934, déclaré applicable aux « prioritaires » de la guerre 1940/1945, complète d'ailleurs cet avantage en portant à 45 ans la limite d'âge imposée aux « prioritaires », candidats à un emploi sédentaire.
Une période d'insécurité juridique extrêmement pénible s'ouvre à partir de ce moment. A plusieurs égards, les dispositions de la formule no 1 paraissaient inconciliables avec les prescriptions légales, ou tout au moins avec l'esprit de celles-ci.
Si l'illégalité avait été flagrante, le Gouvernement aurait pu imposer immédiatement, bon gré, mal gré, une adaptation restrictive de la formule no 1. Mais le doute planait à propos de chacune des questions que voici:
1°) Nous avons dit que le Gouvernement avait l'intention de répartir les emplois vacants en trois contingents dont un serait réservé exclusivement aux temporaires. Le Gouvernement pouvait-il ainsi soustraire une partie des emplois à la compétition des candidats titulaires d'un droit de priorité?
2°) L'Exécutif pouvait-il fixer des programmes différents d'épreuves pour les agents temporaires et pour les « prioritaires » non temporaires? Les matières prévues pour les temporaires supposaient en effet une préparation moins poussée que celles imposées aux autres candidats, même si les réponses étaient soumises à une appréciation d'un même degré de sévérité.
3°) Etant donné qu'au départ les temporaires n'avaient pas plus de titres à une nomination définitive que les autres candidats, le Gouvernement pouvait-il réserver aux agents temporaires des avantages qu'il ne conférerait pas aux prioritaires, notamment la dispense du stage et de l'examen d'admission définitive?
4°) Le Gouvernement pouvait-il relever de cinq ans l'âge maximum d'admission pour les agents temporaires candidats aux emplois définitifs, et refuser cet avantage aux autres candidats? Ceux-ci avaient également avancé en âge pendant la période de suspension des recrutements à titre définitif.
IV. — Le souci de la légalité conduit à une formule no 2, plus restrictive
Si le Conseil d'Etat, institué par la loi du 23 décembre 1946, avait déjà fonctionné à ce moment, ces questions auraient pu être soumises pour avis à sa section d'administration, mais cette institution ne devait commencer son activité que le 23 août 1948. Le Gouvernement dut donc bien soumettre tout le problème à une nouvelle étude et reprendre notamment les discussions avec les organisations syndicales, qui n'étaient nullement disposées à céder quoi que ce soit des avantages acquis.
Cette nouvelle étude, conduite en partie par un comité ministériel restreint, donna alors naissance à un arrêté du 10 avril 1948. modifiant l'arrêté du 30 avril 1947 en vue de parer à celles parmi les objections d'illégalité qui paraissaient les mieux fondées.
Ces nouvelles dispositions réglementaires s'intégrèrent dans l'arrêté du 30 avril 1947 et entrèrent en vigueur à la même date que ce dernier, c'est-à-dire le 25 mai 1947.
Voici l'essentiel de ce que nous appellerons la formule no 2.
1°) Tous les emplois sont mis en compétition ouverte. Aucun contingent n'est plus réservé aux temporaires.
2°) La nomination sans examen, sur simple rapport favorable, des agents temporaires recrutés avant le 8 janvier 1938 est maintenue et même étendue aux agents de première catégorie. Il est admis qu'il s'agit, en l'occurence, de la simple régularisation administrative d'une situation qui comportait, en fait, la stabilité de la fonction des intéressés;
3°) Les agents recrutés après le 8 janvier 1938 qui répondent aux conditions générales exigées par l'arrêté du 30 avril 1947 (formule no 1) seront obligés, pour obtenir leur nomination définitive, de se classer en ordre utile à un concours ordinaire d'admission au stage ouvert à tous les candidats, y compris ceux qui ne sont pas encore en fonctions à un titre quelconque.
4°) Pour les temporaires, le relèvement de l'âge maximum d'admission, fixé à cinq ans dans la formule no 1, est porté à un nombre d'années égal à la durée des services temporaires prestés avant le 25 mai 1947.
La proportion entre le relèvement de la limite d'âge et la durée des services temporaires est ainsi assurée.
5°) La participation aux concours ordinaires d'admission au stage comporte l'interrogation sur toutes les matières traditionnellement imposées aux candidats étrangers à l'administration. Cependant, la restriction contenue dans la formule no 1 et qui limitait à deux les chances de se présenter à l'examen, est abandonnée.
Les candidats pourront se présenter dorénavant aux concours aussi longtemps qu'ils n'auront pas dépassé la limite d'âge fixée dans les conditions indiquées ci-dessus.
Dispense complète de la participation à ces concours est accordée à ceux qui ont antérieurement obtenu le minimum de points requis à un concours équivalent.
Il faut ajouter qu'en raison de l'iniquité à mettre en compétition sur un programme classique des agents temporaires travaillant depuis de longues années à l'administration et des candidats frais émoulus de l'école, le programme classique habituel du concours d'admission au stage a été ultérieurement assoupli et complété par des branches à option portant sur des connaissances professionnelles.
D'autre part, par voie de circulaire, les diverses conditions qui étaient exigées dans le chef des agents temporaires à la date de l'entrée en vigueur de l'arrêté du 30 avril 1947, c'est-à-dire au 25 mai 1947, ont pu n'être réunies qu'à la date du 10 avril 1948.
6°) Enfin, étant donné le grand nombre de cas particuliers, le pouvoir discrétionnaire du Ministre qui a l'Administration générale dans ses attributions a été étendu, sous réserve de la consultation préalable d'une commission de fonctionnaires. Un bon millier de cas spéciaux ont été ainsi examinés.
Entretemps, les agents définitifs et stagiaires, qui se voyaient moins bien traités que les agents temporaires, se sont émus et un arrêté du 11 avril 1948 a étendu les dispositions de régularisation à ceux d'entre eux qui avaient été temporaires ou avaient occupé provisoirement des fonctions supérieures à celles correspondant à leur grade définitif.
V. — Les organisations syndicales réagissent et obtiennent de nouveaux avantages
Toutes ces mesures n'apportèrent pas l'apaisement souhaité. Avant que la formule no 2 ne pût être exécutée, les insistances syndicales devinrent tellement pressantes que le Gouvernement fut obligé de reconsidérer une nouvelle fois le problème.
Les agents temporaires réclamaient avant tout l'exclusion de tous les candidats étrangers à l'administration non prioritaires. Le Gouvernement pouvait-il légalement accéder à cette demande? Puis, était-ce bien opportun pour l'avenir de l'administration?
Les objections juridiques peuvent se résumer comme suit:
1°) Est-il conforme à l'article 6 de la Constitution, qui proclame l'égalité des Belges devant la loi, d'empêcher l'accès aux fonctions publiques de toute une série de candidats, pour la raison qu'ils n'avaient pas exercé des fonctions à titre temporaire et n'étaient pas titulaires d'un droit de priorité?
Ces derniers candidats ne pouvaient-ils pas prétendre que les temporaires n'avaient juridiquement pas plus de titres qu'eux à une nomination définitive, puisque leur statut et les clauses de leurs contrats l'affirmaient?
Ne pouvaient-ils pas soutenir à bon droit qu'ils auraient sollicité un engagement temporaire s'ils avaient su que les réserves exprimées dans le statut et dans les contrats des agents temporaires quant aux droits à une nomination définitive auraient été ultérieurement supprimées?
2°) Le Gouvernement peut-il aggraver l'inégalité créée entre les candidats par la loi des 3 août 1919/27 mai 1947 qui accorde des avantages de points bien définis aux candidats inscrits sur les quatre premières listes de priorités?
Les bonifications de points accordées par la loi constituentelles des minima que le Gouvernement peut dépasser ou fixentelles un équilibre qui garantit également, dans une certaine mesure, les droits des candidats non prioritaires? Enfin, — car la revendication revint à ceci —, le Gouvernement peut-il renforcer les priorités au point d'exclure toute participation des candidats non repris sur les quatre premières listes?
Quant à l'avenir des services publics, ceux-ci avaient peut-être intérêt à la stabilisation dans leurs cadres d'éléments formés par des prestations à titre temporaire. En revanche, ils n'étaient certes pas servis par l'exclusion absolue d'éléments jeunes, nourris des derniers enseignements, ni par une confirmation trop facile d'agents peu doués.
Ces considérations déterminèrent le Gouvernement à ne satisfaire que partiellement aux désirs des agents temporaires. L'arrêté du 25 juin 1949, précisé par celui du 25 août 1949, introduisit un système très compliqué de classement des lauréats aux concours, sans rien changer aux conditions de régularisation (voir formule no 2), puisque la revision des candidatures aurait provoqué de nouveaux retards.
La formule — disons no 3 — consistait dans le classement de tous les lauréats en dix séries d'après la date à laquelle ces lauréats avaient commencé à remplir les conditions de diplôme et d'âge minimum prévues par le statut des agents de l'Etat pour postuler un emploi à l'administration. Les emplois définitifs vacants, répartis à leur tour en dix contingents égaux, devaient alors être dévolus successivement aux lauréats inscrits dans les diverses séries, à commencer par celle groupant les candidats les plus âgés.
Ce système procurait un avantage notable aux anciens; les candidats qui ne remplissaient les conditions d'admission qu'en 1949 étaient d'ailleurs exclus de toute possibilité d'obtenir un emploi.
Mais les vrais bénéficiaires de cette formule étaient les titulaires de droits de priorité puisque, conformément au point de vue exprimé par le Conseil d'Etat, le contingentement des emplois ne leur était pas imposé, de sorte qu'ils pouvaient les revendiquer quelle que fût la série de lauréats à laquelle ils étaient réservés.
VI. — Le parlement est saisi du problème
Quelques concours ont eu lieu sous la formule no 3, puis toutes les opérations ont été à nouveau arrêtées. Le Gouvernement, saisi de nouvelles revendications de plus en plus pressantes, a promis aux organisations syndicales d'écarter complètement la participation des candidats étrangers « non prioritaires » à l'administration. Il recourrait, s'il le fallait, à la loi.
Il faut reconnaître que quatre ans après la libération, alors qu'une crise sévissait dans le secteur privé, la situation des agents temporaires présentait un caractère social qu'elle n'avait pas à son origine. La suppression de plusieurs services, justifiés par l'état de guerre, avait ramené entretemps le nombre de temporaires régularisables à quelque vingt mille, mais la mise en compétition de moins de dix mille emplois permanents augmentait les appréhensions.
Consulté sur la possibilité d'exclure toute participation de candidats étrangers à l'administration mais non prioritaires, le Conseil d'Etat admit ce pouvoir dans le chef du Gouvernement sur la base de l'article 66 de la Constitution, qui permet au Roi de prendre toutes mesures générales relatives aux conditions de nomination dans les emplois d'administration générale. Le principe de l'égalité des Belges devant la loi ne s'oppose qu'à des dérogations individuelles et nominatives. Toutefois, le Conseil d'Etat était d'avis que le Gouvernement ne pouvait modifier les conditions de participation aux concours annoncés régulièrement d'après la formule no 3, même s'ils n'étaient pas encore entamés. Les candidats inscrits avaient un droit acquis à la participation dans les conditions fixées lors de l'annonce.
Force fut donc bien au Gouvernement de déposer un projet de loi annulant ces concours. Pour éviter toute contestation ultérieure, le Gouvernement en profita pour demander au législateur de couvrir implicitement l'exclusion des candidats étrangers à l'administration ainsi que l'interrogation des temporaires et des prioritaires non temporaires sur des matières distinctes. De même, le projet tend à permettre au Gouvernement de relever uniquement en faveur des temporaires l'âge maximum d'admission, voire de supprimer toute limite à cet égard.
Toutefois, ce régime exceptionnel ne serait appliqué qu'à un seul concours pour chaque groupe d'emplois de début, après quoi la formule no 2, basée exclusivement sur les arrêtés du 30 avril 1947 et 10 avril 1948, redeviendrait d'application.
La question étant ainsi placée sur le plan législatif, cela permit aux organisations syndicales d'élargir la sphère de leurs revendications.
Aussi, peu après le dépôt du projet de loi, le Parlement fut-il saisi d'une proposition de loi dont le contenu dépasse de loin tout ce qui avait été accordé jusqu'à ce moment aux agents temporaires. La proposition vise notamment à la nomination définitive sans examen, sur simple rapport favorable, de tous les agents temporaires titulaires d'un droit de priorité qui, à la date du 31 décembre 1949, ont preste des services pendant une période au moins égale à la durée du stage imposé par le statut des agents de l'Etat.
Les autres agents temporaires qui ne sont pas titulaires d'un droit de priorité seraient soumis à un examen, de même que les candidats étrangers à l'administration, titulaires d'un droit de priorité. Les lauréats de cet examen formeraient une réserve qui aurait une validité illimitée. Ceux qui auraient preste comme temporaires des services égaux en durée au stage imposé par le statut des agents de l'Etat seraient nommés à titre définitif sans nouveau stage et sans examen d'admission définitive. Les autres verraient leur stage réduit proportionnellement aux services prestes à titre temporaire. Aucune condition d'âge ne serait plus imposée aux temporaires.
Les candidats étrangers à l'administration qui ne sont pas titulaires d'un droit de priorité seraient ainsi écartés pour de longues années.
Quelques semaines plus tard, des parlementaires, ex-prisonniers politiques, appartenant à divers partis, déposèrent eux aussi une proposition dont le vote permettrait la nomination sans examen des candidats qui cumulent la qualité de prioritaire avec celle de temporaire, à la condition de compter à la date de l'entrée en vigueur de la loi une durée de services égale au stage normalement exigé par le statut.
Les agents temporaires et les prioritaires étrangers à l'administration auraient la faculté de se présenter deux fois à un concours spécial dont la réserve aurait également une validité illimitée.
Cette proposition non plus n'impose de limite d'âge aux temporaires.
VII. — Conclusion
Voilà donc qu'au dernier état de la question la solution repose entre les mains du législateur. Pourtant, l'article 66 de la Constitution belge contient le principe, consacré par une longue tradition, que toutes les nominations aux emplois d'administration générale relèvent du pouvoir exécutif, sauf de rares exceptions déterminées par la loi.
Le pouvoir de nommer implique celui de fixer les conditions de nomination.
Ce principe est sain. Son respect seul permet au Gouvernement d'assurer pleinement sa responsabilité politique devant le Parlement.
Que le Gouvernement recoure lui-même au pouvoir législatif pour régler l'un ou l'autre point de détail qui l'empêche, juridiquement, d'organiser la fonction publique comme il l'entend, l'inconvénient n'est pas majeur.
Mais l'on doit regretter que le Parlement soit saisi de l'ensemble d'un problème relatif à la fonction publique, alors que le Gouvernement dispose de tous les pouvoirs constitutionnels et légaux pour le résoudre.
La question des rapports constitutionnels entre les deux pouvoirs est ici en cause.
Aussi pensons-nous que les Chambres saisiront le danger et s'abstiendront d'imposer au Gouvernement une solution précise au problème des temporaires.
Mais le temps presse.
L'administration souffre de l'instabilité prolongée de son personnel. De précieuses années ont été perdues depuis la fin de la guerre. Quelle que soit la solution qu'on apporte maintenant au problème, il est à craindre que les services publics ressentent encore longtemps les traces de l'expérience malheureuse qu'ils ont subie.
Puis, des problèmes subsidiaires, mais non moins difficiles, se posent encore.
Le licenciement des temporaires qui ne seront pas régularisés à titre définitif doit être organisé d'après des critères équitables pour les agents et rationnels pour le service; la fixation des conditions de durée de service pour les avancements futurs des temporaires, bénéficiaires des mesures de régularisation, suscitera, d'autre part, des complications si l'on veut sauvegarder les intérêts des agents définitifs en fonctions.
F. M.
Une intéressante initiative des pouvoirs locaux belges en matière d'organisation administrative: L'association intercommunale de mécanographie
La modernisation des méthodes de travail dans les administrations et dans les services publics a donné lieu, en Belgique, à une initiative intéressante de la part des autorités locales. Comme la plupart des entreprises, les communes belges ont tenté de faire exécuter leurs travaux de « masse » dans les conditions économiques les meilleures.
Il n'est pas inutile de signaler que des tâches administratives importantes retiennent l'activité des communes et des associations de communes belges; tels l'établissement des listes électorales et la tenue des registres de la population; telles aussi la préparation et la mise au point de tous les documents et formulaires à l'adresse des usagers des services publics locaux.
Nul n'ignore qu'une gestion avertie des services publics suppose que les autorités responsables puissent disposer rapidement de données comptables et statistiques adéquates. Ces dernières font défaut dans l'administration des centres ruraux, dans les communes suburbaines ou dans celles, petites ou grandes, dont les finances sont obérées.
Les communes reculent presque toutes par instinct devant le coût élevé des instruments de travail qui, cependant, sont susceptibles de diminuer les frais de gestion de leurs services.
Certes, il faut bien le reconnaître; les machines comptables, notamment celles à cartes perforées, sont d'un prix ou d'un loyer très élevé; elles ne peuvent être utilisées que rarement dans les communes de moyenne ou de petite importance. Elles y perdraient d'ailleurs par elles-mêmes leur utilité parce qu'elles ne fonctionneraient pas à plein rendement.
Mais ce que les communes ne peuvent accomplir isolément, peut-être le réaliseraient-elles plus aisément en se groupant.
Cette idée qui est à l'origine d'un grand nombre d'associations intercommunales en Belgique a donné naissance dans la province de Liège à une nouvelle institution de ce genre: L'Association intercommunale liégeoise de mécanographie.
Le 18 décembre 1946, un arrêté du Régent approuvait le projet de statuts de cette association de droit public. Le lendemain elle était constituée sous la présidence du Gouverneur de la province de Liège, avec comme premiers associés la province et la ville de Liège, la commune de Seraing-sur-Meuse, l'Association liégeoise d'électricité et les quatre caisses communes de la Société mutuelle des administrations publiques.
L'association dispose d'un équipement très complet. Elle travaille exclusivement pour le compte de ses associés et sans la moindre intention de lucre. Elle constitue en vérité pour chacun de ses affiliés son propre service de mécanographie.
Cette institution ne limite cependant pas son activité à l'utilisation des machines à cartes perforées. Elle a organisé un service de polycopie par l'emploi des machines à types de caractères multiples. Elle édite ainsi des cours pour les écoles de ses membres; elle imprime des circulaires, des avis, des rapports, etc.
Faut-il indiquer que ce n'est pas sans peine qu'elle a pu mener à bien sa tâche dans des conditions avantageuses pour ses membres? Elle a dû surmonter de très grandes difficultés dans le recrutement et la formation de son personnel. Celui-ci ne comprend en effet que des spécialistes joignant à des connaissances techniques un dévouement complet.
C'est parce qu'elle s'est rendue compte de la difficulté de créer de tels services au sein des administrations locales et de la nécessité de comprimer le plus possible les frais de leur organisation et de leur gestion que l'Association liégeoise de mécanographie, après avoir tout d'abord limité son champ d'action à la province de Liège, l'a étendu à toute la Belgique. Ses statuts ont en effet été modifiés en ce sens par son assemblée générale extraordinaire du 23 décembre 1947 et ont été approuvés par arrêté du Régent en date du 23 février 1948. L'adjectif « liégeoise » a été supprimé de sa dénomination. L'institution est devenue l'association intercommunale de mécanographie. Elle est habilitée à entretenir des rapports et à fournir des services aux villes et aux communes de toutes les provinces belges.
Les premiers travaux de l'association ont consisté dans la confection des quittances de consommation d'eau alimentaire, d'électricité, de gaz. Au cours de l'année 1949, elle a fourni 1.050.000 quittances. Le chiffre record de l'année a été atteint en décembre: 123.146 quittances. Ces faits expliquent que les services de l'association intercommunale de mécanographie ne laissent pas de s'étendre. Rien que pour ses affiliés inscrits au 1er janvier 1950, elle émettra au cours de cette année 1.600.000 quittances environ.
Ce n'est là évidemment qu'une partie de son activité. Celle-ci aura trait également à la comptabilité, au paiement des traitements, des salaires et des pensions ainsi qu'à des problèmes d'ordre démographique. Pour l'avenir immédiat, son programme porte sur les points suivants:
1°) l'établissement des listes de miliciens;
2°) l'établissement des listes de scolarité;
3°) l'établissement des listes électorales;
4°) le contrôle des étrangers;
5°) pour les bibliothèques locales, l'établissement de répertoires et de catalogues et le contrôle de la circulation des livres;
6°) pour les emprunts des pouvoirs locaux, vérification des titres et des coupons, l'établissement des bordereaux comptables, des différents états prescrits par les instructions sur la comptabilité locale, etc.;
7°) pour les régies communales, les analyses de consommation et les inventaires de matériel;
8°) le calcul et la perception des taxes communales.
V.C.