Réflexions sur la fonction publique dans l'Etat moderne

Les conditions d'exercice de la fonction publique au sein de l'Etat me paraissent soulever aujourd'hui un certain nombre de questions qui méritent examen. Tel est l'objet de la présente étude.

Il faut, au préalable, se mettre d'accord sur le sens des mots. Par fonction publique, j'entends, dans l'Etat de notre époque, l'ensemble des activités tendant à la gestion du secteur public. du secteur soumis à l'autorité du pouvoir. Ce sera, par extension, l'ensemble des hommes qui exercent ces activités. Ce sera enfin, par une extension plus hardie encore, l'ensemble des principes qui gouvernent l'accomplissement du service public par les citoyens qui y sont affectés, c'est-à-dire, les fonctionnaires.

Lorsque, dans le cadre d'une organisation politique et administrative déterminée, on se penche sur les problèmes de la fonction publique, c'est donc essentiellement de facteurs humains que l'on s'occupe. Je m'abstiendrai de traiter ici de la réforme administrative en général. La réforme administrative pose des problèmes qui n'ont pas tous de rapport direct avec le facteur humain. Pour peu qu'on ait réfléchi cependant, on doit reconnaître que les problèmes humainsi y sont essentiels. Au terme de longs travaux consacrés à la réorganisation administrative, M. Louis Canvu résumait sa pensée à cet égard en déclarant: « La réforme administrative est une question d'hommes ».

Le problème de la fonction publique, à chaque époque où il fait l'objet d'une remise en question, postule des solutions dans l'ordre technique et réglementaire. Ce n'est pas non plus de ces solutions que je veux parler ici. mais bien des principes supérieurs qui les dominent. Les solutions techniques doivent trouver leur fondement dans ces principes supérieurs qui combinent les nécessités permanentes du service public avec l'adaptation aux circonstances du moment historique où nous sommes situés. Ce qu'on peut trop souvent reprocher au technieien de la fonction publique, comme d'ailleurs à beaucoup d'autres techniciens, c'est de se perdre dans les solutions de détail avant d'avoir étudié au préalable la philosophie de l'affaire. Il est indispensable que de temps à autre nous prenions un peu de hauteur, un peu de recul, et que nous nous interrogions sur les lignes de force qui se dégagent et qui vont conditionner notre action.

Je ne parlerai donc pas ici du mode de recrutement ni des différentes manières de former les agents, ni de la technique la meilleure pour les rétribuer, ni d'autres questions de ce genre. Je voudrais surtout envisager la situation, de la fonction publique dans l'Etat d'aujourd'hui, sous l'angle psychologique, politique et social.

Au demeurant, mon angle de vue, forcément limité, part de l'expérience concrète de la Belgique, mais s'étend sur un bon nombre de pays d'Europe occidentale. L'analogie de leur structure avec celle de mon pays permet des comparaisons utiles et dans une certaine mesure des conclusions communes.

Il existe un lien étroit et une corrélation certaine entre la structure de la fonction publique et la vie nationale à une époque déterminée.

Au siècle dernier, dans maints pays, un corps de fonctionnaires restreint assurait la marche de l'Etat libéral qui se contentait de faire la police, d'exécuter certains travaux publics et d'exercer un minimum d'activités de souveraineté. Ajoutons-y la magistrature et l'enseignement public, celui-ci d'ailleurs fort réduit.

Depuis cette époque, le nombre des agents des services publics s'est accru dans des proportions considérables. Nous comptons actuellement en Belgique, pour une population de huit millions d'habitants:

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environ 80.000 fonctionnaires dans les administrations centralisées de l'Etat (départements ministériels),

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plus de 140.000 dans les établissements et services publics décentralisés dépendant de l'Etat, y compris les chemins de fer.

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si l'on y joint les militaires de carriers, les magistrats, les membres du corps enseignant, les agents des provinces et des communes, le total nous mène à un peu moins de 400.000 personnes, c'est-à-dire un agent public pour 20 habitants « y compris les femmes, les vieillards et les petits enfants », pour parler comme Rabelais.

Deux remarques s'imposent pour l'appréciation de ces données. D'abord, cette augmentation est générale dans le monde. Ensuite, elle correspond sans doute dans une certaine mesure à une inflation interne de l'administration, à ces « abus », à cette « gabegie » dont une certaine presse nous rebat les oreilles. Mais avant tout, elle est la conséquence de l'extension des tâches de l'Etat. Lorsque celui-ci reçoit de la nation, ou s'arroge des attributions nouvelles, il est fatal que l'exercice de ces attributions entraîne l'utilisation d'un personnel en nombre croissant. Il n'y avait pas en Belgique 40.000 instituteurs payés par l'Etat quand l'instruction primaire obligatoire n'existait pas. Il n'y avait pas d'inspecteurs du travail quand la législation ne prévoyait pas le contrôle de la sécurité des travailleurs dans les entreprises.

Cette remarque sur l'extension des activités de l'Etat semble un truisme. Mais je crois nécessaire de la souligner pour bien marquer un fait escentiel et dont on ne se rend pas assez compte dans le public. J'ai longtemps cru que les défauts de l'administration et de la fonction publique étaient inhérents à sa situation interne et qu'il était possible de la réformer par l'intérieur. Je suis revenu de cette idée. Non que je crois que tout y aille bien: beaucoup de choses y vont mal. Non que je pense que de l'intérieur même il n'y ait pas beaucoup de réformes partielles à apporter ou de remèdes à appliquer. Mais je suis intimement convaincu que la source profonde du malaise administratif comme des défauts de la fonction publique réside dans des causes extérieures au service public, dans les facteurs sociologiques, économiques, politiques qui déterminent aujourd'hui le rôle de l'Etat, la répartition entre secteur public et secteur privé, etc… Cela n'exclut nullement que le service public, affaibli par ces causes sur lesquelles il ne peut rien, ne contribue pas à son tour à aggraver le mal par son action propre, tout comme un organisme vivant, cancérisé par une cause extérieure, prolifère et réagit de façon malsaine. Il n'en reste pas moins vrai que le problème de la fonction publique comme celui de l'administration en général, dont la fonction publique n'est qu'un des aspects, est lié inéluctablement à une question de structure sociale et politique. L'opinion publique et les hommes politiques devraient se pénétrer de cette idée sur laquelle j'aurai d'ailleurs l'occasion de revenir plus loin.

Les causes de l'étatisme croissant ont été si souvent définies qu'on hésite à en parler encore. Je fais abstraction ici, bien entendu, de périodes de guerre. En fait, dans nos pays en tout cas, l'extension du rôle de l'Etat est la suite des transformations économiques et sociales qu'ont amenées au siècle dernier le développement prodigieux du machinisme et ce qu'on a nommé la « civilisation technologique ». Cette extension est donc dans une certaine mesure fatale. Je dis dans une certaine mesure, parce qu'il est certain que les organes de l'Etat, qui d'ailleurs ont suivi avec un certain retard les faits sociaux et économiques, ont une tendance évidente à dépasser les limites normales d'un strict ajustement aux nécessités nouvelles. Les vieux scolastiques disaient déjà « ens est diffusivum sui » et cela peut se traduire approximativement comme ceci: « tout organisme tend de lui-même à croître et à se gonfler ».

Cette évolution est-elle un bien ou un mal? On en peut discuter à l'infini. Les grandes idéologies qui se partagent le monde ont toutes tendance à réduire le rôle de l'Etat. La conception américaine reste fidèle à un certain libéralisme d'ailleurs mitigé. La conception chrétienne donne à l'Etat un rôle de gardien du bien commun et une mission supplétive en cas de défaillance de l'initiative privée, à qui elle reconnaît la primauté. Le marxisme théorique va plus loin encore, puisqu'à ses yeux le but à atteindre est la suppression même de l'Etat. Mais de ces théories aux réalités concrètes et aux attitudes pratiques de ceux qui en sont les tenants, il y a, semble-t-il, aussi loin que de la coupe aux lèvres. Quoiqu'il en soit, déplorable ou non — et pour ma part je la considère avec méfiance — l'extension du rôle de l'Etat est un fait.

Les apparences actuelles des structures étatiques se modifieront sans doute. Le rôle de l'Etat dans la vie sociale diminuera peut-être: je l'espère quant à moi. Mais nous nous trouvons devant une réalité donnée. Nous pouvons travailler à la changer. En attendant qu'elle change, nous devons en tenir compte plutôt que de refuser de la regarder en face. Nous devons l'aménager au mieux des droits et des intérêts des hommes dont nous avons à nous soucier. Newman disait: « nous devons prendre les choses telles qu'elles sont plutôt que de ne pas les prendre du tout ».

Je m'excuse de ces considérations générales. Mais il me paraît essentiel de bien situer le problème actuel de la fonction publique dans son cadre concret, si nous voulons que se dégagent clairement les solutions à y apporter. Ce problème c'est celui de l'aménagement de la fonction publique à la situation créée hic et hunc par l'évolution historique. C'est celui de l'adaptation de la fonction publique à la double nécessité qu'elle tire, d'une part, des lois internes de son organisation, d'autre part, et surtout, des besoins de l'administré. Comment faire pour que la fonction publique contribue à la réalisation de ces objectifs? Où en est-elle par rapport à l'évolution des structures politiques et sociales? Que faut-il y changer, éventuellement, pour qu'elle réponde de manière plus exacte et plus adéquate à son rôle?

Autant de questions que se pose chacun de nous et qu'il serait utile d'élucider. Il n'est pas question de les résoudre en dix pages, mais nous pouvons dans ce bref espace poser quelques jalons.

Ce qu'on peut appeler la socialisation de l'Etat a pour effet simultané d'étendre considérablement le secteur public proprement dit, et de rendre de moins en moins nette la différence sociologique et juridique qui existait jadis entre ce secteur et le secteur privé. Ceci de deux manières. D'abord les modes de gestion du service public deviennent de plus en plus diversifiés et nuancés, allant du service d'Etat centralisé jusqu'à des formules d'entreprises privées assurant partiellement un service public. Ensuite le secteur privé lui-même s'insère dans des structures publiques. C'est le cas, par exemple, avec l'organisation de l'économie. Cette situation nouvelle s'est réalisée progressivement, sans révolution. Elle éclate aujourd'hui au grand jour. Tout naturellement, elle à sa réfraction dans la fonction publique. Il y a des agents publics de toute espèce, depuis le fonctionnaire des administrations centrales, dernière image de ces émanations de Vimperium dont nous parlaient solennellement la jurisprudence et la doctrine du siècle dernier, jusqu'à ces agents de sociétés privées chargés d'un service public, en passant par des catégories intermédiaires nombreuses et variées. De même, dans le statut actuel des agents publics, on relève des interférences constantes entre des règles propres au corps des fonctionnaires et celles du régime privé. Il en résulte d'ailleurs des rébus juridiques et, dans les techniques de gestion, des complications inouïes.

Voilà pour le plan juridique. Quant au plan sociologique, jadis les fonctionnaires constituaient dans la nation une espèce de caste aussi nettement différenciée que l'armée, le clergé et la magistrature, soumise à des servitudes spéciales et bénéficiant d'avantages propres. Aujourd'hui, ils se distinguent beaucoup moins nettement des simples particuliers. Prenons par exemple la sécurité sociale: à cet égard les fonctionnaires furent des précurseurs. Ils sont rejoints aujourd'hui par la masse de tous les salariés.

De tout cela me paraît résulter que la fonction publique, si elle prend une place plus grande dans la nation, n'y a plus la même importance morale. Elle a dans une bonne mesure perdu en prestige ce qu'elle a gagné en extension. Jadis, entrer au service de l'Etat vous rendait digne de considération. Ce n'est plus guère le cas aujourd'hui. Au reste, par l'extension même du nombre des emplois, la hiérarchie a subi un sérieux coup dans son prestige. Un de nos plus hauts fonctionnaires me décrivait naguère la terreur respectueuse dont était entouré, avant 1914, un directeur régional dans une petite ville de province. Les temps ont bien changé…

Tout cela participe évidemment de causes qui ne sont pas propres à la fonction publique elle-même, mais à l'ensemble de l'évolution sociale. Pourtant, dans la situation actuelle de la fonction publique, il y a des éléments qui lui sont particuliers ou qui plus exactement découlent de sa position à l'égard de certaines grandes forces: le pouvoir d'une part, l'administré d'autre part, représenté dans une certaine mesure par l'opinion publique. Je voudrais maintenant mettre en présence ces trois facteurs: le pouvoir, l'administré, la fonction publique et dire les réflexions que m'inspire cette confrontation.

Tout d'abord, quelle est l'attitude du pouvoir politique à l'égard de la fonction publique? Pour répondre à cette question, il faut d'abord, me semble-t-il distinguer les deux éléments du pouvoir dans nos démocraties. D'abord le législatif. Ensuite, l'exécutif, dont dépend directement, par nature et par définition, la fonction publique.

Du législateur, je ne dirai pas grand chose. Pourquoi? Parce qu'il est le délégué de l'administré et qu'il en reflète la pensée, l'opinion, les réactions. Et je parlerai plus longuement tout à l'heure des relations de l'opinion publique avec l'administration.

Le législateur manifeste simultanément à l'égard de la fonction publique deux tendances contradictoires. Gela s'explique aisément puisqu'il est le représentant de l'opinion publique, dont nous constaterons également, plus loin, l'attitude ambiguë. Le parlementaire proteste contre le nombre excessif des fonctionnaires, contre les abus qu'ils commettent, contre l'argent qu'ils coûtent au contribuable. Il adjure le gouvernement, avec les menaces les plus graves, de soumettre un plan d'économies et de procéder à une réforme administrative. Une semaine après, avec la même énergie, le même parlementaire attaquera un ministre sur l'insuffisance du personnel de ses administrations pour répondre aux besoins impérieux d'une saine politique et exigera qu'on étoffe les cadres. Ou bien il interpellera le gouvernement sur le niveau des traitements de telle catégorie d'agents publics et déposera une proposition de loi pour y remédier. C'est un fait constant et symptomatique, en Belgique au moins, que le personnel des services publics dont le traitement est fixé par la loi jouit de rétributions proportionnellement plus élevées que celles des agents dont le statut pécuniaire est réglé par l'exécutif.

Cette contradiction interne dans la position du Parlement à l'égard de l'administration et de la fonction publique, je la constate sans nécessairement la critiquer puisque, comme je viens de le dire, elle trouve son origine dans la nature même de la fonction parlementaire. Au reste, s'il est désirable que le Parlement se penche de près sur les rouages gouvernementaux, il n'exerce pas chez nous une autorité directe sur la fonction publique. Pour les fonctionnaires, le pouvoir hiérarchique, le « patron », c'est le Gouvernement.

L'action gouvernementale constitue l'élément moteur de l'administration. The duty of a civil servant is to do what he is told, dit le proverbe anglais: le devoir d'un fonctionnaire est de faire ce qu'on lui dit. Ceci doit être compris, bien entendu, avec un coefficient d'humour anglais. Prise à la lettre, cette maxime justifierait la passivité légendaire des ronds de cuir. En fait elle signifie que la fonction publique, si elle compte maintes activités d'initiative, est par essence aux ordres du gouvernement et doit exécuter les directives qu'il lui trace. D'où l'importance capitale d'une collaboration entière et confiante entre le gouvernement et la fonction publique.

Qu'en est-il exactement aujourd'hui des relations entre le gouvernement et la fonction publique? Il ne faut pas se dissimuler l'existence dans ce domaine d'un malentendu, d'un malaise, d'un certain divorce.

Je procède ici à des constatations objectives et quasi scientifiques dans lesquelles il n'entre aucune arrière-pensée de critique à l'égard de qui que ce goit. D'ailleurs, ce n'est pas un des traits les moins caractéristiques de ce temps que d'y voir les hommes mus par les événements et de constater la difficulté de mises en cause individuelles. A quoi est dû ce malentendu? Essentiellement, me semble-t-il à une certaine faiblesse du pouvoir gouvernemental. Le diagnostic peut paraître étonnant à première vue. Peut-on vraiment parler de faiblesse du pouvoir à une époque où celui-ci dispose de moyens plus étendus qu'il n'en a peut-être jamais eu, d'instruments légaux et réglementaires (pouvoirs spéciaux), d'un appareil d'action puissant? Hé! oui, c'est qu'il importe de ne pas se laisser leurrer par les apparences et de définir au préalable ce qu'est un pouvoir faible, ce qu'est un pouvoir fort.

Un pouvoir fort, ce n'est pas du tout la même chose qu'un gouvernement autoritaire ou dictatorial. Un pouvoir fort, c'est tout d'abord un pouvoir indépendant des intérêts particuliers. C'est ensuite un pouvoir qui dispose de possibilités d'action efficaces, rapides et sûrs. Ces dernières dépendent moins d'ailleurs d'un appareil imposant que de certains caractères constitutifs du pouvoir lui-même, au premier rang desquels figurent notamment l'homogénéité et la continuité.

Appliquant ces principes à l'époque contemporaine, que constatons-nous dans maints pays de démocratie libérale? Qu'au siècle dernier le pouvoir était loin d'être autonome. Il dépendait en fait assez étroitement d'une structure économique capitaliste. Mais si le pouvoir ne disposait pas de l'autonomie, il disposait en tout cas de l'efficacité, grâce notamment à l'homogénéité gouvernementale, à la continuité politique.

Aujourd'hui l'autonomie du pouvoir semble bien avoir augmenté, en ce sens qu'il ne représente plus exclusivement les intérêts d'une classe ou d'une caste. Par contre, son efficacité a diminué notablement pour des motifs qu'il est aisé de déceler: gouvernements de coalition, ministères à chutes fréquentes, dissolutions répétées des assemblées législatives. Enfin l'ampleur et la diversité des problèmes, leurs dimensions nouvelles, sont une nouvelle source de faiblesse du pouvoir.

Dans ces conditions, la situation des membres du gouvernement qui détiennent les leviers de commande, est peu enviable. Ils ont à faire face à une tâche écrasante et multiple: travaux parlementaires, contacts avec le parti, négociations internationales, gestion de leur département. L'instabilité gouvernementale ou, pis encore, de longues périodes de crise larvée, les empêchent de s'installer dans leurs services et de poursuivre l'exécution d'un programme de travail à longue échéance. A peine ont-ils entamé une œuvre d'envergure qu'ils doivent passer la main, appelés à d'autres fonctions. Dans ce climat de précarité, ils voient se dresser devant eux le roc de l'administration permanente, qui, elle, semble immuable et défie le temps. Dans l'immense majorité des cas, cette administration est disposée à les servir. N'excluons pas cependant dans certains cas à vrai dire exceptionnels l'hypothèse non d'un sabotage, mais d'une sourde mauvaise humeur qui se traduit par l'inertie, le silence, l'accumulation des difficultés… Comment veut-on que les Ministres n'aient pas l'impression, parfois, que ce ne sont pas eux qui gouvernent, mais bien les fonctionnaires? Comment veut-on qu'il n'en résulte pas un certain danger de malentendus?

Dans ces conditions, les Ministres hésitent à se dessaisir de leurs pouvoirs en faveur de l'administration par de larges délégations qui sont cependant le moyen normal de décharger l'autorité et d'accélérer l'expédition des affaires. De leur côté, les fonctionnaires sentent ce divorce et en souffrent. Ils se rendent compte que s'ils disposaient de délégations plus étendues, ils pourraient imprimer à l'action administrative une impulsion plus féconde. Privés d'autorité, ils le sont aussi de responsabilités bien définies, et c'est ainsi qu'ils deviennent des exécutants à la petite semaine.

Tout le monde connaît les idées exposées par M. James Burnham dans son livre The Managerial Revolution (1). M. Burnham ne croit pas à la réalisation du processus social décrit par Marx et qui devait aboutir à la dictature du prolétariat et à la suppression ultérieure de l'Etat. Il constate l'extension de l'Etat et la concentration croissante de services et de forces, d'une part dans les grandes entreprises ou complexes privés, d'autre part dans les grands services publics. Il croit déceler la naissance dans les sphères dirigeantes de ces organismes d'une espèce de classe ou de caste. Ce sont les technocrates de la direction des affaires, sans même en être les propriétaires réels ni les dirigeants officiels. Il les nomme les managers, les directeurs ou les organisateurs. Ce n'est pas, selon lui, dans les conseils d'administrations ni dans les gouvernements ni dans les parlements que l'on trouve les chefs du monde de demain: c'est dans un milieu restreint de hauts fonctionnaires, de grands techniciens. C'est à eux qu'appartient, sinon la gloire apparente, du moins la puissance réelle et c'est eux qui, appuyés sur des moyens techniques illimités, modèleront l'avenir de la planète.

La thèse est séduisante; se vérifie-t-elle pour nos services publies?

Ma réponse est négative. Sur le plan national tout au moins. On dit, en effet, que dans l'administration internationale se crée une bureaucratie qui commence à tenir beaucoup de fils en mains et avec qui les gouvernements eux-mêmes auraient à compter. Pour le peu que j'en ai vu, la chose me paraît fort vraisemblable. Mais dans notre pays je n'ai nullement l'impression que ce soit le cas.

Loin de réaliser les prévisions de Burnham, les dirigeants dans notre fonction publique ont l'impression d'être dotés, comme je le disais plus haut, d'une autorité et de responsabilités insuffisantes pour mener à bien les tâches administratives. Ils en souffrent et ce qui est plus grave, la marche des services en souffre plus encore: engorgement fatal des affaires, absences de décisions rapides à hauteur de l'administré, etc…

Je n'indique ici, bien entendu, qu'une tendance générale qui comporte des exceptions. Et celles-ci démontrent justement à quels résultats heureux peut parvenir la collaboration confiante, dans une atmosphère de loyauté, d'un pouvoir gouvernemental qui se réserve le droit du dernier mot, avec une administration investie des délégations suffisantes pour exécuter les directives reçues sous la sanction de sa responsabilité.

A ce mal que je viens de décrire et qui réside dans l'inadéquat ajustement entre le gouvernement et l'administration, est-il possible de trouver un remède?

A des degrés divers, tous les partis qui ont accédé au pouvoir ont cru trouver une solution en politisant l'administration, c'est-à-dire en l'étoffant, surtout dans les cadres supérieurs, de fonctionnaires soumis à leur obédience. Ils l'ont toujours fait, d'ailleurs, avec une mauvaise conscience. Pourquoi? Parce que nous vivons sous un régime administratif qui en principe et dans le cadre de nos institutions est a-politique. L'administration a toujours eu comme idéal chez nous ce qu'on pourrait appeler une attitude « judiciaire »: donner des avis au Ministre en toute indépendance, puis exécuter les décisions de celui-ci avec une entière loyauté. Or, devant l'éventualité de réformes structurelles importantes, certains en sont venus à se demander si l'administration nouvelle ne devrait pas faire une place, surtout dans les cadres supérieurs, aux fonctionnaires politiques, ayant une étiquette avérée et appuyant ouvertement, non seulement dans l'ordre technique, mais aussi sur le plan idéologique, la politique des ministres au pouvoir, quitte d'ailleurs à céder la place lorsque le gouvernement changerait.

Le meilleur exemple de ce régime administratif est celui des U. S. A., où il a existé jadis sur une très large échelle sous la dénomination de « spoils system » ou système des dépouilles. Il y a soixante-dix ans, quand un nouveau parti arrivait au pouvoir, toute l'administration, jusqu'aux facteurs des postes, était renouvelée. Inutile de s'étendre sur les inconvénients du système. Ils furent tels que les Etats-Unis stabilisèrent progressivement leur administration, sauf les emplois supérieurs qui restent à la merci des fluctuations politiques.

Il est difficile de porter un jugement absolu sur le régime qui consiste à donner couleur politique à la haute administration. On ne peut l'apprécier que dans le cadre de chaque pays. Ce système est-il admissible chez nous? Pour donner mon avis, je ferai un parallèle avec le régime électoral. En théorie, pour le gouvernement d'un pays, le procédé du scrutin majoritaire semble le meilleur parce qu'il permet la constitution de gouvernements homogènes et durables. Je crois pourtant qu'aujourd'hui pareil système serait désastreux en Belgique. Pourquoi? Parce que les Belges, s'ils sont d'accord sur beaucoup de choses, sont divisés sur des problèmes idéologiques ou philosophiques essentiels et que ce clivage commande jusqu'à nouvel ordre leur adhésion aux grands partis.

Dès lors le Gouvernement de coalition résultant de la représentation proportionnelle apparait comme un moindre mal à côté des inconvénients où pourraient nous mener des gouvernements homogènes appuyés sur des passions religieuses ou idéologiques.

Ce raisonnement peut, mutatis mutandis, s'appliquer de manière fort précise à l'hypothèse du fonctionnaire politique: les inconvénients de cette formule seraient les mêmes. Sans compter que dans leur chef se poseraient en outre le problème de la compétence et celui de la continuité administrative. Nous rejetons donc cette solution, restant convaincus de la valeur de l'administration a-politique. Mais dans ces conditions, nous devons réclamer des gouvernements qui se succèdent au pouvoir qu'ils renoncent à la formule hypocrite qui consiste, sous le couvert d'une administration a-politique, à placer leurs hommes aux leviers de commande en tenant compte plus de leur appartenance à un parti que de leur qualité et de leur mérite.

A ce jeu, qui gagne en effet? Sans doute les bénéficiaires de ces nominations qui irritent l'opinion et découragent les fonctionnaires consciencieux. L'intérêt général y perd sur tous les tableaux. Le parti qui a placé ses hommes? Peut-être marque-t-il un avantage momentané. Cependant il constatera vite que ces hommes lui échappent souvent une fois qu'ils se seront incrustés dans l'administration. Au reste, une formation politique qui abuse de l'appât des « bonnes places » risque, au bout de peu de temps, une crise dangereuse: celle de se réduire à un office de placement et d'attirer à elle, non plus le dévouement, mais les ambitions et les appétits. Le danger n'apparaît pas de prime abord. Mais c'est par cette voie qu'en une génération des partis nés d'un grand idéal et nourris de sacrifices s'enlisent dans la distribution de bureaux de tabac. De tout ceci, nous pouvons conclure que le remède à la liaison insuffisante entre le pouvoir gouvernemental et l'administration ne réside pas dans oe qu'on pourrait dénommer la politisation de la fonction publique. Les vrais remèdes sont de trois ordres. D'abord le renforcement du pouvoir, puisque c'est sa faiblesse qui est à la base des difficultés actuelles. Et notons qu'on peut fort bien faire aller de pair un renforcement du pouvoir avec une réduction des attributions étatiques. Le pouvoir se dilue en s'étendant. Second remède: l'amélioration de la qualité des fonctionnaires publics par une politique cohérente de la fonction publique qui comporte un recrutement judicieux, un avancement fondé sur les aptitudes, une rétribution décente, une formation professionnelle adéquate.

Enfin, le renforcement de l'autorité et de la responsabilité des chefs dans la hiérarchie administrative.

Je voudrais à présent dire quelques mots sur la situation de la fonction publique à l'égard de l'opinion et de l'administré. C'est aussi un aspect du problème qui a une grande importance, surtout dans un pays de régime démocratique où les affaires de l'Etat sont gérées par des gouvernements d'opinion. Les pays anglo-saxons lui accordent d'ailleurs depuis maintes années une attention considérable et ont élaboré, pour le résoudre, toute une technique des Public's Relations.

Il y a entre la fonction publique et les administrés un jeu d'actions et de réactions psychologiques fort complexe. L'attitude de l'opinion à l'égard de la fonction publique est un facteur très important pour la bonne marche des rouages de l'Etat. [Réciproquement, l'attitude des serviteurs publics à l'égard de l'administré peut influencer considérablement l'état de l'opinion et l'orientation d'un régime. C'est que, pour les citoyens, l'Etat s'incarne sans doute dans le personnel politique et gouvernemental, mais bien plus encore dans les fonctionnaires.

La fonction publique est pour le citoyen et l'homme de la rue, l'incarnation quotidienne de l'Etat et du pouvoir politique. L'Etat est une entité abstraite à ses yeux. Les fonctionnaires sont, eux, des gens bien concrets qu'il rencontre tous les jours sur sa route et généralement, croit-il, pour lui causer des ennuis. Ceci est dû entre autres au fait que les activités bienfaisantes de l'Etat se présentent d'habitude sous un aspect négatif. Quand les routes sont bonnes, quand il n'y a pas de brigands dessus, quand elles sont bien éclairées, on trouve cela normal et on ne songe pas à tout le labeur que cela comporte de la part de milliers d'agents publics. Mais le contrôleur des contributions, l'inspecteur du ravitaillement, et tant d'autres, se présentent toujours porteurs de nouvelles désagréables…

Du côté de l'administré, il y a eu, il y aura toujours, un réflexe de méfiance vis-à-vis du pouvoir représenté entre autres par l'administration. On se souvient de la parole de Woeste (1): « Messieurs, méfiez-vous de l'Etat ». Sans doute cette consigne partait-elle d'un grand réactionnaire. Elle traduit tout de même à merveille l'attitude spontanée de tous les administrés, surtout dans notre pays. Attitude légitime au fond, parce qu'il est dans la nature de tout organisme de se développer aux dépens de ceux qu'il devrait servir. Eappelons-nous aussi une autre maxime de Lord Acton, je pense: « Le pouvoir corrompt ». Sans parler de corruption véritable, on doit admettre la tendance de quiconque possède une parcelle de pouvoir à en abuser.

Méfiance légitime donc! Mais ce que je reprocherais dans ce domaine à « l'administré contemporain » ce n'est pas ce réflexe, c'est d'abord une attitude incohérente et contradictoire. Elle consiste, simultanément, à se méfier de l'Etat et à recourir à lui dès qu'on est en difficulté pour obtenir son intervention. On veut ne payer aucune contribution mais on veut profiter des deniers publics au maximum.

Aussi, quand j'entends le citoyen se plaindre de son administration, j'ai envie de lui répondre: « Vous avez raison de vous plaindre, objectivement parlant. Mais croyez-vous que vous n'êtes point partiellement responsable de cet état de choses? Je pourrais vous dire que vous êtes le peuple souverain et qu'après tout il vous appartient en définitive, par la manière dont vous votez, de marquer votre satisfaction ou votre mécontentement sur le système de gouvernement que vous critiquez et dont l'administration est le reflet. Mais si je vous disais cela, je sais ce que vous me répondriez, non sans raison: qu'il est parfois difficile dans ce domaine de traduire exactement et efficacement la volonté populaire. Mais la question présente un autre aspect où la responsabilité individuelle et collective des citoyens est directement engagée. Je ne sais plus qui disait — n'est-ce pas Renan? — qu'une nation c'est un vouloir-vivre en commun. Pour être réalisé, pour passer à l'acte, ce vouloir-vivre suppose de la part de tous le respect de la règle du jeu. Quand cette règle du jeu est violée ou contestée par un nombre de citoyens, la confiance dans l'œuvre commune est ébranlée et la fonction publique est la première à en souffrir. C'est tout le problème du civisme, cette vertu obscure et peu glorieuse, mais essentielle à la vie d'un peuple. »

Une des causes profondes de la crise de la fonction publique dans certains pays, c'est l'absence de civisme, l'in-oivisme non pas au sens où le terme à été employé depuis la guerre, mais au sens étymologique et premier. Quand l'opinion se targue de manquer de confiance en ses ‘institutions quand les citoyens s'organisent pour fausser ou violer impunément les lois, pour se soustraire systématiquement aux charges collectives ou pour abuser des avantages collectifs qui leur sont accordés, que veut-on que devienne la fonction publique? Elle ne se sent plus soutenue par la confiance du pays, elle n'a plus conscience de constituer une autorité qui représente le consentement unanime de la nation. Elle s'épuise dans un jeu stérile de contrôle et de recherche des infractions. Elle apparaît non comme le collaborateur des citoyens, mais comme l'obstacle à l'épanouissement de leurs intérêts individualistes et égoïstes.

Sans doute, maintes administrations vont mal. Sans doute, tout est loin d'y être parfait. Il y règne des abus, du laisser-aller, du gaspillage. Mais on y trouve encore dans l'ensemble un esprit de service et de dévouement étonnant. Peut-être objectera-t-on la comparaison classique avec les entreprises privées? Je répondrai en résumant une récente conversation avec un brillant ingénieur qui est entré au service de l'Etat après avoir travaillé pendant quelques années dans l'une des trois ou quatre plus grandes affaires de Belgique. Il me disait: « Quand je suis entré à l'Etat, je m'attendais un peu, sur la foi des journaux et des ondit, à me trouver dans une espèce de caverne d'Ali-Baba. Après peu de temps, j'ai conclu qu'il n'y règne ni plus de laisser-aller, ni plus de gaspillage, ni plus de paresse que dans les grandes affaires privées ». Ce témoignage me semble précieux.

Ce qui doit être souligné, c'est que le climat psychologique qui règne dans l'opinion peut être néfaste à la fonction publique. Il la démoralise et l'aigrit. Et il rend bien plus difficile une réforme qui ne pourra se réaliser qu'avec un minimum de confiance et d'enthousiasme pour une tâche commune.

Il y a là un indispensable redressement à opérer, qui est en contradiction, je le sais, avec une tendance foncière de l'opinion dans divers pays. Il cadre de moins en moins, également avec l'échelle des valeurs d'un temps où l'agent est devenu le critère suprême de la hiérarchie sociale et où les fonctions qui ne rapportent guère ne sont pas considérées. Il n'en reste pas moins vrai que si un effort semblable n'est pas entrepris, la fonction publique poursuivra sa lente mais inexorable dégradation.

Par contre, si un effort s'impose à l'opinion et aux administrés pour rendre à la fonction publique la place et le respect, qui lui reviennent, il incombe aussi aux serviteurs de l'Etat de prendre une conscience sans cesse plus claire et plus profonde de leurs devoirs envers la communauté nationale et envers chacun des administrés au service desquels ils travaillent.

C'est toute une morale professionnelle, tout un idéal de travail, toute une mystique du service public qu'il faudrait esquisser ici. Notons un point en passant: l'obligation impérieuse pour le fonctionnaire d'humaniser le service public. L'administration risque toujours par son poids naturel d'être inhumaine. Elle s'expose particulièrement à ce risque aux époques d'étatisme croissant. Il faut que le fonctionnaire public soit en réaction constante contre ce danger et lutte pied à pied contre l'inertie des structures, contre les complications, contre sa propre personne aussi, pour que toute son activité élimine cette attitude inhumaine. Il est trop facile de fermer son guichet devant toutes les misères et les complexités de la vie.

Me voici revenu à mon point de départ. J'ai simplement tenté de démontrer ici que les problèmes de la fonction publique, tels qu'ils se posent aujourd'hui, ne peuvent être résolus exclusivement sur le plan de mesures techniques ou réglementaires. Nous savons que la fonction publique doit être garantie à la base par un bon recrutement. Nous savons que l'avancement doit être fondé sur une politique de judicieuse sélection réservant aux plus aptes et aux plus méritants l'accès aux fonctions supérieures. Nous sommes convaincus que le problème de la formation professionnelle des agents doit retenir notre attention la plus vive. Nous n'ignorons pas que les agents eux-mêmes doivent jouer dans la promotion de la fonction publique un rôle qui peut être extrèmement important. Mais je voudrais surtout que nous nous pénétrions de cette idée que la fonction publique ne peut pas elle-même, à elle seule se réformer.

Un fonctionnaire belge a écrit jadis un livre intitulé: « La réforme administrative est-elle un mythe? ». Je reprends cette question à mon compte, en me demandant quelle réponse il faut y donner.

Cette réponse est: oui, la réforme administrative est et restera un mythe si on la considère comme devant se réaliser par elle-même, indépendamment de tous les facteurs externes au service public et qui conditionnent l'activité de celui-ci.

Nous trouvons la preuve dans l'histoire. Les grandes réformes administratives coïncident avec les époques où se sont renouvelés et comme remodelés les structures politiques et sociales ainsi que le climat moral d'une société. Deux exemples: la réforme administrative d'Auguste qui a fixé pour trois siècles l'organisation administrative de l'Empire. Et, plus près de nous, l'administration napoléonienne qui a été créée par Bonaparte consul, au moment où il fondait une France nouvelle pour cent cinquante ans par ces réformes de structure que l'on a appelés « les masses de granit ». Les faits sociaux sont éternellement complexes. Cette complexité est aujourd'hui devenue telle par l'interférence croissante des techniques et par le passage au plan planétaire, que l'on peut se demander si nous ne sommes pas entrés dans un cadre de catégories nouvelles.

Qu'en conclure? On pourra prendre autant qu'on le voudra des mesures fragmentaires, des arrêtés, des statuts. Cela ne sera pas entièrement inutile: loin de là. Mais cela laissera subsister les causes profondes des maux dont souffre la fonction publique. Les meilleures méthodes de recrutement ne nous donneront pas de bons fonctionnaires si avant d'entrer à l'Etat ils ont reçu un enseignement déficient où ils n'ont même pas appris l'orthographe. Dès lors, ce sont avant tout les mœurs, les mentalités et les institutions qu'il faut viser à remettre sur pied.

Le tableau que j'ai fait peut paraître noir. Il n'est en tout cas pas rose. Je voudrais cependant qu'on ne le prenne pas comme une critique des cadres mêmes de notre régime. Dans le domaine des sciences politiques, le grand péché c'est l'utopie, c'est la croyance ou la conviction que l'on pourra parvenir un jour à un régime parfait, conforme au schéma ou au modèle que notre esprit imagine complaisamment. En réalité, le régime parfait, c'est le régime le moins mauvais et il paraît bien que le nôtre répond dans ses principes à cette définition. Mais confronté avec l'état social actuel, il apparaît comme dangereusement menacé et aussi comme insuffisant par ses seules techniques à faire face… C'est l'ordre de dimension des problèmes, c'est aussi leur rythme de succession qui se précipite. A juste titre, Daniel Halévy a pu intituler un de ses récents livres Essai sur l'accélération de l'histoire. C'est devant cette allure nouvelle de l'événement que les institutions semblent dépassées. Et Emmanuel Meunier, dans un discours à la Conférence Générale de l'Unesco en 1947, exprimait ce phénomène en termes pessimistes mais qui renferment tout de même une grande et cruelle part de vérité.

« En économie, en politique, nous voyons avec évidence la complexité de l'appareil moderne poser des problèmes que la technique des gouvernements et des administrations n'arrive pas à résoudre. Ceux que par habitude on considère encore comme les détenteurs du pouvoir prononcent des paroles rituelles, que l'on appelle des discours, exécutent des cérémonies traditionelles devant des assemblées de notables, mais chacun sait bien qu'ils ne commandent plus rien, que les rouages tournent à vide, que les transmissions partent à la dérive, que personne, à peu près en rien, ne sait ce qui arrivera demain, de quel côté, pourquoi, pour qui et vers quels effets. Quelques uns d'entre nous connaissent cet univers affolé, affolent, par les postes de responsabilité qu'ils y occupent, nous l'abordons tous pour les guichets que lui ouvrent sur le monde extérieur ce qu'on appelle par antiphrase des administrations ».

C'est tout ensemble qui doit bouger. Il faut à la fois:

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améliorer un régime politique dont l'expérience prouve qu'il est le meilleur ou le moins mauvais, mais qu'il présente des faiblesses dangereuses.

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réformer les techniques de gestion de l'Etat qui sont d'ailleurs subordonnées en dernière analyse an cadre de l'orientation économique.

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élever le niveau moral de l'opinion publique et la conscience civique de l'administré.

Dans la conjoncture présente, comment le fonctionnaire ne serait-il pas saisi d'un certain malaise devant la difficulté de sa tâche quotidienne? Harassé par l'exécution de besognes toujours complexes, parfois absurdes et dont il saisit souvent l'absurdité, écrasé par le dédain de l'opinion publique, il lui arrive parfois de se demander où il en est…

Or, il est impossible de faire un travail fécond sans un minimum de foi dans l'efficacité de sa tâche et sans un minimum de confiance collective dans le pacte social et ses conséquences.

On me dira, une fois encore, que je suis pessimiste. C'est inexact. Il arive, je pense, à tous les serviteurs publics, au soir de certaines journées particulièrement lourdes, où ils ont remué beaucoup de papier et de paroles pour peu de résultats, il leur arrive, dis-je, de se sentir las. Mais cette lassitude n'est que de courte durée. Après tout, ne vivons-nous pas une époque passionnante? Et ces difficultés n'en sont-elles pas la rançon? Si elles ne peuvent toutes être résolues en un jour, il ne faut pas cependant qu'on puisse dire que notre collaboration y a fait défaut. Et puis l'enjeu n'en vaut-il pas la peine?

Nous le savons, c'est une option fondamentale qui est ouverte aujourd'hui à tous et à chacun. Le citoyen doit décider s'il veut se démettre et refuser sa destinée d'homme libre en abdiquant devant le règne de l'Etat totalitaire qui lui fournira peut être le pain et les jeux, mais lui demandera en échange cette substance sacrée dont parle Bernanos et qui fait seulenotre grandeur. Et ce n'est pas à des dangers extérieurs que je fais allusion mais au propre poids de nos institutions. Le totalitarisme guette aujourd'hui de l'intérieur les démocraties libérales aussi bien que les autres, il menace sous des formes variables et à des degrés divers, l'Occident aussi bien que l'Orient et le Nouveau Monde comme l'Ancien.

Dans le cadre de cette option, la fonction publique a son rôle à jouer et ses décisions à prendre, elle aussi. Elle doit savoir maintenir chaque jour, dans sa servitude volontairement acceptée, la sincérité de jugement, l'indépendance de pensée, la fidélité au devoir librement consenti qui fondent sa dignité comme elles font le prix du mode de vie auquel nous sommes, depuis des siècles, attachés.