Notices bibliographiques

La signification de l'économie commerciale pour l'organisation du service public

Sous ce titre a été publiée l'allocution prononcée par le Prof. Dr. Abr. MEY, à l'occasion de son entrée en fonction en qualité de titulaire du cours d'économie des entreprises à l'Université d'Amsterdam. (J. MUSSES — Purmerend 1949.)

Le Prof. MEY met en lumière combien la connaissance et l'application des principes de l'économie des entreprises sont nécessaires à la gestion des entreprises publiques aussi bien qu'à celle des entreprises privées, en raison de la grande variété des services qui sont demandés aux premières dont le rôle ne fait que s'étendre à mesure que s'accroissent les interventions de l'administration.

L'auteur indique d'abord en quoi les principes traditionnels de la comptabilité publique, qui remontent à l'ancien régime, ne répondent plus aux exigences de la gestion confiée aux dirigeants responsables. Il signale le curieux précédent qu'offre l'Administration communale d'Amsterdam au XVII^e siècle. A cette époque, aucune distinction de principe n'y était faite entre la comptabilité commerciale et la comptabilité de la ville.

Le Professeur MEY résume comme suit ce qu'exige une réorganisation du système budgétaire et des méthodes comptables adoptées par les services publics.

Le Professeur MEY indique comment la pratique des délégations rendues indispensables par la gestion complexe des affaires administratives nécessite une adaptation des principes de l'économie commerciale, à l'organisation des entreprises publiques. Il convient, en effet, de concilier ces délégations très poussées avec l'unité de direction dans une œuvre de synthèse qui maintient l'unité de direction.

La théorie de l'organisation de l'exploitation commerciale, telle que l'expose le Professeur MEY, comprend notamment l'analyse des fonctions, la classification et la valorisation des tâches. Ces matières sont indispensables à l'étude des problèmes des délégations, des salaires et des barèmes, ainsi qu'à la détermination des conditions de travail.

Le Professeur MEY insiste également sur la nécessité pour l'Administration de conserver la maîtrise de sa gestion. Les méthodes comptables doivent être orientées vers l'avenir plutôt que vers le passé, comme elles Je sont très souvent, sinon exclusivement dans la comptabilité publique traditionnelle.

L'auteur rappelle à ce propos les critiques formulées par l'auteur anglais Ursula HICK (Public finance 1949) et par M. A. JACOMET, contrôleur général de l'armée en France.

Il explique ensuite comment la transformation de la comptabilité caméraliste des dépenses en une justification patrimoniale des coûts, doit aller de pair avec l'introduction d'un bilan de l'Etat, accompagné d'une analyse des prix de revient et des charges pour chaque exercice. Il attire l'attention sur les possibilités que fournit l'application des principes de l'économie commerciale. Elle permet notamment à courte échéance l'établissement des programmes de réalisation et des rapports de résultats. D'autre part, l'adaptation constante de l'action et de l'exécution des prévisions doit assurer l'intégration du budget de l'Etat dans le plan de l'économie nationale.

Ces déclarations du Professeur MEY contribuèrent à démontrer l'urgence de réformes en matière d'organisation des tâches qui relèvent des fonctions économiques dévolues à l'Etat moderne.

L. O.

La notion de justice sociale et la réforme constitutionnelle en Argentine

M. Salvador M. DANA MONTANO, directeur général de l'Institut des recherches politico-juridiques de l'Université nationale du Littoral, en Argentine, nous donne en quelques deux cents pages, fortement inspirées de l'enseignement des Encycliques, un essai de définition de la notion de justice sociale et de ses applications à la réalité économique, sociale et politique de son pays (Justicia social y Reforme constitutional. Santa Fé. Républica Argentina. 1948, 238 p.),

L'aire de la justice sociale s'étend au delà des frontières de la justice communitative, distributive et légale. La justice sociale comprend toutes ces formes de justice et, en outre, tend à la réalisation d'un bien commun défini selon les données historiques d'une époque, par les notions de justice, de sécurité sociale et de liberté de la personne.

Mais ces notions elles-mêmes sont difficilement définissables, et leur équilibre est sans cesse menacé. La conception socialiste de la justice sociale, en mettant l'accent sur la justice abstraite, menace les libertés de la personne. La conception fasciste est vague et n'a pas comporté la participation effective des travailleurs à la réalisation du bien cemmun.

La conception libérale ignore la justice sociale. Seule, la conception catholique, affirme M. DANA MONTANO, telle qu'elle est définie principalement par les Encycliques sociales, Rerum Novarum et Quadragesimo Anno, peut proposer une solution juste aussi éloignée des excès de l'individualisme que des dangers du totalitarisme, aux problèmes que posent le régime de la propriété privée, le monde des travailleurs et la nécessité d'élargir les bases de la sécurité sociale.

Du même auteur, signalons la traduction de l'ouvrage de John HALLOWELL, La decadencia del liberalismo como ideologia con particular referencia al pensamiento politico-legal aleman (Universidad Nacional del Litoral, Santa-Fe, Argentina, 1949, 172 p.) qui permet à M. DANA MONTANO de préciser son point de vue en ce qui concerne la démocratie politique et le libéralisme « formel, dégénéré ou décadent » qui mène à la ruine les idées-forces qu'il prétend incarner. L. M.

Le Conseil d'Etat néerlandais

Dans la Revue Administrative de novembre/décembre 1949, ainsi que dans le numéro 3 de la revue « Etudes et documents », M. Henry PUGET, Conseiller d'Etat et professeur à l'Institut d'Etudes Politiques de l'Université de Paris, en collaboration avec M. Denis LEVY, consacre une étude au Conseil d'Etat du Royaume des Pays-Bas.

Ce Haut Corps consultatif est associé à l'élaboration des lois et à l'administration du pays et agit également comme organe juridictionnel.

Malgré ces deux traits essentiels qui l'apparentent au Conseil d'Etat de France, il n'occupe pas la même place que son homonyme français dans les institutions néerlandaises.

Nous n'insisterons pas sur la première partie de cette fort intéressante étude consacrée au Conseil d'Etat néerlandais dans le passé, encore que cet aspect historique de la question soit fort attachant et aide à comprendre l'institution telle qu'elle fonctionne actuellement.

Dans une deuxième partie, les auteurs passent en revue l'organisation contemporaine et les attributions non contentieuses du Conseil.

Le Conseil néerlandais est un corps restreint comprenant seulement des conseillers recrutés exclusivement parmi les titulaires de hauts postes, très subdivisé à l'intérieur et remarquable par la multiplicité des formations auxquelles appartiennent ses membres.

Le Conseil d'Etat néerlandais ne dispose ni de maitres de requêtes, ni d'auditeurs, mais il existe un secrétaire, des référendaires et des commis d'Etat qui sont fonctionnaires du Conseil sans avoir la qualité de membre.

Les membres du Conseil sont nommés par le Roi ou la Reine régnant qui en assure la présidence nominale, la présidence effective étant exercée par le vice-président.

Les membres du Conseil néerlandais n'y ont pas fait carrière leur vie durant comme cela a lieu au Conseil d'Etat français pour la grande majorité des membres issus du concours.

Ils sont pris parmi les hauts fonctionnaires civils ou militaires, les professeurs d'université et les hommes politiques.

Le Conseil est divisé en quatorze sections administratives et une section du contentieux.

On a voulu qu'il y ait une section par ministère s'occupant chacune des affaires d'un seul département.

Il est de la sorte obligatoire que chaque conseiller fasse partie de plusieurs sections.

Une loi de décembre 1947 a permis de dédoubler la section du Contentieux en deux sections de trois à cinq membres.

La section du contentieux statue sans renvoi à l'assemblée plénière. Elle est à la fois organe d'instruction et de jugement.

L'assemblée plénière a compétence en matière administrative sur rapport des sections.

Le Conseil est essentiellement un corps consultatif. Il donne des avis quand il est consulté. Il peut parfois prendre l'initiative d'en fournir. Demander l'avis du Conseil est tantôt une obligation imposée par une disposition imperative, tantôt une faculté pour le gouvernement.

Le Conseil intervient dans la législation, car tous les projets de lois que le gouvernement présente aux Etats généraux et toutes les propositions de lois émanant de ceux-ci doivent être examinés par lui.

Les attributions contentieuses du Conseil font l'objet d'un troisième chapitre. Le système du contentieux administratif aux Pays-Bas est fort complexe.

Lors de la revision constitutionnelle de 1887, on amenda l'article de la Constitution qui paraissait mettre obstacle à l'attribution de la justice déléguée et à l'existence de véritables tribunaux administratifs.

Cela n'eut cependant pas pour résultat de voir confier la justice déléguée en matière contentieuse au Conseil d'Etat.

D'ailleurs, la part réservée dans ce contentieux administratif au pouvoir judiciaire est considérable.

Les tribunaux ordinaires sont désignés expressément par diverses lois pour statuer sur des litiges d'ordre administratif.

De plus, un large domaine de compétence générale leur est réservé par la Constitution qui dit que les contestations qui ont pour objet la propriété ou les droits qui en dérivent, les créances ou les droits civils sont exclusivement de la compétence des tribunaux.

Contre les actes des Ministres ou des autorités inférieures, des lois spéciales donnent le droit de porter un recours administratif devant la Couronne.

La Couronne ne saurait être saisie en l'absence de dispositions légales expresses.

On va devant elle normalement en premier et dernier ressort.

Dans quelques cas exceptionnels mais toujours en vertu de dispositions spéciales, la Couronne peut être saisie en appel de décisions du Ministre-juge ou même de décisions d'une juridiction spéciale ou d'un tribunal judiciaire statuant en matière administrative.

Quand la Couronne peut être normalement saisie d'un recours, elle prend l'avis de la section du contentieux du Conseil d'Etat.

La procédure devant cette section est réglée de façon judicieuse et en forme quasi-judiciaire.

La procédure comporte trois phases, celle de l'introduction et de la recevabilité, de l'instruction, du jugement.

Les requêtes sont adressées à la Couronne, soumises au Cabinet qui les transmet pour avis aux Ministres intéressés. Ceux-ci les envoient au Conseil d'Etat.

L'avis est délibéré en Chambre du Conseil après instruction conduite par le vice-président. L'avis établi sous forme de projet de décision est transmis à la Couronne.

Une fois que celle-ci s'est prononcée, sa décision est lue en séance publique.

Quand la décision de la Couronne diffère de l'avis de la section, cet avis doit être publié intégralement au journal officiel, en même temps que la décision et le rapport présenté par le Ministre au Roi pour justifier son opposition à l'avis.

On constate depuis une bonne vingtaine d'années que le nombre de décisions non conformes à l'avis a été croissant.

En résumé, le Conseil d'Etat néerlandais sans jouir du prestige du Conseil d'Etat de France exerce le plus clair de son autorité dans les avis qu'il donne en matière législative et réglementaire, encore que les résistances des milieux politiques et administratifs contre cette influence soient parfois fort vives.

Ces fonctions juridictionnelles se sont développées à mesure que croissaient le nombre et la variété des recours.

Il paraît indéniable qu'une réforme tendant à rationaliser le Conseil d'Etat néerlandais pourait être utile, mais il faut tenir compte pour en apprécier les effets de l'évolution historique et de la situation complexe qu'elle a créée.

J. L.

Le Conseil d'Etat égyptien

Dans la Revue du Droit public et de la Science politique, tome LXV, page 453, M. J. de SOTO, Professeur à la faculté de droit et des sciences politiques de Strasbourg et à l'école française de droit du Caire, consacre une étude très fouillée au Conseil d'Etat égyptien.

Créé le 23 avril 1879 par le décret du Khédive Ismaël, le Conseil d'Etat égyptien ne fonctionna cependant point effectivement à cause de l'opposition anglaise. Il existait pourtant un contentieux administratif assuré par les tribunaux judiciaires. Celui-ci, toutefois, n'était qu'un contentieux indemnitaire; il n'y avait pas possibilité d'attaquer l'administration pour excès ou détournement de pouvoir.

Dès le départ des troupes anglaises en 1946, une loi institua, pour la seconde fois, un Conseil d'Etat, ayant une double compétence administrative et contentieuse: sur le plan administratif, il devait exercer le haut contrôle sur la vie administrative, et sur le plan contentieux, il était le juge d'attribution en matière de contentieux administratif. A cause de l'existence et de la compétence des tribunaux mixtes égyptiens, un grand nombre d'affaires susceptibles d'être soumises au Conseil d'Etat échappaient cependant à la compétence de celui-ci. Ces tribunaux mixtes furent supprimés le 14 octobre 1949 et le législateur égyptien saisit l'occasion pour refondre l'ancienne loi.

La nouvelle loi de 1949, qui a abrogé complètement la loi de 1946, porte en son article 1^er qu'il est institué un Conseil d'Etat qui constitue un organisme indépendant, relevant dû ministère de la Justice. Suivant l'article 2, le Conseil se compose d'un président, de deux vice-présidents et d'un nombre suffisant de conseillers. Un vice-président est affecté à la Cour du contentieux et l'autre préside les sections d'avis et de législation.

Le président du Conseil d'Etat préside la Cour du contentieux et l'assemblée générale du Conseil d'Etat. Remarquons que le nombre de conseillers n'est pas légalement déterminé, ce qui permet au Gouvernement de nommer les conseillers d'après les nécessités du service. On pourrait toutefois objecter que ce système permet au Gouvernement d'exercer une pression sur le Conseil en refusant de nommer le nombre de conseillers nécessaires et de mettre ainsi son indépendance en danger.

Les sections d'avis et de législation comprennent des fonctionnaires techniques nommés conseillers-adjoints. Il y a d'autre part des substituts, des auditeurs et des auditeurs-adjoints. Les substituts sont les supérieurs hiérarchiques des auditeurs. L'article 44 dispose que le candidat doit être âgé de 40 ans pour être conseiller, 38 ans pour être conseiller-adjoint, 35 ans pour être substitut, 24 ans pour être auditeur et 21 ans pour être auditeur-adjoint. Aucune nomination n'est faite au concours. Cependant, le législateur égyptien a suivi l'exemple français en admettant que l'on pouvait entrer au Conseil d'Etat directement à un poste plus élevé que celui d'auditeur-adjoint. Le nombre de nominations possibles de candidats venant de l'extérieur est toutefois limité, de même qu'en France, afin d'assurer la carrière à l'intérieur même du Conseil d'Etat.

Sur le plan administratif, le Conseil d'Etat égyptien est rattaché au ministère de la Justice.

De même qu'en Belgique, les nominations ont lieu par voie de collaboration entre le Gouvernement et le Conseil d'Etat. Pour la nomination du président du Conseil d'Etat et du vice-président dirigeant les travaux de la Cour du contentieux, le Ministre de la Justice propose deux noms parmi lesquels le Conseil d'Etat en choisit un. Pour la nomination des conseillers de la Cour du contentieux, une procédure inverse est prévue: les propositions sont faites par l'assemblée générale et le Ministre de la Justice choisit entre les deux noms proposés pour chaque place vacante. Le vice-président et les membres des sections d'avis et de législation sont nommés par le Ministre de la Justice sur avis favorable de l'assemblée générale du Conseil d'Etat. Contrairement au système français, les membres du Conseil d'Etat sont inamovibles en vertu de l'article 50 de la loi organique. Nous voyons donc que le législateur égyptien s'est largement inspiré de l'organisation et de la tradition françaises lorsqu'il a institué un Conseil d'Etat. Il s'est cependant écarté de l'exemple français en certains points, notamment en ce qui concerne l'autonomie du Conseil qui semble être incontestablement mieux assurée en Egypte qu'en France.

Nous examinerons maintenant la compétence du Conseil d'Etat sur le plan du contentieux administratif. La Cour du contentieux qui, comme nous le savons, est présidée par le Président du Conseil d'Etat, est appelée à jouer un rôle prépondérant dans l'élaboration du nouveau droit administratif égyptien. Il convient de souligner que l'Egypte n'avait pas jusqu'à présent une administration aussi efficace que celle de nos états occidentaux. Sous l'occupation anglaise, l'administration égyptienne était connue pour sa lenteur et son inefficacité. Toute tradition administrative faisant défaut, le droit administratif pouvait difficilement s'affirmer. C'est la raison pour laquelle le législateur égyptien a attaché tant d'importance à l'institution d'un tribunal administratif suprême, seul capable d'imposer une jurisprudence administrative et de veiller au respect de la loi et du droit.

Le Conseil d'Etat est le juge de droit pour les recours formés par les particuliers ou les personnes morales, en annulation de décisions administratives définitives, ainsi que pour les recours formés contre les décisions rendues en dernier ressort par les autorités administratives ayant une compétence contentieuse. Le Conseil est également compétent pour les contestations élevées en matière d'élections provinciales et communales. Les moyens pouvant être invoqués sont l'incompétence, le vice de forme, la violation de la loi ou du règlement, la fausse interprétation ou la fausse application de la loi ou du règlement.

La compétence du Conseil d'Etat égyptien est donc semblable, dans ses grandes lignes, à la compétence du Conseil d'Etat en Belgique. Le recours pour excès ou détournement de pouvoir est expressément prévu par la nouvelle loi. A la différence du système en vigueur en Belgique, le Conseil d'Etat égyptien est également compétent en matière de contentieux des délits et des quasi-délits et des contrats. Le demandeurs peuvent s'adresser soit aux tribunaux de l'ordre judiciaire, soit au Conseil d'Etat. Toutefois, la juridiction saisie reste seule compétente. Le législateur égyptien a certainement prévu cette compétence concurrente de juridictions d'un ordre différent, afin d'assurer aux administrés une protection aussi efficace que possible de leurs intérêts. Il est toutefois à craindre que la jurisprudence des deux juridictions soit divergente et crée de ce fait une instabilité juridique. En vertu de l'article 7, sont déclarées irrecevables « les demandes relatives aux décisions concernant les actes, organisation, rapports entre le Gouvernement et les deux Chambres du Parlement, aux mesures de sécurité de l'Etat, à l'intérieur ou à l'extérieur, aux relations politiques ou aux questions militaires et, en général, toutes autres demandes concernant les actes de souveraineté ».

On voit donc que le législateur égyptien a consacré légalement la doctrine française de l'acte de Gouvernement, doctrine dégagée grâce à la jurisprudence du Conseil d'Etat français.

En ce qui concerne la procédure devant la Cour du contentieux, notons qu'elle est écrite, contradictoire et surtout inquisitoire, c'est-à-dire dirigée par le juge.

Sur le plan législatif, le Conseil d'Etat égyptien apparaît d'emblée comme un rouage important de l'activité gouvernementale. Le législateur égyptien a entendu associer intimement le Conseil d'Etat aux travaux du Parlement et a institué la haute juridiction administrative comme le conseil normal de toutes les autorités gouvernementales.

La section d'avis est le conseil des autorités administratives dans la vie courante de l'administration et pour l'application des lois et règlements. Cette section comprend des conseillers et un certain nombre de fonctionnaires techniques. La section a des attributions multiples: elle est appelée à donner un avis préalable aux autorités administratives compétentes avant la conclusion, l'acceptation ou la ratification de tout contrat ou transaction, ou l'exécution d'une sentence arbitrale, lorsque l'intérêt en jeu dépasse 5.000 livres égyptiennes; elle donne également son avis sur un certain nombre de questions importantes ou délicates, telles que l'octroi de concessions, l'acceptation par l'Etat de donations ou de legs, l'autorisation de fonder une société, etc. Notons qu'il s'agit évidemment toujours d'un avis et que le Ministre compétent reste maître de la décision.

La section de législation est l'organe au moyen duquel le Conseil d'Etat participe à l'activité législative et réglementaire. Contrairement à ce qui se passe en Belgique et en France, la section de législation est chargée de la rédaction des projets de lois proposés par le Gouvernement, à l'exception des lois budgétaires, et de la rédaction des actes réglementaires pris en application des lois et décrets. Les décisions individuelles, toutefois, sont prises par les Ministres, éventuellement, après avis de la section. Le Gouvernement n'est évidemment pas tenu de se conformer à l'avis rendu par la section de législation.

Nous remarquons donc que sur le plan législatif, le Conseil d'Etat égyptien joue un rôle eminent. Nous pensons toutefois que le système actuellement en vigueur en Belgique doit lui être préféré: s'il est souhaitable et même nécessaire que le Conseil d'Etat doive donner son avis au sujet des projets de lois et d'arrêtés, il est cependant peu opportun de le charger de la rédaction même de ces textes réglementaires. On ne voit pas, en effet, quelle est l'utilité de charger un corps de juristes de la rédaction des lois et arrêtés alors qu'il doit nécessairement avoir recours à la compétence de fonctionnaires spécialisés pour l'élaboration de ces textes. Il est à craindre, d'autre part, que cette obligation ne constitue un fardeau trop lourd pour la section de législation, ce qui pourrait avoir pour conséquence de retarder considérablement l'activité réglementaire du Gouvernement.

L'exemple du Conseil d'Etat de France a heureusement inspiré le législateur égyptien. C'est en grande partie grâce à son Conseil d'Etat que l'Egypte acquerra une administration digne d'un Etat moderne.

R. S.

Le « city manager » aux Etats-Unis

M. Louis BROWNLOW, ancien directeur de la « Public Administration clearing house » de Chicago et ancien président du comité constitué par le Président des Etats-Unis pour faire rapport sur l'organisation administrative, fait le point dans un article du Public Administration (volume XXVII, hiver 1949, page 247) à propos d'une forme spécifiquement américaine d'administration locale le « city manager plan ».

Il commence par brosser un tableau à larges traits de l'organisation municipale américaine et de ses rapports avec les autres pouvoirs publics. Il montre la diversité et, jusqu'à un certain point, l'incohérence des institutions locales en marge desquelles fonctionnent en outre nombre de comités spéciaux, de « boards » chargés de missions administratives déterminées.

Il signale que les attributions et l'organisation des municipalités entrent dans la compétence des Etats, qui ne doivent se soumettre, en cette matière, à aucune direction générale émanant de l'Etat fédéral.

La variété des types de gouvernement des villes se ramène cependant à trois formes principales, la « major and council form », la « commission form » et la « council manager form ».

La première prédomine encore largement, la deuxième est en voie de disparition, la troisième prend de l'extension.

Sur un total de 16.220 « municipal corporation », plus de 700 sont organisées suivant le « city manager plan ».

L'auteur illustre au moyen de chiffres le développement de cette dernière forme d'institution dans les 20 dernières années. Cest surtout parmi les villes d'importance moyenne qu'il s'est manifesté.

Les caractéristiques du « council manager plan » sont dégagées par l'association internationale des « city managers » de la manière suivante. C'est une tentative de résoudre le conflit apparent entre démocratie et efficacité. Satisfaction est donnée aux principes démocratiques par l'élection d'un conseil relativement peu nombreux. L'efficacité est atteinte par la désignation d'un « manager » professionnellement formé aux tâches de l'administration, contrôlé par Je conseil qui peut d'ailleurs le révoquer. Toute l'action administrative y compris le « leadership » qu'il comporte est entre les mains du manager.

L'auteur relate les conditions dans lesquelles le mouvement en faveur de cette forme d'administration, que l'on croit être la moins susceptible de corruption politique, est né et a grandi, en réaction contre le mode de désignation de tous les magistrats et de tous les agents communaux par le moyen de l'élection qui laissait en fait le pouvoir occulte, mais tout puissant, au « boss », chef de l'organisation locale de parti.

Peu avant la dernière guerre une enquête générale a été menée qui portait sur le « conseil manager plan » sous la direction du comité de l'administration publique du conseil de la recherche en matière de sciences sociales.

M. BBOWNLOW résume les conclusions de ce comité favorables à l'institution qui a accru, partout où elle a fonctionné, le prestige de l'administration municipale, l'a débarassé des vues mesquines et des pressions de politique partisane et, d'une manière générale, a accru l'efficacité des services publics.

D'autre part, la situation des « city managers » a pris un caractère de plus en plus professionnel qui s'est affirmé dans l'importance qu'a prise l'Association internationale des « city managers ». Ici encore l'auteur apporte des chiffres, pièces à l'appui de ses considérations.

L'importance des fonctions du « city manager » l'empêche, néanmoins, d'être considéré uniquement comme un professionnel de l'administration. On attend de lui autre chose que la stricte exécution de ses tâches, le « leadership », la prévision de l'avenir, la capacité de forger des idéaux, ce qui pourrait le rapprocher dangereusement parfois de la politique.

M. BROWNLOW qui attribue, malgré de sensibles progrès, l'état encore insatisfaisant de l'administration urbaine aux bouleversements économiques et sociaux de notre temps, estime que la diffusion du « city manager plan » peut contribuer puissamment à combler la distance qui existe encore entre l'état actuel des choses et ce qu'elles devraient être en réalité pour donner vraiment satisfaction au public.

Dans un editorial, la revue « Public Administration », énonce les raisons pour lesquelles le « city manager plan » ne pourrait pas trouver son application en Grande Bretagne à cause des traditions anglaises de gouvernement local et du rôle que joue le « town clerk » équivalent approximatif de secrétaire communal ou de secrétaire de mairie, dans le mécanisme de ces institutions.

J.L.

Les conclusions de la Commission Hoover

Les conclusions de la Commission Hoover « un rapport concentré de faits et de pensées de plus de 2.000.000 de mots » continuent à retenir l'attention de tous les spécialistes des sciences administratives et du droit public, autant que des hommes politiques du monde entier.

Un excellent « symposium » est consacré dans The American Political Science Review d'octobre 1949 à ce que les Américains considèrent sans doute, à juste titre, comme la production la plus remarquable de la pensée politique de toute l'histoire américaine.

D'abord indécis quant à l'objet exact de sa mission, le groupe de douze hommes qui compose la Hoover Commission finit par s'orienter exclusivement vers les problèmes de réorganisation et d'efficience de l'Administration: vieux thèmes déjà étudiés et approfondis à différentes reprises, on s'en doute, aux Etats-Unis et ailleurs, encore qu'il soit difficile d'imaginer qu'en Europe on oserait donner une publicité aussi éclatante aux erreurs, aux obstructions et aux dépenses inutiles d'une administration.

Passons rapidement sur le fait que cette Commission composée de représentants des deux partis réussit à se garder, tout au long des discussions et au cours de l'élaboration finale du rapport, de toute fornie d'esprit partisan — encore que la chose soit digne d'admiration, et explique, en partie, l'autorité qui s'attache à ses conclusions — et venons en directement aux réformes proposées.

Dans le même ordre d'idées, citons encore:

Summary of reports of the Hoover Commission. — Public Administration (Londres), vol. 26, pp. 195–210 et vol. 27, pp. 294–306.

WATSON, J.-R. — The Hoover Commission report on personnel managment. — Publ. person. Rev., Juill. 1949, pp. 131–139.

HEADY, Ferrel. — The reports of the Hoover Commission. — Rev. of Politics, juill. 1949, pp. 353–378.

HEADY, Ferrel. — The Reorganization Act of 1949. — Publ. Adm. Rev., Eté, 1949.

APPLEBY, Paul-H. — The significance of the Hoover Commission report. — Yale Rev., Automne, 1949.

L. M.

Les déficiences de la Commission Hoover

Du Professeur Herman FINER (dont l'ouvrage Theory and Practice of Modem Government, New-York, 1949, vient d'affirmer l'autorité), un très brillant article est également consacré aux conclusions de la Commission HOOVER: il a paru dans le Political Science Quaterly de décembre 1949 (pp. 576–595).

M. H. FINER qui, dans son article, aborde uniquement les grandes questions de l'Administration centrale, n'hésite pas à mettre l'accent sur les faiblesses et les hésitations de la Commission Hoover.

Celle-ci, par exemple, après avoir insisté sur l'impossibilité de séparer la politique de l'administration n'a pas réussi à indiquer de façon bien nette comment elle voyait les rapports qui devaient s'établir entre l'élément politique, par définition, variable, instable, et mal préparé à ses fonctions d'administrateur de l'Etat, et l'élément administratif, qui, de son côté, ne possède pas toujours l'autorité nécessaire pour s'imposer comme il le faudrait.

Sur ce point, M. FINER s'exprime en des termes d'une extrême sévérité:

« The federal government is thus handicaped in the execution » of its high tasks at the top political level by interruption, administrative » incompetence, want of mutual confidence, amateurishness, » and, on the administrative career level, by the almost total » absence of a corps of long-term thinkers supplying the cohesion, » continuity, and uninterrupted responsability in governmental » affairs that the political leadership cannot by its nature undertake, » whether it is departmental, presidential, or congressional.

» … the Hoover Commission, stopped short of finding the organizational » link between the amateurs at the political level and the » professional, scientific and clerical officials at the minor executive » level — minor when looked at on a departmental scale. »

Washington ne dispose pas du corps de hauts fonctionnaires, profondément intégrés dans la vie administrative fédérale, qui seuls pourraient assurer le bon fonctionnement de l'Etat.

Sur ce point, la gigantesque étude de la Hoover Commission n'a réussi qu'à accoucher d'une « timorous and crippled mouse ».

Si maintenant, avec M. FINER, nous nous demandons pour quelles raisons profondes l'Administration américaine n'a pas réussi à se constituer une « vieille garde » de fonctionnaires d'élite, nous nous rendons vite compte qu'à côté de raisons qui sont spécifiquement américaines (tels l'instabilité, due à la fréquence des turnover, l'attrait puissant pour la vie frémissante des affaires, le manque de responsabilités suffisantes au sommet de la hiérarchie), il est aisé de découvrir des raisons communes aux pays riverains de l'Atlantique qu'ils appartiennent à l'Occident ou au Nouveau-Monde: manque de considération sociale, lenteur de l'avancement, traitements trop bas.

A cette situation, déjà grave en elle-même, la très stricte séparation des pouvoirs pratiques aux Etats-Unis a encore ajouté à la confusion et au manque de continuité qui semblent régner dans de larges sphères de l'administration américaine. Entre le chef de l'Exécutif et le Congrès, les liens administratifs, qui seuls peuvent assurer la cohérence de la gestion, sont extrêmement ténus et imprécis.

Et la méfiance du Congrès à l'égard de tous liens administratifs organiques entre l'Exécutif et lui, ne peut évidemment qu'aggraver cette situation.

« More than any other system of government, écrit encore » M. H. FINER, especially cabinet government, does the United » States need this as some antidote to the worst effects of the » incoherence produced by the separation of powers.

» I know all the arguments usually set up against such a pros’ posai, but they should rather be called prejudices: congressmen » like to talk directly with bureau chiefs when they need » explanations or favors; congressmen do not like the idea of an » administrative « class », it sounds « antidemocratic »; the American » way of life demands that all jobs be open to anyone at any » time; such a group would constitute a « bureaucracy >; such a » group usurp congressional and presidential authority. All these » prejudices need cure by mental strife, not cultivation by obsequiousness » to the argument that the fathers of our Constitution » did well in 1787. In an age when some scientists have the temerity » to suggest that God could have improved on the human eye, » is it blasphemy to ask that our political scientists have the » courage to face the future in the light of their discoveries? »

Autre point encore à propos duquel l'éminent professeur tient à marquer son désaccord: celui de la décentralisation du système de recrutement des fonctionnaires. La Commission Hoover, en effet, propose de confier à chaque département le soin de recruter ses propres fonctionnaires, système, s'empresse d'affirmer le professeur FINER, qui en ôtant toute possibilité de transferts, supprimera toutes chances de « cross-ferlilization » et détruira les dernières traces d'intégration et de cohérence inter-départementales.

Les conclusions de l'auteur sont donc dans l'ensemble extrêmement sévères (et peu optimistes) à l'endroit des propositions de la Commission Hoover.

Elles ne garantissent pas au Président la possibilité d'exercer pleinement l'entièreté de ses écrasantes responsabilités; elles n'assurent pas le recrutement d'une haute Administration d'élite, capable d'administrer l'Amérique à l'heure « où elle est devenue l'espoir du monde… et où chacun de ses mérites, chacun de ses défauts est source de joie ou de souffrance pour des millions d'êtres »; elles n'ont pas défini la place des grands services dans la hiérarchie des organisations fédérales, non plus que le rôle du « staff secretary » auprès de la Présidence; en d'autres mots, la Commission n'a pas repensé les problèmes.

C'est à cette tâche que, de la façon vive et pittoresque qui lui est familière, le professeur H. FINER convie les jeunes américains, en leur demandant de repenser le fondement de leur système de gouvernement, avec la même audace, le même sens du progrès futur, la même ingéniosité que leurs ancêtres les plus illustres.

L. M.

Les méthodes de travail de la Commission Hoover

Il n'est pas sans intérêt de savoir comment a procédé la Commission Hoover dont les propositions sont actuellement le centre d'intérêt de tous les spécialistes de la chose publique.

Dans la Public Administration Review de l'automne 1949 (pp. 241–251), M. Charles AIKIN, consacre à cette question un article du plus haut intérêt, intitulé: Task Force: Methodology.

Si fréquente que soit la chose, il est assez curieux de. constater que la loi n^o 162 adoptée par le 80^e Congrès, et qui consacrait la création de la « Commission on Organization of the Executive Branch of the Government », destinée à promouvoir économie, efficience et rendement dans l'Administration offrait dès l'abord de très grandes possibilités d'interprétation quant aux tâches qui étaient confiées à la dite Commission, et que le doute subsista même après que la Commission eut accordé toute l'attention nécessaire au problème.

Le champ d'action des conclusions de la Commission Hoover semble prouver toutefois qu'on opta finalement pour la solution « restreinte », si tant est que cet adjectif convienne à l'immensité du travail accompli.

Une longue période d'incubation suivit d'ailleurs la décision du Congrès. De la fin 1947 à l'été 1948, la Commission ne fonctionne pas en tant que corps organique, et laissa les rênes de la direction à son Président, M. Hoover, se réservant d'intervenir lors de la rédaction des conclusions.

C'est ainsi que les membres de la Commission ne sont intervenus que de façon fort limitée dans les recherches et dans les conclusions des task forces.

En fait, c'est un Etat-Major extrêmement restreint puisque composé de 5 membres seulement (un « administrative assistant », deux « principal » et deux « junior aides ») qui assura la vie, le développement et l'unité de travail (d'ailleurs très vague) des Commissions préparatoires.

Il n'est pas indifférent de connaître les origines sociales de ces cinq hommes: elles sont typiques de l'esprit américain. Citons: « Of these five members, one came to the Commission from the federal civil service, one was the representative of a tax group, and the remaining, three had been bankers ».

M. AIKIN reconnaît d'ailleurs que le manque d'expérience des affaires publiques et des méthodes d'études, créa quelque embarras à l'Etat-major; les Task forces n'y trouvèrent pas toujours le guide qu'elles cherchaient; l'Etat-major ne réussit pas toujours à délimiter avec précision l'aire d'investigation de chacune des dites Task forces. En fait, on leur laissa pleine et entière liberté: le travail de coordination et de rationalisation ne se fit qu'après que les conclusions eurent été déposées.

Les membres des 23 Commissions préparatoires furent librement recrutés par les chefs des dites Commissions; ceux-ci, nommés par H. HOOVER, et responsables devant la Commission: ce choix était des plus délicats, car l'activité de ces hommes portait sur une matière particulièrement brûlante. Dans l'ensemble, il se révéla assez heureux; mais la méthode introduit la plus grande diversité dans les procédures de travail.

Les Commissaires avaient droit de regard en principe sur les travaux de toutes les Task forces; en fait cependant, seul M. HOOVER, qui dirigeait personnellement la Commission chargée de l'étude des problèmes de la Présidence, garda un contact direct avec toutes les Commissions.

Dans 15 Commissions, des Comités de citoyens compétents, groupant de deux à trente membres, furent chargés d'entreprendre l'organisation et de diriger les Task forces. Ces volontaires qui en général apportèrent un sérieux extrême aux travaux, furent aidés dans certains cas par des membres de l'Etat-major dont il a été question plus haut. Dans d'autres cas, le président de la Task force servit également de directeur des recherches.

Cinq « business management firms » participèrent aux travaux; des directeurs de compagnies d'assurances étudièrent la structure et le fonctionnement de l'Administration des Vétérans; trois sociétés privées écrivirent les rapports de Task forces, comme celle des « Transportation and Welfare » ou de l'Office Statistique.

Ces travaux se révélèrent excellents, sans que les rapports des Commissions qui ne recoururent pas aux firmes privées, puissent en rien leur paraître inférieurs.

Cette très grande autonomie des Task forces, en assurant à chacune d'elles une très réelle liberté d'investigation, ne fut toutefois pas exempte, on s'en doute, de certains inconvénients. Les champs de travail furent presque toujours élargis au point de se recouvrir largement les uns les autres. Certaines Task forces crurent même devoir assumer les tâches de la Commission tout entière. Composées de spécialistes comme elles l'étaient, elles n'échappèrent pas toutes à la tentation de croire que les « generalists », les non-spélistes de la Commission devaient nécessairement se considérer comme liés par leurs conclusions. Des communiqués à la presse jetèrent une grande confusion en ne faisant pas toujours une distinction très nette entre les travaux des Task forces et les propositions de la Commission. Certaines Administrations se mirent même à appliquer sans plus attendre les conclusions des Task forces.

A partir de la fin de l'été 1948, les rapports des Task Forces se sont abattus sur la table de la commission à une cadence vertigineuse: en novembre, trois rapports comprenant près de 3.000 pages furent distribués dans l'espace de 48 heures. Cinq de ces rapports ont été publiés in-extenso; six n'ont pas été publiés du tout, sans que l'on sache les raisons de cette décision; le reste n'a été publié que fragmentairement.

La diversité la plus parfaite a présidé à la rédaction et à la présentation des rapports: les uns s'affirment sous la forme de volumes épais et compacts; d'autres s'ouvrent sur un résumé des recommandations faites par la Task force; d'autres encore, énoncent les économies qui pourraient être réalisées si l'on adoptait leurs propositions; le rapport consacré à la Sécurité nationale comporte 4 volumes; le rapport de la Commission des Affaires Etrangères, un volume et cinq volumes d'appendices… Aucun de ces rapports ne peut donc être considéré comme « tipical ».

A la fin de l'été 48, la Commission qui, jusqu'alors, s'était réunie une matinée par mois, se mit sérieusement à l'ouvrage: elle avait à extraire d'un amas d'environ 2 millions de mots, le rapport qu'elle devait présenter au Congrès, le 13 janvier suivant. Des sous-commissions furent chargées de digérer et d'analyser cet amas de documents: elles étaient 12, au début du mois de décembre. Elles accomplirent un travail énorme, lisant et relisant les documents qui leur avaient été confiés, recommençant jusqu'à cinq et six fois, le rapport qu'elles devaient soumettre à la Commission.

Dans l'ensemble, à s'en tenir du moins au jugement qualifié du Professeur AIKIN, les résultats de cet immense effort qui pendant vingt mois, a groupé une dizaine de parlementaires, des fonctionnaires et de simples citoyens, et a coûté près de 2 millions de dollars, sont réellement satisfaisants.

Un esprit d'impartialité, exempt de tous soucis parlementaires, a le plus souvent déterminé les décisions (la Commission était d'ailleurs bi-partite). Le plus souvent l'accord sur les questions fondamentales: protection des libertés civiles, développement des forces militaires américaines, politique étrangère des U.S.A. s'est très rapidement réalisé.

Les responsabilités du Congrès dans l'état dramatique d’ « inefficiency, extravagance, and waste » où se trouve l'Exécutif américain, sont apparues comme particulièrement lourdes à la très grande majorité des membres de la Commission, au fur et à mesure qu'ils poursuivaient leurs études: ils ont essayé très loyalement d'y porter remède.

Les travaux ont tous été amenés à constater la place prééminente de la Présidence dans la vie publique américaine et ont tous conclu à la nécessité de pourvoir le Président des pouvoirs administratifs les plus étendus, au point d'affaiblir l'actuel système du Cabinet, au profit de l'Exécutif présidentiel.

Ce renforcement inouï de l'Exécutif implique, cela va sans dire, de réelles restrictions aux pouvoirs du Congrès.

Certains y voient une menace pour les libertés démocratiques américaines.

Pour M. AIKIN, il est peu probable qu'il en soit ainsi. En reconnaissant à l'Exécutif les pouvoirs étendus qu'exigent les lourdes responsabilités dont il est chargé, le Congrès ne peut, à ses yeux, que répondre à sa fonction la plus authentique et garantir le bon fonctionnement du régime américain.

L. M.

La gestion de la fonction publique

Parmi les rapports que la « Commission Hoover » a soumis au Congrès, en 1949, celui qui a trait à la gestion de la fonction publique (personnel management) mérite de retenir l'attention.

Le personnel des services publics fédéraux, aux Etats-Unis, est passé de 570.000 unités en 1928 à plus de 2 millions en 1948.

Cet accroissement explique, presque à lui seul, les graves défauts constatés dans la gestion actuelle du personnel.

D'après le rapport, cette gestion est trop centralisée et la technique même du recrutement n'est pas adaptée à la diversité et au nombre des agents à recruter, d'où recours excessif à du personnel temporaire. Au sein même des départements, il n'y a pas de statut pécuniaire uniforme; d'autre part, les augmentations de traitement, accordées depuis le début de la guerre, sont disproportionnées (environ 50% pour les grades inférieurs; 15% pour les grades supérieurs) et provoquent le départ des meilleurs éléments.

La carrière est mal protégée; elle repose d'ailleurs sur des règles de promotion inadéquates. Quant au personnel, il ne lui est donné aucune occasion de présenter ses suggestions.

La Commission critique aussi l'actuel tableau d'efficience (efficiency rating system), espèce d'état de signalement, dont la structure et le fonctionnement sont trop compliqués. Elle regrette les barrières qui freinent le licenciement du personnel superflu ou inapte, alors que la politique suivie éloigne les meilleurs éléments de l'administration.

Enfin, les services généraux sont trop étoffés. Pour donner une idée, relevons que, dans de nombreux services, un fonctionnaire sur 78 s'occupe des questions de personnel; dans certains même, un sur 38.

La Commission Hoover désire arriver, par la réforme qu'elle propose, à la sélection des meilleurs d'après leurs mérites, en dehors de toute influence politique. Elle voit des stimulants dans l'établissement de sérieuses possibilités d'avancement, d'une part, et dans la menace de licenciement des non-valeurs, d'autre part.

Il faut que règne la confiance en la carrière et qu'un système adéquat de formation administrative soit établi.

Il vaut la peine de relever quelques recommandations portant sur des questions qui se posent un peu partout.

L'Urbanisme et la propriété privée

M. Victor BURE, Directeur général de l'Administration de l'Urbanisme, maître de conférences à l'Université libre de Bruxelles, publie dans le Cahier d'Urbanisme n^o 3 (« Chantiers dans le monde », Editions Art et Technique), un mémoire « intitulé « l'Urbanisme et la propriété privée », présenté au cours du cycle d'études sociales européen organisé par les Nations Unies à Paris, du 28 novembre au 10 décembre 1949.

L'auteur se propose d'examiner l'antagonisme apparent entre le respect de la propriété privée et les exigences de l'Urbanisme.

Dans nos pays occidentaux, l'Urbanisme est obligé de tenir compte du fait juridique de la propriété immobilière et de tâcher de s'y accommoder, ce qui entraîne nombre de difficultés financières et juridiques.

M. BURE s'attache d'abord à dégager clairement la notion d'expropriation pour cause d'utilité publique de notions connexes, notamment de celle de dommage résultant de l'imposition de certaines servitudes légales d'utilité publique. Seule la véritable expropriation doit être indemnisée.

Quant aux services urbanistiques, restrictions apportées par les pouvoirs publics au nom de l'Urbanisme au droit que possèdent les propriétaires de jouir de leurs immeubles, si graves qu'elles puissent être, elles ne dépossèdent pas. Sous peine de ne pas pouvoir sauvegarder le principe de la propriété immobilière privée devant les exigences de l'aménagement du territoire, n'est-il pas indispensable que des restrictions soient imposées, lorsque l'intérêt général l'exige et bien entendu, établies par les pouvoirs publics. Elles doivent même pouvoir comporter des prestations positives pour les propriétaires telles que l'obligation de planter et d'entretenir en bon état les zones de recul, l'obligation d'utiliser certains matériaux, l'obligation de respecter un style déterminé, l'obligation de construire un certain nombre d'étages, par exemple.

La grosse question pratique qui se pose à propos des servitudes urbanistiques, c'est celle de savoir si elles doivent être indemnisées.

L'auteur estime que non. Indemniser créerait de telles charges qu'elles réduiraient l'urbanisme à l'impuissance. De plus, les difficultés d'application de règles d'indemnisation seraient énormes et engendreraient des injustices et des inégalités flagrantes que M. BURE analyse avec précision.

Il admet cependant une exception en faveur du propriétaire dont le terrain est, d'une façon indiscutable, voué à la bâtisse et qui voit son bien frappé d'une servitude de « non bâtir » par les pouvoirs publics. Sans que cela constitue une expropriation, au sens juridique exact du terme, cela en constitue, aux yeux de l'auteur, l'équivalent. Il conseille aux défenseurs de la propriété immobilière d'admettre de bonne grâce les servitudes urbanistiques non indemnisées et de concentrer leurs efforts sur les garanties que les pouvoirs publics doivent leur donner dans le cas de l'expropriation.

Il examine ensuite la question de la récupération des plus-values nées de travaux urbanistiques. Il distingue le cas où les pouvoirs publics seraient mal venus de récupérer les plus-values lorsqu'ils ont exécuté les travaux générateurs de la plus value et ne s'inquiètent qu'après coup de récupérer celles-ci, du cas où existaient des dispositions légales, créant le droit de récupérer les plus-values. Restent les trop grosses difficultés d'évaluation et de perception qui rendent la récupération difficilement applicable en pratique.

Enfin, pour terminer, M. BURE insiste sur la nécessité pour les pouvoirs publics d'avoir et de pratiquer une politique foncière pour se constituer des réservés foncières. Elle devrait avant tout être exercée par les pouvoirs locaux, l'intervention de l'Etat se limitant au contrôle des mesures prises et à une aide financière d'importance variable. Cinq propositions résument le rapport de M. BURE:

J. L.

Le prestige de l'Administration aux Etats-Unis

Au problème du prestige de l'Administration qui se pose aux Etats-Unis sous une forme très différente de celle que nous connaissons en Europe occidentale, Sidney MALICK a consacré un très curieux article dans la Public Personnel Review, de juillet 1949 (pp. 155–162, avec une bonne bibliographie).

C'est en quelque sorte le complément indispensable à l'exacte compréhension de la portée et des intensions de ce que l'on pourrait appeler de façon très brève et pas exactement appropriée: La Réforme Hoover.

De quoi s'agit-il en fait?

Du manque de prestige presque total que les fonctions administratives, même les plus hautes, entraînent pour ceux qui les exercent. L'Américain moyen n'a aucune estime pour le fonctionnaire, quel que soit son grade. L'Américain de qualité s'écarte soigneusement de toute activité administrative, y compris les « Key government positions ».

Des enquêtes menées depuis plus de 20 ans, selon les méthodes en usage aux Etats-Unis, ont révélé qu'à peine 12 ou 14% de l'opinion publique estiment que des jeunes gens qualifiés agissent bien en s'engageant dans la filière administrative. Sur une échelle de l'estime allant de + 100 à — 100, les fonctions administratives sont cotées: — 14,06; douze ans plus tard, elles ont remonté; mais la côte reste encore bien basse (+ 10,20).

Parmi les étudiants de l'Université de Chicago, la côte est de — 8,50; pour ceux de Cincinnati, de + 3,58: les futures classes dirigeantes ne sont pas disposées à entrer au service de l'Administration.

Une autre enquête, enfin, conclut en disant que l'Administration n'inspire de respect aux Etats-Unis, qu'aux « immature, the ineducated, the foreign-born and the laboring people ».

Dans l'ensemble, l'opinion publique ne croit pas ni à l'efficience, ni à l'honnêteté, ni à la courtoisie des fonctionnaires et des employés de l'Administration; le fonctionnaire et l'employé du privé lui sont considérés comme bien supérieurs, à niveau égal.

Le réquisitoire américain ne s'en est pas tenu à cette constatation dont la gravité n'a évidemment pas échappé aux responsables de l'Administration américaine.

Les enquêtes ont pour la plupart essayé de dénombrer les causes de ce mépris de l'opinion publique à l'égard de l'Administration, mépris dont l'Europe occidentale (d'après Sidney MAILICK) ne montre pas d'exemples équivalents.

Que ce dédain soit dû pour bonne part à la qualité assez basse du personnel n'explique rien ou peu de choses; puisque ce manque de qualité s'explique précisément par le fait du manque de prestige qui restreint singulièrement l'aire de recrutement de fonctionnaires de valeur.

Il faut donc analyser les « Prestige Determinants » de la vie sociale américaine et mesurer dans quelle mesure leur absence ou leur négation pèsent sur les jugements portés par l'opinion publique sur sa propre administration.

Un premier fait sur lequel toutes les enquêtes sont d'accord, c'est pour attribuer à l'intrusion de la politique dans l'administration à la « political domination », et aux effets du « spoils system » un rôle primordial dans le véritable mépris où l'Américain moyen tient les fonctionnaires.

Un deuxième fait, corollaire du premier, c'est l'abstention systématique des hommes d'affaires et plus généralement des élites de toute participation à la gestion de la chose publique.

Les campagnes de presse et de radio, la violence et l'injustice des attaques auxquelles l'Administration est régulièrement soumise, soit au Congrès, soit dans les réunions politiques, jouent un rôle très important dans l'éloignement des éléments de valeur de toute carrière administrative prolongée. Les « top-career », spécialement visées, sont particulièrement peu désirées, avec toutes les conséquences très graves qu'une pareille attitude entraîne dans ces conditions.

Autres raisons encore du manque de prestige des fonctions administratives: les traitements beaucoup trop bas, la routine bureaucratique, le manque d'occasion de développer les dons d'initiative, les aptitudes mentales, le sens de la responsabilité qui sont, on le sait, intimement liés à l'idéal américain du Pionnier et de l'Homme d'affaires.

Enfin, le professeur Léonard D. WHITE inclut dans les raisons du manque de prestige de l'Administration, l'absence d'esprit de corps des fonctionnaires eux-mêmes qui, partageant eux-mêmes, sans le savoir, le sévère jugement porté par leurs compatriotes sur le « Civil Service » sont loin de se présenter devant l'opinion publique de leur pays, avec la tranquille assurance, l'autorité, la puissance qui se dégage d'un corps de fonctionnaires comme celui de l'Administration allemande ou britannique.

Le rapprochement avec certaines administrations de l'Europe centrale nous explique d'ailleurs comment une situation somme toute aussi grave a pu se développer aux Etats-Unis.

Le prestige de l'Administration est, en grande partie, dû à des raisons historiques. Si battu en brèche qu'il soit parfois, de nos jours, il ne continue pas moins à participer de l'autorité du Prince. Et ceux qui, à tous les échelons, contribuent à la gestion de la Res Publica ont conscience de posséder une parcelle du pouvoir politique, c'est-à-dire, du pouvoir réel.

C'est pourquoi de toutes les raisons avancées pour expliquer le manque de prestige de l'Administration américaine, si peu sont valables en Europe occidentale.

De plus, la société américaine est, en ordre principal, une société économiques; où les qualités d'entreprise, d'invention priment, jus-jouissent nécessairement de moins de pouvoir que les fonctions économiques; où les qualités d'entreprise, d'invention priment jusqu'à nouvel ordre, les qualités bureaucratiques de continuité, d'ordre, de sécurité, où, enfin, le « public service » semble infiniment mieux assuré par le dynamiteur des affaires que par le statique de la gestion quotidienne.

Cet état d'esprit qui contribue puissamment à nous expliquer l'échelle du « Prestige Determinants » américaine, rend particulièrement difficile la solution des problèmes que pose le recrutement, l'avancement et les activités d'un corps de fonctionnaires d'élite, en Amérique.

L. M.

La rémunération des fonctionnaires supérieurs en Grande-Bretagne

Le journal The Times consacre dans son numéro du 6 janvier 1950 un article à la protestation que les fonctionnaires supérieurs de l'Administration britannique ont adressée au Premier Ministre à propos de l'insuffisance de leurs traitements.

Ce point mérite notre attention, d'abord parce que l'insuffisance des rémunérations attribuées aux fonctionnaires supérieurs constitue un phénomène qui se manifeste actuellement dans la plupart des pays, ensuite parce que l'initiative des fonctionnaires anglais est d'autant plus significative que l'on connaît leur réserve traditionnelle vis-à-vis du Gouvernement.

Au mois de février 1948, un Comité présidé par M. CHORLEY avait suggéré au Gouvernement le relèvement des traitements attribués aux fonctionnaires supérieurs.

Le rapport déposé par ce Comité admit que les traitements des fonctionnaires supérieurs ne devaient pas s'inspirer directement des rémunérations offertes dans le secteur privé. Cependant, il fallait éviter que le standing de vie de ces fonctionnaires fût notablement inférieur à celui dont jouissaient des éléments comparables, occupés dans l'industrie et le commerce. Le rapport signala dans le secteur privé des traitements qui dépassaient le double de ceux octroyés aux secrétaires permanents.

Le Comité proposa, dès lors, de porter le traitement du secrétaire permanent à la Trésorerie de 3.750 £ à 5.000 £, celui des autres secrétaires permanents de 3.500 £ à 4.500 £ et celui des secrétaires-adjoints de 1.700 £ à 2.000 £.

Le Gouvernement avait admis le principe de cette revision mais en raison des circonstances économiques et financières, il avait décidé d'en postposer Pauplication intégrale jusqu'au 1^er octobre 1951.

L'Association des fonctionnaires supérieurs s'était inclinée devant cette décision, à condition que la même politique fût adoptée à l'égard des autres rémunérations sur lesquelles le Gouvernement exerce un contrôle.

Elle a constaté qu'à l'heure actuelle l'égalité de sacrifices était rompue: les professeurs d'université ont, en effet, obtenu des augmentations de traitement au 1^er octobre 1949, et les membres des comités de direction des services nationalisés continuent à recevoir des traitements nettement plus élevés que les fonctionnaires de l'Administration traditionnelle.

Dans sa lettre au Gouvernement, l'Association insiste particulièrement sur cette inégalité de traitement et affirme que les fonctions supérieures des services publics sont devenues tellement peu attrayantes au point de vue de la rétribution qu'il est devenu impossible d'y attirer encore des éléments de valeur.

Il nous est revenu que le Gouvernement n'a pas cédé devant cette initiative probablement unique dans l'histoire de ses relations avec les fonctionnaires.

Deux dépêches datées du 10 janvier 1950 et adressées, l'une à l'Association des fonctionnaires supérieurs, l'autre au Comité Chorley, rappellent que les circonstances économiques et financières n'ont pas permis au Gouvernement d'adopter une attitude moins rigide.

Elles confirment cependant que le Gouvernement a l'intention d'appliquer les nouveaux barèmes au 1^er octobre 1951.

Quant aux traitements des professeurs d'université, le Gouvernement précise que les augmentations accordées avaient déjà été partiellement mises en vigueur avant sa décision de retarder l'application des suggestions présentées par le Comité Chorley.

D'autre part, en ce qui concerne les dirigeants des entreprises nationalisées, qui ne constituent qu'un groupe des plus restreints, les circonstances étaient telles qu'elles nécessitaient une décision exceptionnelle. Sans doute, le Gouvernement a-t-il dû offrir à ces personnes des rétributions élevées pour obtenir leur transfert dans des services publics nouveaux qui nécessitaient des dirigeants de valeur.

F. M.

Le système américain de notation des fonctionnaires

La Revue administrative présente, dans son dernier numéro de l'année (2^e année, 1949, nov.-déc., pp. 634–638), une étude intéressante consacrée aux modalités de signalement adoptées dans les administrations aux Etats-Unis.

Cette étude due à la plume de M. Robert MOSSE, Professeur à la Faculté de Droit de Grenoble, ex-président de la Commission des Méthodes du Ministère de l'Economie nationale, s'attache tout d'abord à préciser le rôle de la notation aux Etats-Unis.

Deux considérations générales déterminent le système adopté: tout d'abord le souci d'écarter au maximum toute intrusion de la politique dans le développement de la carrière administrative des fonctionnaires; ensuite la préoccupatior d'obtenir un rendement optimum des agents de l'administration.

La notation actuelle produit de cette manière deux résultats en quelque sorte corrélatifs: d'une part elle conditionne tout le développement de la carrière des fonctionnaires (avancement, rétrogradation, licenciement), d'autre part elle permet à l'Administration de mesurer P'efficience du travail accompli et d'envisager des réformes efficaces pour accroître la productivité des agents.

De cette perspective se dégage l'impression que le système de signalement adopté aux Etats-Unis revête une importance dans le travail quotidien des fonctionnaires à rencontre de ce qui se passe dans d'autres pays, la France par exemple, où le centre d'intérêt est déplacé davantage vers la sélection préalable des meilleurs éléments et la formation initiale à donner aux fonctionnaires.

L'auteur établit ensuite un parallèle entre les systèmes français et américain. Alors que ce dernier s'attache beaucoup plus à juger le travail en lui-même, le régime adopté en France est orienté davantage vers la personne. Rien ne doit étonner dans cette constatation si l'on sait que les administrations des Etats-Unis sont beaucoup plus rationnalisées et mécanisées. Du reste, il faut relever dans ces indices une orientation différente des préoccupations.

M. Robert MOSSE met ensuite en garde ses lecteurs, spécialistes de la question, contre l'enthousiasme irréfléchi à l'égard des systèmes pratiqués outre-Atlantique. Il est judicieux, en effet, lorsque l'on veut descendre, sur le terrain de la pratique, de tenir compte des contingences propres à chaque pays. Copier servilement les institutions étrangères risque de rompre toute une tradition patiemment édifiée et d'aller à rencontre des aspirations profondes d'une nation. C'est pourquoi en un tableau peut-être un peu trop simpliste, mais néanmoins très subjectif, l'auteur s'arrête à établir « les différences de terrain » qui existent entre les administrations française et américaine et qui conditionnent la réceptivité d'un système concret de notation. Relevons parmi ces différences, la prédominance du quantitatif et de l'esprit mathématique, une aptitude à se rallier à des positions de moyenne, la spécialisation étroite des citoyens américains, l'esprit de soumission et de manque de personnalité des fonctionnaires des Etats-Unis, la rationalisation de l'Administration semblable aux méthodes standardisées des grandes usines, enfin les moyens financiers et matériels considérables que possèdent les administrations américaines.

Ce facteur permet notamment aux fonctionnaires de consacrer beaucoup de temps à la notation des agents, sans que la productivité des administrations s'en ressente outre mesure.

La procédure de notation dans le système actuel offre l'avantage de donner de sérieuses garanties aux agents. La note, donnée tout d'abord par le supérieur immédiat, est revisée par le chef le plus élevé dans la hiérarchie qui tient compte, à cet effet, des opinions de tous les chefs intermédiaires.

Relevons que toute précaution a été prise afin que l'application de ce système soit uniforme. Notamment, chaque supérieur possède un manuel très détaillé lui fournissant toutes les explications né-cesaires à la mise en œuvre du régime. D'autre part, dans chaque administration, existent des comités de notation chargés d'établir une certaine jurisprudence et d'examiner les réclamations du personnel sur les notes accordées. Le système en revient ainsi à une véritable procédure judiciaire. Chaque fonctionnaire a, en effet, le droit de connaître les cotes qui lui ont été attribuées et d'en appeler contre tout arbitraire possible devant une Cour spécialement outillée à cet effet. Ce système offre l'intérêt d'exclure ainsi au maximum tout empirisme et de sauvegarder les droits de tous les agents.

En conclusion, l'auteur estime devoir tirer trois enseignements de l'expérience américaine: un enseignement négatif: la condamnation d'un système uniquement quantitatif — nécessité de tenir compte d'éléments plus personnels; deux enseignements positifs: la simplification d'un système de signalement et le caractère judiciaire de la procédure adoptée.

Signalons en terminant que l'auteur étaye son étude par des références utiles à la documentation officielle offrant toutes les explications sur le système adopté aux Etats-Unis.

H. R.

Le statut général des entreprises nationalisées en France

De M. Ch. BLAEVOET nous avons lu deux articles consacrés au problème du statut général à donner en France aux entreprises nationalisées. Le premier est intitulé: « Etablissements publics à caractère industriel et commercial ou Régies d'Etat? ». Il a été publié dans le Droit Social (Paris) de septembre-octobre 1949, pp. 283–296. Le second a pour titre: « Le mirage de l'autonomie des organismes gérant des services publics, industriels et commerciaux ». Il a paru dans le Recueil Dalloz hebdomadaire (Paris) du 1^er décembre 1949 et y a fait l'objet de la chronique XLIII, pp. 179–182.

Dans le même ordre d'idées, nous signalons tout particulièrement, parce qu'elles se rapportent aux entreprises nationalisées, l'étude du même auteur publié en 1946 par l'Imprimerie administrative centrale de Paris sous le titre « Les services publics industriels ou commerciaux et les responsabilités qui en découlent », ainsi que diverses chroniques et notes d'observations parues au Recueil Dalloz hebdomadaire (Paris) au cours des trois dernières années. Telles notamment les chroniques intitulées: « Les services et les établissements publics à caractère industriel et commercial ». Recueil Dalloz hebdomadaire, 1947, chronique XIX, p. 73 et ss.) et « Vers les établissements mixtes pour les entreprises publiques ». (ibidem. 1948, Chronique VI, p. 21 et ss.).

Il est fort intéresant de noter comment M. Ch. BLAEVOET établit un lien entre la destinée des entreprises publiques et l'avènement de l'ère technicienne. Non moins étonnante est la faveur qu'il accorde au mode de gestion des services publics sous la forme de concessions ainsi que la comparaison entre l'entreprise concessionaire et celles qui, par un acte de nationalisation, a été érigée en établissement public à caractère industriel ou (commercial. Dans celle-ci, il ne veut découvrir idéalement qu'une entreprise concessionnaire de service public dépourvue ou privée de gestion capitaliste.

On trouvera dans la chronique XLIII du Recueil Dalloz hebdomadaire du 1er décembre 1949 une description des atteintes portées dès avant la guerre déjà à la liberté du concessionnaire.

La même chronique et l'article publié dans la Revue Droit Social rendent compte avec beaucoup d'exactitude des modifications apportées en l'espace de trois ans au statut des entreprises nationalisées. L'auteur y relève chaque manifestation du contrôle administratif, technique et financier dont se chargent les autorités gouvernementales iet même des sous-commissions Siouvelle-ment créées à l'Assemblée nationale et au Conseil de la République.

Le projet de loi portant statut général des entreprises publiques (n^o 6027) déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale le 31 décembre 1948 et qui confirme cette tendance au renforcement du contrôle politique et à son institutionnalisation de façon durable dans un régime général, est analysé et critiqué par M. BLAEVOET.

Cette synthèse complète celle que M. J. RIVERO a consacrée au « Régime des Nationalisations » qui, parue au Juris-Classeur Civil — annexes (Paris — Editions techniques, 1948), ne peut évidemment pas rendre compte des événements de portée juridique ou politique qui se sont produits depuis la fin de l'année 1948.

V. C.

Les principes et la méthode de l'organisation technique des services de l'administration locale

Le Dr Michelangelo CACCIAPAGHIA, Secrétaire général de la ville de Venise a voulu réagir, contre l'habitude de négliger cet important aspect de la science administrative. (Nuova Rassegna di Legislazione, Dottrina e Giurisprudenza. N^o 18. — 16 sept. 1948, pp. 1221–1255).

L'étude de l'organisation technique concerne toute la hiérarchie, jusqu'aux derniers échelons, et son enseignement doit être simple pour être compris de tous.

L'auteur rappelle que le principe fondamental de l'organisation administrative c'est d'obtenir le rendement maximum avec les moyens les plus réduits; pour y parvenir, sont indispensables: l'efficience, l'économie, l'opportunité et la légitimité de l'action administrative. Il ne faut pas perdre de vue la supériorité de l'action préventive sur l'action répressive. Il faut se méfier de l'abus des organes collectifs; les commissions consultatives doivent être décentralisées; il faut se garder de multiplier les organes d'une même fonction, que ce soit au sein d'une administration ou au sein du complexe administratif de l'Etat et des institutions locales. Ne perdant pas de vue les inconvénients de la concentration, bureaucratique et organique, on s'appliquera à réaliser dans le règlement des compétences locales le système opposé qui garantit une activité pins souple des organes centraux ainsi décongestionnés et une action plus opportune des organes déconcentrés. La discipline autonome, la situation économique des bureaux des institutions locales est la première condition fondamentale du travail intelligent. L'intégration du secrétaire communal dans la hiérarchie gouvernementale est un obstacle à l'existence de cette discipline autonome. Les autres conditions d'un travail intelligent sont les examens au cours de la carrière, les récompenses, les œuvres d'assistance en faveur du personnel, le caractère sérieux du classement annuel, l'attention apportée par les chefs au point de vue didactique et disciplinaire, au perfectionnement du personnel quant à sa culture juridique et professionnelle et quant à la rapidité et à la qualité de son rendement.

L'auteur énumère les règles qui, d'après lui, doivent présider à l'instauration de la division du travail administratif:

D'après l'auteur, le contrôle doit être organisé de telle façon que toutes les unités perçoivent l'impulsion et la surveillance du Chef, sans interposition de formalités qui entravent l'exécution du travail. Dès que l'organisation prend un développement qui réduit au minimum le temps que le chef peut consacrer à la surveillance, il y a lieu de créer un organe distinct (inspection) pour exercer le contrôle répressif.

A. H.