Abstract
Création par les Nations Unies de l'Institut international d'administration publique
Au sein des. Nations-Unies, le Conseil Economique et Social, dans ses résolutions du 28 juillet 1949, a approuvé la création d'un centre international de formation professionnelle en matière d'administration publique.
Il a été décidé de commencer modestement pour ne pas risquer, avec un programme exagérément étendu, d'aboutir à un échec ou de créer des instituts ou des moyens de formation professionnelle faisant double emploi avec ceux qui existent déjà.
Le programme d'action suivant a été adopté pour l'année 1950 par l'Institut international d'administration publique:
Organiser des groupes d'études sur les problèmes administratifs qui permettent d'offrir une formation supérieure à soixante fonctionnaires de valeur des cadres moyens ou supérieurs des administrations des Etats membres. On prévoit deux groupes distincts de trente membres chacun. La durée de leur cession sera d'environ trois mois.
Créer, à l'intention des fonctionnaires des cadres moyens et supérieurs des Etats membres trente bourses d'études qui permettront de leur donner pendant environ trois mois une formation en matière d'administration publique dans les Institutions ou les organisations nationales ou internationales existantes; aider les boursiers à préparer des programmes d'études personnelles.
Créer, à l'intention des jeunes fonctionnaires des états membres, soixante bourses spéciales qui permettront de leur donner pendant environ un an une formation en matière d'administration publique dans les Institutions ou les organisations nationales ou internationales existantes; aider les boursier à préparer des programmes d'études et des travaux personnels.
Entreprendre des négociations pour tâcher d'obtenir qu'un nombre supplémentaire de bourses de formation et de bourses d'études soit créé grâce aux subventions d'Etats membres ou d'autres organisations internationales ou privées.
Faire le nécessaire pour détacher auprès des Gouvernements, sur leur demande, des experts chargés de donner des avis techniques pour la création ou l'amélioration d'Institutions nationales de formation en matière d'administration publique.
Encourager et aider financièrement l'Institut international des sciences administratives de Bruxelles à développer l'échange en plusieurs langues de renseignements techniques en matière d'administration publique.
Se charger de la partie administrative de tout programme éventuel d'assistance technique dans le domaine de l'administration publique.
L'Institut international fonctionnerait sur les bases suivantes:
le programme ci-dessus est considéré comme le minimum nécessaire. Le programme de développement de l'assistance technique dans le domaine de l'administration publique pourra être revu dans les conditions suivantes:
augmentation de l'activité de l'Institut dans le cadre du programme actuellement recommandé, ou addition de nouveaux points au programme;
nouvel examen des incidences financières que comporte l'activité des groupes d'études, des bourses d'études, des bourses de formation, ainsi que le programme d'assistance technique, en d'autres termes, possibilités de réduction ou de suppression de dépenses à supporter par les gouvernements intéressés.
Les frais de transport des boursiers et des personnes participant aux groupes d'études de leur pays au lieu des études, et retour, seraient payés par les gouvernements intéressés.
Les participants aux groupes d'études et les boursiers recevraient des Nations-Unies une indemnité de subsistance de 200 dollars par mois chacun. Pour ce qui est des participants aux groupes d'études ou boursiers d'études qui sont des fonctionnaires de rang supérieur, on peut penser que les gouvernements intéressés fourniront de leur côté une indemnité de subsistance égale à celle octroyée par les Nations-Unies. Pour ce qui est des fonctionnaires moins élevés qui ont obtenu une bourse de formation, il est admis que la subvention des Nations-Unies couvrira leurs dépenses courantes.
Le programme des groupes d'études devrait, si possible, offrir aux participants l'occasion de faire de courts stages d'observation dans les institutions gouvernementales ou internationales. Tout voyage qui serait nécessaire pendant cette période serait à la charge des Nations-Unies.
Le premier groupe d'études se réunirait au cours de l'année 1950, au siège des Nations-Unies, à New-York. On espère pouvoir, à l'avenir, réunir des groupes d'études dans les différentes régions du monde, en profitant autant que possible des institutions et des moyens existants appropriés.
Les frais d'experts, chargés de conseiller sur place les gouvernements sur les mesures à prendre et les programmes à établir en matière d'administration publique seraient remboursés par les gouvernements intéressés.
Le programme de formation administrative des jeunes fonctionnaires ayant obtenu des bourses de formation, s'étendrait sur une période d'environ un an, dont six mois seulement en 1950.
Le choix des fonctionnaires appelés à faire partie des groupes d'études ou à recevoir des bourses d'études ou des bourses de formation serait fait par l'Organisation des Nations-Unies après consultation des gouvernements intéressés.
Une condition importante du succès des bourses de formation et des bourses d'études dépendra du soin avec lequel seront dressés les programmes et préparées les mesures préalables concernant les études des candidats définitivement retenus et les travaux qu'ils auront à faire. L'institut international tiendrait à jour les renseignements concernant les institutions et organisations nationales pouvant offrir matière à études ou à travaux. Il s'entendrait avec les gouvernements intéressés pour que l'on suive les stagiaires et boursiers d'études dans ces institutions ou organisations.
Il faut espérer, encore que cette question ne fasse pas formellement partie du programme de l'Institut, que les Gouvernements des Etats Membres pourront recevoir conseil et certaine assistance dans l'organisation de l'échange de fonctionnaires chargés d'études et de travaux dans le domaine administratif.
Une allocation en argent pourrait être octroyée chaque année à l'Institut international des sciences administratives pour l'aider à organiser la diffusion en plusieurs langues de renseignements techniques sur l'administration publique. Pour l'exercice 1950, une somme de 10.000 dollars a été proposée à cet effet.
Il faudra, pour diriger l'exécution de ce programme, un personnel peu nombreux, composé de personnes hautement qualifiées. Ce personnel pourrait comprendre un directeur, deux administrateurs principaux, un administrateur et deux secrétaires.
L. T.
Une commission d'enquête sur le fonctionnement des administrations publiques en Belgique
Une loi du 1er juin 1949 a institué, en Belgique, une commission mixte composée de fonctionnaires et de personnes étrangères à l'administration chargée d'enquêter sur le fonctionnement des services de l'Etat et des institutions paraétatiques et sur les réformes à réaliser qui en amélioreraient le rendement et en réduiraient le coût.
La loi est extrêmement laconique dans son expression. Elle se borne à créer cette commission et à charger le pouvoir réglementaire d'en déterminer la composition, le règlement, les pouvoirs et la durée.
Le législateur a prévu que la Commission ferait rapport au Parlement sur l'état de ses travaux tous les semestres.
Dans la pratique législative belge, une commission mixte est généralement considérée comme composée de parlementaires et de personnes étrangères au parlement, c'est-à-dire en fait, dans un langage peu académique, de politiciens et de praticiens ou de techniciens. Il résulte d'ailleurs des travaux préparatoires de la loi créant la commission d'enquête que le législateur belge a eu en vue une commission composée en nombre sensiblement égal de membres des assemblées et de personnes appartenant aux services publics.
Un autre terme usité par la loi peut paraître relativement imprécis. Il s'agit des institutions paraétatiques, dénomination qui recouvre, en Belgique, un ensemble d'administrations publiques plus ou moins autonomes selon le cas, dont il n'existe aucun statut d'ensemble, dont la consistance a jusqu'à présent été assez mal définie ou tout au moins fait l'objet de plusieurs controverses et dont le dénombrement enfin n'a jamais pu être opéré avec certitude. On évalue ainsi à plusieurs centaines le nombre de ces institutions para-étatiques aux statuts et aux aspects très divers. D'une manière générale, on peut dire que ces institutions paraétatiques relèvent du phénomène de la décentralisation administrative par services. Ils s'échelonnent sous des formes juridiques extrêmement variées de la fondation de service public d'Etat jusqu'à l'association des pouvoirs publics et de particuliers, sinon jusqu'à la société d'économie mixte.
La loi ne se borne pas à charger la commission mixte d'une étude et de rapports. Elle dit expressément que la commission a pour mission de poursuivre des enquêtes sur le fonctionnement des administrations publiques et sur les réformes susceptibles d'en améliorer le rendement et d'en réduire le coût. La commission se voit ainsi assurer une mission double; celle de faire rapport sur les services de l'Etat, de présenter en d'autres termes une étude critique de la gestion des services et, en second lieu, de présenter une étude constructive à tendance réformatrice. Ces deux objectifs doivent être fondés sur des enquêtes c'est-à-dire normalement à la faveur d'un examen sur place, de visites, d'interrogatoires, etc…
L'objectif poursuivi par la commission tend non seulement à obtenir des économies pour le trésor sous la forme d'un allégement des crédits budgétaires destinés à subvenir aux besoins de l'administration publique, mais également à accroître le rendement des administrations, c'est-à-dire à poursuivre une plus grande efficacité de gestion avec des crédits budgétaires maintenus inchangés.
Deux arrêtés du Régent en date du 15 mars 1950 organisent le fonctionnement de la commission et désignent ses membres.
La commission est composée de six membres des assemblées législatives à raison de trois pour le Sénat et trois pour la Chambre des représentants. Ces membres ont été choisis parmi les représentants des partis traditionnels. Outre ceux-ci, la commission comprend deux hauts fonctionnaires, le Premier Président de la Cour des Comptes de Belgique, deux professeurs d'université et un juge au tribunal de commerce.
Le Conseil d'Etat qui est cependant intimement intéressé à la réforme administrative et, d'une manière générale, à l'organisation et au statut des administrations publiques n'y est pas représenté. De même, ne figure parmi les membres de la commission, aucun délégué, aucun fonctionnaire ni aucun membre de ce que l'on est convenu de dénommer les institutions paraétatiques. Il semble bien qu'il y ait, plus particulièrement en ce qui concerne cette dernière catégorie, une lacune extrêmement grave dans la composition de la commission. Les besoins ou les traditions du secteur paraétatique ne pourront pas ouvertement s'exprimer par la voie d'un représentant autorisé au sein même de la commission. Il est à craindre, par ailleurs, que la commission se trouvera elle-même mal informée des lacunes dans le statut de ces établissements et leur fonctionnement, ce que mieux qu'aucun autre aurait pu apporter un représentant des institutions semi-publiques.
Les arrêtés royaux ne définissent pas ce qu'il y a lieu d'entendre par les institutions paraétatiques. A la lumière des principes généraux du droit administratif belge, on peut cependant estimer que la commission aura à exercer ses attributions dans tous les services, institutions et administrations relevant du pouvoir exécutif et soumis soit au pouvoir hiérarchique, soit au pouvoir de tutelle d'un ministre.
La mission de la commission est définie par l'arrêté du 15 mars 1950 d'une manière extrêmement large. Elle enquête sur le fonctione-ment, la structure et les attributions, les méthodes de travail ou la réglementation des services de l'Etat et des institutions paraétatiques. Elle propose, à la suite de ces enquêtes, toutes réorganisations ou améliorations qui sont de nature à accroître leur rendement et à réaliser, immédiatement ou à longue échéance, des économies budgétaires. La commission se préoccupe enfin des textes législatifs et réglementaires que les services et institutions dans lesquels elle enquête ont à appliquer. Dans l'exercice de sa mission, la commission peut délibérer sur tous les problèmes susceptibles de soulever un besoin dé réforme administrative. C'est ainsi notamment qu'elle pourra avoir égard au statut administratif et pécuniaire du personnel, à la structure et aux attributions des services, institutions et administrations, aux techniques de gestion, de coordination et de contrôle que ces techniques affectent la gestion interne des servioes considérés ou tendent à l'unité de direction administrative de l'Etat, ainsi qu'à toutes questions d'ordre matériel, telles que les bâtiments et travaux, le mobilier et les fournitures.
Disposition qui présente encore un intérêt: la commission est tenue d'entendre les organisations syndicales pour toutes les matières qui relèvent des attributions des comités paritaires, telles que ces attributions sont arrêtées par le statut syndical des agents de l'Etat. L'on remarquera, en effet, qu'à défaut de cette disposition, les représentants syndicaux du personnel eussent été complètement exclus de la consultation organisée par la loi et n'auraient été associés en rien aux enquêtes.
Tous les travaux de la commission ne reposent pas exclusivement sur ses membres. La commission dispose en effet d'un secrétariat qui aura à élaborer et à présenter aux membres de la commission des suggestions et de projets de rapport.
La commission peut aussi ‘Se faire assister d'experts. Ceux-ci peuvent être choisis parmi le personnel des administrations publiques ou en dehors de celles-ci Ces experts, membres du personnel administratif ou non, feront partie ou non selon le cas de sous-commissions dans lesquelles figureront en outre des membres de la commission.
Enfin, le service d'administration générale et l'inspection des finances seront intimement associés aux travaux.
On peut ainsi estimer que l'organisation du travail de la commission reposera en majeure partie sur la production de son secrétariat assisté du service d'administration générale et de l'inspection des finances. Assisté par des membres du personnel des administrations publiques et d'experts étrangers aux services publics, le travail de ce secrétariat sera assis sur la collaboration d'agents relativement nombreux répartis en sous-commissions.
La commission fait directement rapport ou Parlement. Copie des documents est transmise aux présidents de la Chambre des représentants et du Sénat pour être mise à la disposition des membres du Parlement. Une copie est également transmise au Premier Ministre qui en assure la publication au Moniteur Belge.
Le premier rapport de la commission doit être établi au 30 juin 1950. Cette date ne sera cependant pas respectée du fait que les circonstances politiques n'ont pas permis à la commission d'être officiellement établie à ce jour.
La mission de la commission prendra fin le 31 décembre 1951, sauf prolongation par arrêté royal.
E. P. S.
Une union intercommunale pour l'étude et la gestion des services publics à caractère industriel et commercial en Belgique
La Belgique a été depuis le siècle dernier une terre d'expérience pour les associations de communes. C'est en effet dans ce pays que paraît être née l'idée de grouper les pouvoirs locaux, de les associer à la réalisation d'une œuvre commune de caractère local et de leur permettre de gérer ou d'exploiter ensemble des services publics.
La conception de l'association des pouvoirs publics entre eux ou avec des particuliers, qui s'est affirmée lors de la création du Crédit communal en 1860, a été appelée à recevoir par la suite une destinée brillante.
Le Bulletin trimestriel no 11 du Crédit communal de Belgique (Bruxelles), janvier 1950, en a rappelé les étapes successives dans un article qui ne peut rester ignoré de l'historien du droit public et des institutions administratives.
Nous le retenons et nous nous proposons ici d'en présenter un parachèvement en ayant égard à l'une des réalisations les plus ingénieuses de l'association intercommunale: la création et le fonctionnement de l'Union intercommunale pour l'Etude et la Gestion des Services publics à caractère industriel et commercial.
Il faut remarquer que les lois de la sociologie des institutions administratives sont en tous points semblables à celles de la sociologie humaine. Ainsi que M. E. Dupreel, professeur honoraire à l'Université libre de Bruxelles l'a rappelé avec beaucoup d'à-propos dans son traité de « Sociologie générale » (Travaux de la Faculté de Philosophie et Lettres de l'Université libre de Bruxelles. Paris. Les Presses Universitaires de France, 1948, p. 330 et suivantes: Désordre de croissance et progrès), l'augmentation du nombre des individus rend la vie sociale plus intense; elle a pour effet de multiplier dans chaque groupe et même entre divers groupes des rapports sociaux positifs et négatifs. On sait que parmi les rapports sociaux nouveaux qui résultent de la multiplication des individus, il en est qui ne sont pas de la même nature que les rapports plus anciens. Dans ce surcroit d'hétérogénéité qui influe sur le développement de la vie sociale, se produit un phénomène très caractéristique: celui de la formation de rapports complémentaires destinés à forcer la société, non pas à accepter simplement les nouveaux venus, mais à leur procurer des avantages qu'à la rigueur elle pourrait leur refuser.
C'est un fait sur la signification duquel il convient de réfléchir: les associations de communes belges se sont surtout développées dans l'agglomération bruxelloise et dans la région wallonne du pays.
Un tableau publié dans le Bulletin trimestriel, no 11, du Crédit Communal de Belgique (Bruxelles), janvier 1950, signale, en effet, que ces institutions, à l'exception des hôpitaux intercommunaux, sont localisées dans les provinces belges dans les proportions suivantes:
On aperçoit ainsi que les provinces de Brabant, de Liège et de Hainaut comportent le plus grand nombre d'associations intercommunales. A elles seules, elles rendent compte que ces institutions ont été créées sur leur territoire pour les trois-quarts de leur nombre.
Sans aucun doute, ces faits s'expliquent par la diversité et par l'intensité des besoins locaux dans des régions à population dense, au développement économique et social très poussé imposant aux autorités administratives l'obligation d'avoir le souci d'un plus grand bien-être collectif dans ses aspects multiples. L'exigence est née d'avoir recours plus fréquemment qu'ailleurs à la technique sociale de l'association. En outre, les expériences profitables qui en ont été faites précédemment autant que l'état d'accoutumance qui en est résulté, ont contribué à faciliter dans une large mesure la création d'institutions nouvelles. De même, les associations intercommunales existantes ont été, elles aussi, en raison de leur foisonnement, à l'origine d'une attente d'un nouveau surplus de rapports d'association à caractère complémentaire destinés à leur permettre de poursuivre la réalisation de leur but social dans de meilleures conditions de fonctionnement.
Si on l'avait déjà réalisé en 1933 par l'Union intercommunale des Consommateurs de Gaz et d'Electricité de Charleroi et du Centre ainsi qu'en 1938 par le Bureau d'Etudes des services publics, on n'avait néanmoins pas réussi avant 1946 à confier l'étude de la gestion et parfois même la gestion des services publics industriels et commerciaux à une association intercommunale d'une importance telle que celle de l'Union intercommunale pour l'Etude de la Gestion des Services publics à caractère industriel et commercial (I. E. G. S. P.).
La constitution de cet organisme a été autorisée par un arrêté du Régent du 6 juin 1946, paru au Moniteur belge du 14 juin. Ses statuts qui sont ceux d'une société coopérative situent son institution dans le cadre de la loi du 1er mars 1922 sur les associations de communes. Son siège social est à l'Hôtel de Ville de Marchienne-au-Pont; son siège administratif est établi à Charleroi, rue de l'Athénée, no 9. Le nombre des associés de l'I. E. G. S. P. est actuellement de 181 communes et de 9 associations intercommunales. La province du Hainaut se trouve également au nombre de ses affiliés.
L'association se charge d'étudier pour ses membres, avec eux ou éventuellement avec le concours de sociétés privées intéressées, toutes questions relatives à la production, au transport et à la distribution du gaz et de l'électricité; à la fourniture de l'eau aux régies communales ou intercommunales et à l'organisation des transports en commun; à la signalisation routière; à la radiodistribution; à la collecte et à la destruction des immondices et à tous autres services publics analogues à désigner par le Conseil d'administration.
L'I. E. G. S. P. assume également la gestion journalière des organismes ou services publics à caractère industriel ou commercial qui en font la demande. L'Union pourvoit à la création de nouvelles associations de communes; elle aide ou contrôle la gestion de semblables entreprises dont ses membres font partie.
C'est en raison de cette compétence prévue statutairement que lui a été confiée la gestion journalière de neuf associations intercommunales. Ces associations sont devenues ses membres; elle les a créées ou aménagées.
Il s'agit de:
1°) La Société intercommunale d'Electricité de l'Est et du Centre du Hainaut(I. E. E. C. H.), groupant elle-même, sans aucune exception, toutes les communes (86) desservies en électricité par la Société de Gaz et d'Electricité du Hainaut.
2°) L'Association intercommunale d'Electricité du Bassin de Charleroi (I. E. B. C), groupant aussi, sans exception, les communes alimentées (19) par la Société d'Electricité du Bassin dé Charleroi.
3°) L'Association intercommunale hennuyère du Gaz (I. H. G.) ayant remplacé l'Intercommunale carolorégienne du Gaz et comportant actuellement 74 communes.
4°) L'Association intercommunale des Eaux du Bassin de Charleroi, créée le 17 novembre 1947 et comptant 26 communes.
5°) L'Association intercommunale pour la Collecte et la Destruction des Immondices de la Région de Charleroi (I. C. D. L), constituée le 22 mars 1948 et comptant actuellement 21 communes.
6°) L'Association intercommunale d'Electricité du Tournaisis (I. E. T.), créée le 22 juin 1948 et groupant actuellement 52 communes.
7°) L'Association intercommunale namuroise du Gaz (I. N. G.), fondée le 29 octobre 1948 et comprenant 26 communes de la région de la Basse-Sambre, dont une minorité seulement appartient à la province du Hainaut.
8°) Le Laboratoire intercommunal de Chimie pour le contrôle des denrées alimentaires (L. I. C), comptant actuellement 21 communes.
9°) L'Abattoir intercommunal du Bassin de Charleroi, créé le 17 décembre 1949 et groupant actuellement 18 communes.
L'I. E. G. S. P. participe aussi à la gestion de la Société intercommunale d'Electricité de Sambre et Meuse (Intelsam), constituée le 29 décembre 1949 et comportant comme autres associées 19 communes de la province du Hainaut ainsi que la Société anonyme « Les Centrales électriques de l'Entre Sambre et Meuse et de la région de Malmédy ». Le but de cette association est de grouper des communes du Hainaut et de la province de Namur en vue de réaliser avec la. société ex-concessionnaire un régime du type de l'économie mixte, c'est-à-dire de la participation directe des pouvoirs publics dans la gestion de l'exploitation dont la société privée assume l'organisation technique. Un contrat de gestion n'a été conclu que pour la durée d'un an, la nouvelle association n'ayant pas eneore fait sentir son influence dans toutes les régions où elle pourrait l'exercer.
Pour l'Association intercommunale des Eaux du Bassin de Charleroi, créée dans son principe tout récemment, l'I. E. G. S. P. se préoccupe d'étudier les diverses possibilités qui s'ouvrent à elle, soit dans le domaine de la concession, soit dans celui de la régie intéressée, soit encore dans celui de l'association intercommunale proprement dite. Partiellement du moins, cette dernière solution technique paraît la, plus efficace pour assurer la coordination et la standardisation de la distribution de l'eau potable dans la région carolorégienne.
L'Union intercommunale pour l'Etude et la Gestion des services publics à Caractère industriel et commercial poursuit inlassablement son activité en préparant la constitution de nouvelles associations intercommunales. Pour la distribution de l'énergie électrique, dans le Nord et dans l'Ouest de la province du Hainaut, elle envisage la création d'entreprises, les unes indépendantes, les autres coordonnées, devant assurer aux communes de ces régions les avantages dès à présent acquis par les municipalités du bassin de Charleroi, de l'Est et du Centre du Hainaut.
Il s'agit là d'ailleurs d'une œuvre de grande envergure à réaliser dans le cadre du nouveau statut de l'Electricité dont une commission nationale poursuit l'étude.
Signalons encore que la constitution d'une société intercommunale pour le voûtement et l'assainissement du ruisseau de Soleilmont et le traitement des eaux résiduaires est près d'aboutir. L'est déjà, dans le cadre même de l'I. E. G. S. P., le Service du Plan. Ce service est chargé de mettre à la disposition de ses affiliés de la région de Charleroi ou de toute autre agglomération ou commune importante, des plans précis, tenus à jour et comportant le tracé complet des canalisations, des cables et des travaux souterrains dont l'enchevêtrement sous la voirie pose plus d'un problème délicat aux services techniques des autorités locales.
Notons enfin, sans entrer dans les détails de l'organisation et du fonctionnement de l'I. E. G. S’. P. que, lorsque certaines communes ont décidé de se grouper à l'effet de gérer ensemble l'un ou l'autre service public de caractère local, celles-ci sont appelées à nommer au sein de l'Union une Commission permanente chargée de l'étude des questions préliminaires et de l'élaboration des statuts qui sont alors soumis à l'approbation des autorités supérieures.
L'Union intercommunale est dotée également d'un service d'études, d'information et de documentation technique et juridique permanent donnant des consultations à ses associés. Elle organise l'assistance et la représentation éventuelle de ces derniers dans leurs négociations avec les concessionnaires de services publics. Elle défend, à leur demande, leurs intérêts en toutes matières relatives au contrôle, à l'interprétation ou à l'exécution des contrats. Elle les assiste s'ils ont à résoudre des problèmes à caractère technique ou industriel; tels ceux que pose le contrôle des déclarations de force motrice pour impôt. La Revue des Services publics est le périodique trimestriel dont elle a repris la publication.
Pour tenir compte de la diversité des objets dont elle poursuit la réalisation, l'Union intercommunale recourt à la même technique que celle dont elle fait usage pour la constitution d'associations intercommunales. Elle compartimente ses activités en instituant des Commissions permanentes dont le rôle est d'aider le Conseil d'administration dans sa gestion et dont les attributions sont définies par un règlement d'ordre intérieur.
Soumise au contrôle du Ministre de l'Intérieur par la loi du 1er mars 1922 sur les associations de communes, dirigée par un Conseil d'Administration représentant toutes les catégories de ses affiliés et jouissant de la souplesse inhérente à la constitution des services publics par le moyen de l'association dans le cadre de la décentralisation administrative, l'Union intercommunale pour l'Etude et pour la Gestion des Services publics à Caractère industriel et commercial contribue à faciliter la tâche des pouvoirs locaux. Elle doit son existence et surtout son développement à la nécessité de disposer de services techniques à même d'étudier et de préparer la réalisation des multiples tâches incombant aux autorités communales. C'est à ce titre qu'elle a gagné la confiance de ses affiliés.
V. C.
Le signalement des agents stagiaires en Belgique
Parmi les processus administratifs organisant la vie professionnelle des fonctionnaires, le signalement constitue l'une des techniques les plus discutées. De nombreux congrès, des spécialistes éminents, des fonctionnaires avertis se sont maintes fois, dans de nombreux pays, penchés sur la question.
Cet intérêt généralisé est l'indice d'un problème vraiment humain. En effet, le signalement, de par la portée qui lui est attribuée dans la vie administrative, est susceptible de conséquences non seulement individuelles, mais véritablement sociales. Norme d'appréciation d'un individu, il peut avoir sur la carrière d'un agent des répercussions à la fois administratives et pécuniaires.
Un agent, apprécié favorablement et justement, sera incité à travailler avec plus de cœur. Au contraire, une mention défavorable portée sur un fonctionnaire risque de le décourager et de briser en lui les ressorts les plus secrets de sa volonté.
L'importance de ce processus est ordinairement perçue avec acuité. L'on peut même dire que cette importance est la cause des échecs des diverses solutions jusqu'ici appliquées et, conséquence inéluctable, de la timidité avec laquele les autorités responsables osent encore proposer une nouvelle méthode.
Quand il est question de signaler un agent, l'on ne peut perdre en effet de vue qu'il s'agit toujours essentiellement d'une appréciation d'un supérieur sur un agent, c'est-à-dire d'un homme sur un homme.
Nous voilà donc immédiatement dans le domaine du relatif avec toutes les implications que la psychologie humaine et ses tendances les plus fondamentales peuvent manifester. Or, éternel problème, l'homme désire, ici comme en d'autres domaines, saisir l'absolu, le vrai, la réalité en elle-même et ne pas se contenter d'une reproduction médiate incapable de le satisfaire.
On a cherché à résoudre ce problème difficile par une accumulation de notes descriptives, ‘.une complication des données primordiales. On a eu recours au quantitatif pour traduire ce qui était en soi inexprimable.
L'administration belge, comme toute autre, se trouve depuis de nombreuses années aux prises avec toutes ces difficultés. Peut-on dire qu'elle ait enfin trouvé la solution idéale? Il serait téméraire de l'affirmer. Toutefois, on peut relever à l'actif d'une nouvelle réforme qui vient d'être proposée, un retour à une vue plus réaliste qui ne peut de prime abord qu'appeler la confiance.
Afin de situer le problème, il nous parait toutefois utile d'en synthétiser les données essentielles et de rappeler les manières dont, jusqu'ici, il fut résolu:
Le système de signalement actuellement adopté dans les administrations belges est fondé en ordre principal sur une série de critères sanctionnés chacun par une qualification.
Ainsi, trouvons-nous des questions relatives à l'instruction administrative et technique (étendue, ordinaire ou faible), à l'ordre, à la méthode et à la précision (grand, normal ou insuffisant), à la conduite (irréprochable, bonne ou mauvaise), etc…
Des qualifications données, résulte l'appréciation totale sur la valeur d'un agent. Cette appréciation est elle-même concrétisée par une mention globale non nuancée (exceptionnel, très bon, bon, insuffisant ou mauvais).
Les critères d'ordre essentiellement professionnel, les seuls normalement à considérer, peuvent du reste être fortement tempérés par des considérations, plus ou moins étrangères au service, portant notamment sur la constitution physique des agents, les infirmités dont ils sont atteints, les services ou spécialités pour lesquels, ils sont les plus qualifiés et les fonctions auxquelles ils paraissent les plus aptes.
Les inconvénients de ce régime ont été fréquemment relevés. Le système actuel, fondé sur des critères trop peu diversifiés, est caractérisé par un manque de nuance dans le résultat final. Chaque critère est lui-même sanctionné par des qualifications qui, à la pratique, se révèlent souvent ou inexhaustives on inadaptées.
Le système pratiqué favorise dans une proportion assez considérable le subjectivisme, étant donné qu'il est fondé sur des critères en général assez abstraits et non sur des éléments de fait établissant la véracité de ces critères.
Enfin, ces critères eux-mêmes présentent en plusieurs points certaines difficultés particulières pour les supérieurs qui doivent porter un jugement. Songeons par exemple au chef qui doit apprécier la culture générale de son agent, son caractère, sa constitution physique, etc…
Système chiffré
Aux défauts du système précédent, il peut paraître opportun de porter remède en envisageant un régime uniquement chiffré, sur base variable, le total étant lui-même condensé dans une mention globale de signalement.
Relevons qu'avec de nombreuses différences de détails, ce principe est appliqué dans certaines administrations personnalisées de Belgique, de même qu'il- fut récemment adopté en France.
Si l'objectivité peut être mieux sauvegardée dans ce régime, elle est loin toutefois d'être totale. Contre cette modalité de signalement, l'on peut en effet émettre plusieurs objections.
Les critères qui en sont à la base, sont ordinairement les mêmes que dans le système précédent. Ils offrent donc les mêmes inconvénients. Le résultat final reste condensé dans une mention globale trop peu nuancée. Les modalités d'application du régime sont ordinairement très compliquées et imposent à chaque supérieur une arithmétique assez difficile pour établir le rendement des agents.
Système des faits
Partant de ces considérations et surtout de la nécessité d'écarter au maximum les dangers du subjectivisme, l'on pourrait encore envisager en théorie un régime fondé uniquement sur les faits réels à inscrire à l'actif ou au passif des agents. Ces faits seraient consacrés par une jurisprudence commune à tous les services et soumis à l'appréciation des diverses autorités compétentes.
Au cours de l'année le supérieur hiérarchique annoterait aux fiches individuelles, des agents, les faits favorables ou défavorables posés par eux. A l'époque du signalement, chaque fiche individuelle serait sanctionnée par une mention. Le signalement « très bon » ne serait attribué qu'aux agents dont la fiche individuelle porte sur des faits favorables. Le signalement « insuffisant » au contraire serait l'apanage des agents dont la fiche individuelle mentionne des faits, ou constatations précis et défavorables. Quant aux agents dont la fiche ne relaterait aucun fait, positif ou négatif, le signalement « bon » leur serait automatiquement attribué.
Ce système, outre qu'il sauvegarde davantage la réalité, présente l'intérêt de l'automatisme, susceptible d'éliminer toute considération autre que professionnelle, de la part des autorités chargées ici non plus d'attribuer d'office le signalement, mais de l'authentifier.
Toutefois, l'on pourrait encore estimer que ce régime reste trop peu nuancé. En effet, le fait de mentionner un seul fait favorable à la fiche individuelle d'un agent est-il un indice suffisant de la valeur de cet agent? De plus, à défaut de faits en bien ou en mal, tous les agents seraient considérés comme « bons ». Sans préjuger de la manière dont ce régime pourrait être appliqué, il est à présumer que, lorsque le sigalement conditionne un avancement de grade, la plupart des agents obtenant un signalement égal, il faudrait s'en remettre pour les propositions d'avancement soit à une appréciation arbitraire des autorités responsables, soit à la méthode d'un avancement par ancienneté.
N'insistons pas sur les inconvénients de la première solution. Quant à la seconde, le fait pour un agent d'être plus ancien en service implique-t-il une compétence plus grande ou au contraire l'ancienneté ne provoque-t-elle pas souvent une certaine sclérose, une accoutumence qui tue toute initiative?
Tel est théoriquement le cadre dans lequel peuvent s'inscrire, selon des modalités diverses, les solutions apportées au problème.
La question du signalement, posée à l'état endémique à l'administration, n'avait pas encore jusqu'ici reçu de solution en Belgique, en ce qui concerne les stagiaires admis à faire leurs premières armes dans la carrière administrative. Le statut des agents de l'Etat, entré en vigueur en 1937, avait bien prévu que les stagiaires étaient soumis, comme tous les agents définitifs, au signalement. Les auteurs du statut laissaient toutefois au pouvoir exécutif le soin de préciser ultérieurement les modalités du signalement à conférer.
L'importance de la question en ce qui concerne les agents stagiaires est encore plus évidente. En effet, si le signalement permet aux responsables des services de diriger ou de suivre leurs agents dans le travail administratif, ce même signalement est d'un intérêt primordial, lorsque l'administration doit pouvoir juger des capacités réelles d'un candidat, avant de se l'attacher définitivement.
Il était donc intéressant de savoir de quelle manière les pouvoirs responsables résolveraient le problème. Or, récemment, le principe adopté pour les stagiaires en 1937 a reçu son application. (Voir Moniteur Belge du 18 mars 1950: arrêté du Bégent du 10 mars 1950 complétant et modifiant en ce qui concerne le stage et l'examen d'admission définitive l'arrêté royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l'Etat.)
Relevons immédiatement la portée en quelque sorte révolutionnaire du régime adopté. Le rapport à établir semestriellement sur la conduite du stagiaire par le supérieur hiérarchique immédiat, abandonne toute forme chiffrée ou tout recours à certains critères généraux par trop imprécis.
Rédigé en texte continu, il donne une physionomie, détaillée de la manière dont le stagiaire s'est acquitté des fonctions qui lui étaient dévolues. Tout au plus, afin de diriger le jugement que doit porter le chef immédiat, le rapport de stage peut-il s'inspirer de certains aspects plus importants de la carrière, tels que l'instruction administrative, l'intelligence du service, l'activité et le rendement, l'ordre, la méthode, la précision, la tenue, l'éducation et la conduite.
Le rapport ainsi rédigé conclut, non plus par une qualification globale (telle que « exceptionnel », « très bon », etc.) mais par une formule précise et dépourvue de toute équivoque:
« J'estime que l'agent peut poursuivre le stage »;
« J'estime que l'agent doit être licencié moyennant préavis de 3 mois »;
« J'estime que le stage doit être prolongé au-delà de sa durée normale »;
« J'estime que l'agent peut participer à l'examen d'admission définitive ».
Ce rapport est par ailleurs soumis au visa de l'agent et à l'approbation des chefs hiérarchiques. Toute garantie est accordée contre l'arbitraire ou la mauvaise foi, du fait qu'un rapport estimé défavorable est toujours susceptible de recours devant un collège de fonctionnaires, désigné à cet effet.
Telles sont les grandes lignes de la méthode adoptée par l'administration belge en ce qui concerne le signalement de ses agents en stage.
Ainsi qu'il a été dit plus haut, l'on ne peut manquer de noter le caractère assez inattendu de la formule adoptée.
Faisant fi de toutes les expériences passées ou tentées actuellement dans les pays environnants, abandonnant même la ligne de conduite qu'elle avait suivie jusqu'ici pour ses agents définitifs, l'administration belge a consacré en quelque sorte une méthode plus rationnelle. La simplicité de la formule, le bon sens dont elle témoigne, l'absence de tout élément superflu, voire même baroque, constituent l'une des caractéristiques essentielles du régime nouveau.
De plus, peut-on relever à son actif le fait qu'il n'oblige plus les fonctionnaires à tenir une comptabilité compliquée, toujours sujette à caution, et à détourner une grande partie d'un temps précieux aux dépens d'un travail productif, utile à la collectivité, ce qui doit rester le but premier de toute administration.
Enfin, ne serait-ce pas faire preuve de présomption que d'y voir l'indice de la haute estime dans laquelle l'administration belge tient ses fonctionnaires dirigeants et de la confiance qu'elle leur témoigne en laissant uniquement à leur jugement d'homme le soin d'apprécier la conduite de leurs subordonnés? Quoi qu'il en soit, l'expérience méritait d'être signalée. La pratique seule pourra démontrer si l'administration belge a commis une erreur, en en revenant à une méthode simple et dépouillée de signalement. Peut-être aussi, les résultats atteints l'inciteront-elle à envisager dans le même sens la réforme du signalement jusqu'ici adopté pour les agents définitifs.
Nous avons jugé utile de joindre en annexe la forme du rapport semestriel de stage adopté récemment en Belgique dans les administrations de l'Etat.
H. R.
Indemnités et allocations en Belgique
Un Etat constitue un complexe d'activités diverses, de relations organisées tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de limites artificiellement tracées par l'histoire. L'organisation de ces relations exige un corps de citoyens dont le rôle consiste à coordonner, à harmoniser les activités des particuliers, à les canaliser vers un but commun. Ces citoyens, dévoués à la chose publique, font souvent figure de parents pauvres, tant l'Etat, personne anonyme, se préoccupe plus en ordre principal de ses subordonnés que des agents qu'il utilise. C'est ainsi que, si sur certaines questions, le secteur public était en avance sur le privé, il existait toutefois à une date encore récente certains domaines importants où les agents de l'Etat ne jouissaient pas d'une condition aussi favorable que les travailleurs du secteur privé. Souvent, l'on rencontrait dans ces domaines, régis plus par l'équité que par le droit, une absence totale de réglementation, ou encore l'arbitraire le plus large donnant naissance à un fouillis indescriptible de mesures particulières non codifiées.
Ainsi en était-il notamment en Belgique des. indemnités et allocations allouées aux agents des administrations de l'Etat. On ne peut en effet ignorer que le traitement des agents de l'Etat, accordé, selon les idées traditionnelles, pour leur permettre une vie décente, ne couvre pas toujours l'entièreté de l'activité de ces agents.
Voués à la chose publique, ils ont malgré tout, de par leur vocation de servir, un certain droit à vivre comme l'ensemble des citoyens et à voir leurs activités, aujourd'hui de plus en plus multiformes, honorablement rétribuées.
C'est ainsi que peu à peu, au gré des circonstances, les pouvoirs publics, ont été amenés à octroyer à certaines classes d'agents des compléments destinés, soit à couvrir des charges non supportées par le traitement, soit à répondre à certaines nécessités sociales. Nous n'avons pas l'intention de rappeler ici la nomenclature de toutes ces indemnités spéciales concédéees au cours des années antérieures. Evoquons simplement la masse confuse de ces indemnités et les difficultés de les grouper en quelques catégories-types.
C'est là tout le problème devant lequel s'est trouvée, en Belgique, une commission spécialement chargée de revoir toutes les indemnités accordées, d'en examiner le bien-fondé, de tenter une unification et une simplification rendues nécessaires. Tâche ingrate à laquelle, durant de longs mois, se sont attachés quelques hauts fonctionnaires!
La conclusion de ce travail long et opiniâtre vient enfin de trouver son aboutissement dans une série d'arrêtés récemment publiés et dressant tout au moins un canevas dans lequel viendront s'inscrire certaines réglementations plus particulières. L'importance de la matière ainsi que l'intérêt qu'elle présente pour d'autres administrations tant nationales qu'étrangères, méritent que les dispositions fondamentales de ces. arrêtés soient ici analysées.
— Réglementation générale des indemnités et allocations quelconques payées par le trésor au personnel des administrations de l'Etat
Un premier arrêté esquisse quelques règles fondamentales en matière d'indemnités et d'allocations. Il serait téméraire d'affirmer que tous les principes que l'on y rencontre sont entièrement nouveaux. Le plus souvent, l'on s'est contenté de consacrer une jurisprudence depuis longtemps adoptée. Mais l'intérêt réside précisément dans cette codification de pratiques reçues.
Relevons tout d'abord à l'actif de cette première réglementation une précision essentielle dans le langage employé. Fréquemment, en effet, et même chez les agents des administrations de l'Etat, les termes « indemnité » et « allocation » sont employés indifféremment. Qu'il s'agisse toutefois d'une seule et même chose, tant s'en faut.
Une précision s'imposait donc. Est appelé « indemnité », le complément accordé à un agent astreint à supporter des charges réelles qui ne peuvent être considérées d'une manière ou d'autre comme normales et inhérentes à la fonction. Est appelé au contraire « allocation », le complément alloué à un agent qui, pour un motif exceptionnel, est astreint à des prestations qui ne peuvent être considérées comme normales et inhérentes à sa fonction. L'octroi d'allocations est toutefois limité en principe aux agents d'un grade inférieur à celui de chef de bureau. Cette distinction est ainsi fondée sur la destination du complément accordé et sur les relations de l'objet avec la fonction.
L'objet est-il sans rapport direct avec la fonction, nous aurons affaire à une indemnité. Au contraire, si l'objet est en relation avec la fonction, il y aura lieu à allocation.
Différentes dans leur but, les indemnités et allocations le sont également dans la manière dont elles sont octroyées. En effet, s'il est admis une certaine décentralisation dans l'octroi des indemnités, de telle sorte que les indemnités propres à un ou plusieurs départements fassent l'objet d'arrêtés ministériels, au contraire toute allocation n'est octroyée que sur la base d'un arrêté royal. Procédure plus compliquée, nécessitée par le caractère exceptionnel de l'allocation.
Liée au problème des allocations, la question de la rétribution des mandats était des plus épineuses. En effet, il arrive fréquemment que certains fonctionnaires sont appelés à participer à des réunions, comités, conseils, etc… siégeant dans les administrations. Lors de l'examen de la question, la Commission des indemnités avait constaté qu'en cette matière surtout existaient de très nombreux abus. Certains mandats des plus importants étaient essentiellement gratuits. Au contraire, d'autres plus modestes étaient rémunérés.
Des règles nouvelles s'imposaient. Désormais, la participation du personnel des administrations de l'Etat à des jurys, comités, conseils ou commissions siégeant au sein des départements, ne donnera pas lieu à allocation.
On s'est en effet rallié au principe que tout mandat donné à un fonctionnaire dans une commission attachée à son département, rentre dans le cadre normal de ses attributions. Dès lors, toute activité nécessitée par ce mandat est censée être couverte par le traitement.
Une règle aussi absolue risquait toutefois de créer des abus en sens inverse, tant il est vrai que « contrariorum eadem est ratio ». C'est pourquoi un tempérament a été jugé nécessaire pour la participation entraînant régulièrement des sujétions absorbantes, nécessitant des prestations supplémentaires directes sortant du cadre de l'activité normale des agents. Ces prestations supplémentaires directes s'entendent de prestations effectuées en dehors des temps normaux de travail, directement pour les organismes à l'activité desquels les intéressés participent.
Ne donneront dès lors pas lieu à rétribution les prestations supplémentaires qui peuvent être accomplies pour récupérer le retard occasionné dans le travail des agents par l'exercice de leur mandat dans des commissions.
De la sorte, on peut noter que l'exception aux principes énoncés n'est qu'apparante du fait que le traitement reste toujours la base de rétribution de l'activité d'un agent, quelle que soit son activité.
Toute allocation étant destinée à couvrir des cas exceptionnels ne peut s'intégrer dans le traitement et ouvrir ainsi un droit à pension. En contrepartie, elle échappe tout aussi naturellement à la retenue pour pension.
Enfin, une disposition de sauvegarde prévoit en finale que toutes les indemnités ou allocations jusqu'ici accordées et non encore soumises à revision depuis 1946, feront dans un délai déterminé l'objet de dispositions nouvelles, sous peine de suppression.
Tel est le schéma général des dispositions réglant l'octroi des indemnités et allocations.
Un premier cas d'application de ces principes règle les prestations effectuées en dehors des heures normales de service. Entendons par là toute prestation réclamée des agents dans certaines circonstances particulières où un travail urgent nécessite des heures supplémentaires imposées par l'administration et non pas accomplies librement par les agents. Jusqu'ici ces prestations étaient rétribuées sur la base d'un taux forfaitaire variant par catégorie d'agents. Le régime forfaitaire est équitable en théorie, en tant qu'il assure une répartition égale, une rémunération identique pour tous les agents. Toutefois, la pratique n'est pas sans créer de sérieux inconvénients. Inconvénients extrinsèques provenant d'une revalorisation constante des taux de base en fonction de l'évolution économique. Inconvénients intrinsèques au régime forfaitaire lui-même, dont les taux ne correspondent pas toujours à la rétribution horaire des prestations normales.
Le régime nouveau est fondé sur une base moins discutable et moins sujette à variations successives. Cette base a été choisie en effet d'une manière plus rationnelle et plus réaliste en partant du traitement annuel alloué aux agents.
Ce régime peut se résumer en quelques grands principes:
Toute heure de prestation exceptionnelle sera désormais rétribuée sur la base de 1/2100e de la rémunération globale annuelle brute, déduction faite toutefois des allocations familiales.
Par rémunération globale annuelle brute, l'on comprend la rémunération globale d'un agent, augmentée éventuellement de l'allocation de foyer ou de résidence, Les allocations familiales n'étant pas toutefois jusqu'ici comprises dans le traitement, en sont normalement exclues. Le coefficient 2100 représente d'autre part le nombre approximatif d'heures-année de travail. Toutefois, certains services de l'Etat à caractère commercial sont soumis à la législation réglant le secteur privé (loi du 14 juin 1921 instituant la journée de huit heures et la semaine de quarante-huit heures).
L'on n'a pas voulu ôter aux agents de ces services les avantages qu'ils pourraient obtenir en bénéficiant de cette loi. En effet, ces dispositions légales veulent que les prestations supplémentaires des ouvriers soient rétribuées pour les deux premières heures sur la base de 125% de la rémunération normale, et pour les heures suivantesi sur la base de 150%.
Au cas où le personnel des services de l'Etat soumis à la loi du 14 juin 1921 trouverait un régime plus favorable dans l'application de cette loi, il lui est loisible d'en réclamer le bénéfice.
Afin d'entourer de garanties suffisantes l'octroi des allocations, la décision de fournir des prestations exceptionnelles est laissée au Ministre ou à son délégué, après avis favorable de l'Inspection des Finances. Ce n'est qu'en cas d'urgence exceptionnelle que le chef de service délégué peut prendre la responsabilité de telles mesures.
Si les prestations supplémentaires s'effectuent la nuit — c'est-à-dire entre 22 heures et 7 heures — le taux de base de l'allocation est majoré de 50%.
Certaines situations plus spéciales peuvent se présenter dans les administrations, lorsqu'il est question de fournir des prestations supplémentaires. Notamment:
si l'agent appelé à fournir des prestations supplémentaires n'a pu en être averti avant le début de sa vacation normale, le taux de base de l'allocation qui lui est octroyée, est majoré de 25%, si la prestation a une durée minimum d'une heure;
d'autre part, tout agent, rappelé extraordinairement en dehors de ses obligations de service pour fournir un travail imprévu et urgent, reçoit une allocation égale à la valeur des 4/2100e de la rémunération globale annuelle brute.
Conformément à la jurisprudence et à la théorie selon laquelle les fonctionnaires de première catégorie sont entièrement au service de l'Etat et bénéficient de ce fait d'un traitement qui couvre toutes leurs prestations, ces fonctionnaires sont exclus du bénéfice des allocations pour prestations supplémentaires. Exception est faite toutefois en ce qui concerne les chefs de bureaux ou agents d'un grade équivalent appelés à diriger les agents qui effectuent de telles prestations.
Les fonctions itinérantes que doivent remplir certains agents de l'Etat les amènent fréquemment à ne pouvoir réintégrer chaque jour leur domicile et à séjourner aux lieux de leurs enquêtes.
Les charges entraînées par ces particularités avaient déjà fait, dans les administrations belges, l'objet d'une réglementation en 1945. Cette réglementation accordait une indemnité pour frais de séjour aux agents amenés à se déplacer dans l'exercice de leurs fonctions. Cette indemnité était fixée:
1°) selon la durée du voyage.
C'est ainsi que les taux variaient suivant que le voyage avait une durée de 6 à 12 heures et de 12 à 24 heures. De plus, un supplément variable était accordé pour la nuit.
2°) suivant les classes auxquelles appartenaient les agents d'après les fonctions qu'ils exerçaient.
On distinguait notamment six classes: les fonctionnaires généraux, les directeurs, les chefs de bureaux et les secrétaires d'administration, les rédacteurs, les commis et les gens de métier.
Nous jugeons opportun de reproduire ci-dessous le tableau fixant le mode de répartition de l'indemnité de séjour selon cette réglementation.
Dans le cadre de la revision générale des indemnités, l'opportunité d'une refonte de cette réglementation s'est avérée nécessaire. Esquissons-en ci-après les principes essentiels:
1°) L'indemnité pour frais de séjour est désormais fixée sur la base non plus du classement des fonctions en catégories, mais sur la classification des groupes barémiques. Cette classification s'écarte de la réglementation antérieure. C'est ainsi que notammentjles rédacteurs, commis et gens de service sont désormais placés dans une même catégorie. Les sous-chefs de bureau forment également une classe spéciale.
2°) L'indemnité est encore fondée sur Ja durée du voyage, mais les heures de différenciation ont été fixées selon une autre répartition. Des raisons d'opportunité ont, en effet, démontré qu'il fallait ramener de six heures à cinq heures le minimum requis pour bénéficier de l'indemnité. Désormais, les taux varieront donc suivant que le voyage comporte une durée de cinq à huit heures et de 8 heures et plus.
3°) Le supplément pour la nuit a été maintenu.
4°) Quant aux taux octroyés, le principe en est également différent. Dans l'établissement actuel des taux, il a été tenu compte de ce qu'en dehors des frais divers non négligeables tels qu'usure anormale de vêtements, chaussures, etc., un voyage de plus de 5 heures à moins de 8 heures entraîne la dépense d'un repas complet.
D'autre part, le supplément pour la nuit couvre le repas du soir, la location de la chambre et le petit déjeuner, l'agent ne prenant généralement le repas du soir au restaurant que lorsqu'il doit découcher.
De plus, les voyages de moins de 8 heures qui comprendront entièrement la treizième et la quatorzième heures du jour ont été assimilés à un voyage de plus de 8 heures, car ordinairement ils entraînent la dépense d'un repas complet.
Au contraire, les voyages de moins de 8 heures qui ne comprennent pas entièrement la treizième et la quatorzième heures du jour ne seront couverts que par un taux forfaitaire de Fr. 25,— vu que les frais découlant de la collation et des menues dépenses sont sensiblement les mêmes pour toutes les catégories.
Tel est, dans ses grandes lignes, le cadre de la nouvelle réglementation. Le tableau succinct ci-dessous montre le mode de répartition de l'indemnité de séjour dans la réglementation nouvelle.
D'autres dispositions complètent le régime des indemnités pour frais de séjour. Il est opportun d'en donner ci-après une idée, fût-elle élémentaire:
Si la mission comporte un séjour d'au moins quinze jours, que l'agent rejoigne son domicile ou non, les taux de base sont réduits de 10%. Il a été constaté, en effet, que les agents devant se déplacer pour un séjour assez prolongé, trouvent alors plus facilement le moyen de réduire les dépenses pour l'organisation de leur ménage, par une meilleure connaissance des lieux.
Exception est faite toutefois, moyennant l'accord de l'Inspection des Finances, pour certains centres de villégiature, touristiques ou balnéaires durant la saison, car les frais de séjour alors provoqués sont ordinairement accrus par rapport à une période normale.
Si l'agent fait usage d'un moyen de transport en commun, la durée des absences est comptée depuis le moment du départ du véhicule jusqu'à son retour. Toutefois, l'indemnité n'est pas allouée si les déplacements sont effectués dans l'agglomération de la résidence administrative ou effective des agents.
Il en va de même, lorsque le déplacement, calculé de centre à centre d'une agglomération ou d'une commune, est effectué dans un rayon ne dépassant pas cinq kilomètres. En effet, dans ces cas, l'agent à la possibilité de rentrer chez lui pour prendre ses repas. Cette dispense est portée à vingt-cinq kilomètres si les déplacements s'effectuent par un moyen mécanique de locomotion.
En ce qui concerne les déplacements en dehors du Royaume, une autorisation spéciale du Premier Ministre est requise.
Contrairement au principe d'une indemnité forfaitaire journalière, ces déplacements sont couverts sur la base de la dépense réellement effectuée par l'intéressé. Les remboursements sont toutefois conditionnés par la production d'un mémoire justificatif.
De plus, le Ministre des Finances est autorisé par avance à fixer un maximum de dépense à effectuer.
Enfin, en ce qui concerne les déplacements des fonctionnaires dans certains pays, le Ministre qui a l'Administration générale dans ses attributions est autorisé à arrêter des taux journaliers forfaitaires.
Cette réglementation, spéciale aux déplacements à l'étranger, ne doit pas étonner. En effet, l'évolution de l'économie rend souvent difficile la détermination préalable des frais que devra supporter un agent appelé à se déplacer hors du Royaume.
L'on peut toutefois noter que le remboursement des frais réels est fortement tempéré par les garanties dont le régime nouveau est entouré.
Certains agents de l'Etat peuvent aussi être appelés à se déplacer pour témoigner en justice. Dans ces cas, ils bénéficient des nouvelles mesures concernant les indemnités destinées à couvrir leurs frais de séjour. Il est toutefois évident qu'ils ne peuvent à cette occasion cumuler en même temps l'indemnité de voyage prévue au règlement général sur les frais de justice en matière répressive.
Enfin, les nouvelles dispositions n'ont pas voulu mettre fin aux divers régimes forfaitaires dont bénéficiaient les agents en vertu de dispositions spéciales.
Le régime nouveau offre toutefois un défaut qui peut difficilement, du reste, être éliminé. Il s'agit notamment de la fixation des taux en chiffres absolus. En effet, les circonstances économiques venant à se modifier, fatalement la réglementation nouvelle devra faire chaque fois, l'objet d'une revision. En évitant ainsi les complications administratives antérieures par un régime forfaitaire, on aboutit à une solution qui risque encore de ne pas dédommager complètement les agents. Toutefois, l'on peut remarquer que les taux arrêtés ne l'ont été qu'après un examen minutieux et, pour l'instant du moins, ne risquent pas de porter préjudice aux agents.
Les destructions opérées par la guerre récente ont amené une crise de logement dans certaines parties de la Belgique. Il en va ainsi notamment, des régions de l'Est et des Ardennes. Or. certains agents de l'Etat peuvent être amenés, pour l'exercice de leurs fonctions à être déplacés dans ces régions. L'obligation de prendre immédiatement leur service ne leur permet pas, très souvent, de trouver, dans les régions les plus atteintes par la guerre, un logement convenable.
Jusqu'ici, une indemnité spéciale de séjour avait été accordée aux agents de l'Etat qui étaient appelés à exercer leurs fonctions dans les régions de l'Est.
Un régime commun à toutes les régions du pavs était toutefois nécessaire. Un arrêté récent, en date du 30 mars 1950, vient de régler la question. Ces nouvelles dispositions ne pourront évidemment valoir qu'à titre temporaire, en attendant que la politique du logement ait produit ses fruits en Belgique.
Aux agents ayant charge d'un ménage, dont la résidence administrative est transférée d'office dans une commune ou une agglomération distante de plus de dix kilomètres de la précédente, est accordée une indemnité spéciale si l'agent se trouve, par suite de pénurie de logement, dans l'impossibilité de s'installer immédiatement dans sa nouvelle résidence administrative ou dans un rayon de cinq kilomètres de celle-ci, si toutefois aucun inconvénient n'en résulte pour le service. Cette indemnité est toutefois limitée au remboursement de l'abonnement sur le réseau des chemins de fer belges ou des chemins de fer vicinaux, si l'agent peut journellement rentrer à son domicile.
Au contraire, si l'agent est obligé de découcher, des réquisitoires sont mis à sa disposition pour couvrir ses déplacements et l'indemnité est fixée aux 9/10mes des indemnités de séjour, de jour et de nuit dont l'agent aurait bénéficié pour un déplacemnt occasionnel de même durée.
Il est toutefois évident qu'une indemnité ne peut être accordée que si le déplacement provient du fait de l'administration et non pas de l'agent.
C'est ainsi que l'administration belge à été amenée à formuler certaines règles d'octroi de ces indemnités. Toutes mutations consécutives à des promotions de grade sont considérées comme ordonnées dans l'intérêt du service. Au contraire, l'indemnité n'est pas attribuée:
1°) à l'agent bénéficiaire d'une première nomination, puisque son déplacement est dû à une initiative personnelle;
2°) à l'agent transféré par suite d'une sanction disciplinaire ou d'une mesure d'ordre, l'administration ne devant pas supporter les conséquences des manquements de ses agents;
3°) à l'agent demandant lui-même son transfert;
4°) à l'agent rappelé à l'activité après une mise en disponibilité pour convenances personnelles;
5°) à l'agent rappelé à l'activité après une mise en disponibilité pour tout autre motif, s'il a changé de résidence au cours de la période de disponibilité.
En effet, les difficultés de déplacement qu'il peut alors éprouver sont toujours dues à son initiative personnelle.
6°) à l'agent qui bénéficie d'une dispense de l'obligation de résider au nouveau siège de ses occupations ou dans un rayon de cinq kilomètres de celui-ci.
Afin d'entourer de garanties l'octroi de l'indemnité, l'agent amené à en bénéficier doit toutefois introduire sa demande, accompagnée d'un rapport favorable du supérieur hiérarchique immédiat constatant l'acuité de la pénurie de logement dans la région où l'agent est appelé à exercer ses fonctions.
Comme l'administration belge comporte encore actuellement un grand nombre d'agents temporaires, la nouvelle réglementation leur sera également applicable, pour autant toutefois que le transfert ne résulte pas d'un changement de grade.
En conclusion, il est permis de constater le soin avec lequel l'administration belge a tenté de résoudre un problème important pour ses agents.
Sans se départir de ce principe essentiel selon lequel les agents restent au service de l'Etat, sans non plus imposer à ces agents des charges exorbitantes qui les placeraient dans une position d'infériorité par rapport à d'autres citoyens, l'on peut affirmer que l'administration belge a trouvé un juste équilibre entre deux séries de principes également respectables.
Notons, en terminant, que ce ne sont pas là les seules règles générales en matière d'indemnité ou d'allocation. En effet, l'administration s'est encore penchée sur les problèmes d'allocations pour exercice de fonctions supérieures et d'indemnités pour frais funéraires aux ayants-droit d'un agent de l'Etat décédé.
Toutefois, jusqu'ici, la réglementation nouvelle est toujours à l'étude.
H. R.
L'unification des méthodes de classement dans les administrations publiques belges
Il n'existe pas, en matière d'organisation des bureaux, de question plus importante que celle du classement. Il n'y en a pas surtout qui exerce une influence plus grande sur le travail de tous.
Gustave-Léo GERARD.
— Pourquoi préconiser l'unification des méthodes de classement dans les Administrations publiques?
On ne saurait trop se pénétrer du fait que la plupart des défauts que l'on reproche aux administrations publiques proviennent de la grande masse des activités qu'elles embrassent nécessairement. Leur vaste complexité requiert un maximum d'ordre, de clarté, de méthode dans la conduite des affaires. Or, ces qualités primordiales ne peuvent exister que si le classement des matières relatives aux multiples attributions est établi rationnellement, c'est-à-dire de manière à rendre aisée la circulation et la consultation de tous les documents et instructions.
Cependant, d'une manière générale, les bureaux des administrations classent leurs dossiers d'après des moyens particuliers, qui répondent généralement aux besoins du fonctionnaire qui y a recours, parce qu'il a participé directement à la création des documents et qu'il connaît de mémoire la place où ils sont conservés, fussent-ils même classés dans un simple ordre chronologique. Mais que vienne un successeur; il lui faudra une longue pratique avant d'être familiarisé avec le classement adopté par son prédécesseur. Le traitement des affaires sera entravé, les dossiers ne seront qu'un amas de papiers d'une consultation difficile, amas d'autant plus considérable qu'il n'est pas aisé d'élaguer les archives devenues inutiles.
Le fait que les bureaux spécialisés possèdent chacun des méthodes propres de travail est lié au phénomène des cloisons étanches que l'on constate dans les grandes administrations. En unifiant ces méthodes de travail, et particulièrement celles du classement, non seulement on inculque la discipline de l'ordre et de la méthode génératrice du travail rationnel, mais on apporte du même coup remède aux maux provoqués par cet état d'esprit qui semble ignorer la nécessité de la coordination. Raison psychologique de grande importance.
— La classification décimale universelle
De tous les systèmes de classification existants, il semble bien que ce soit le système décimal qui réponde le mieux aux multiples besoins des administrations publiques.
Ses principes ont été largement diffusés au cours des dernières années. Il n'est cependant pas superflu de les rappeler brièvement parce qu'ils constituent la base de la présente étude.
Le système de la classification décimale part de cette idée que l'ensemble des matières à classer forme une unité. Cette unité se divise en dix premières parties ou classes principales, lesquelles peuvent, à leur tour, être divisées chacune en dix parties nouvelles pour former des subdivisions ou sous-classes correspondant au centième de l'unité.
On procède de même à l'égard de chaque centième, millième, etc., partie de l'unité de telle façon que l'on peut toujours pousser la subdivision des matières aussi loin que l'on veut, d'après un plan systématique procédant du général au particulier, du tout à la partie, du genre à l'espèce.
On peut donc dire que si dans le système métrique décimal, on divise le mètre en décimètres, centimètres, etc., dans le système classificateur décimal, on divise l'ensemble des matières à classer en « décidasses », « centiclasses », etc.
En inventant ce système en 1872, l'Américain Melvil Dewey conçut le plan grandiose de classer méthodiquement tout ce que comprend le patrimoine intellectuel de l'Humanité. Considérant la masse des connaissances humaines comme constituant une unité et assignant à chacune de ces connaissances une place correspondant à une partie de cette unité, il créa les premières tables de « classification décimale universelle » d'après le plan fondamental ci-après:
0,0 Généralités, Ouvrages généraux.
0,1 Philosophie.
0,2 Théologie, Religion.
0,3 Sciences sociales. Droit.
0,4 Philologie — Linguistique.
0,5 Sciences pures.
0,6 Sciences appliquées.
0,7 Beaux-Arts.
0,8 Littérature.
0,9 Histoire, Géographie, Biographie.
Pratiquement, dans un but de simplification, on supprime le zéro et la virgule; mais pour bien se pénétrer du mécanisme du procédé, il ne faut pas perdre de vue que les numéros classificateurs représentent des nombres décimaux ordinaux, ce qui fait que la signification de chaque nombre demeure invariable quelque nombreux que soient les chiffres qui s'alignent à sa droite. La pièce indexée sous le … 351, par exemple, se classera donc avant celle indexée sous le … 42.
La 3me classe fondamentale « Sciences sociales et Droit », qui intéresse spécialement les administrations publiques, se subdivise comme suit:
30 Sociologie en général.
31 Statistique.
32 Politique.
33 Economie politique.
34 Droit.
35 Administration publique. Armée.
36 Assistance. Assurance. Prévoyance.
37 Enseignement. Education.
38 Commerce. Transports. Communications.
39 Mœurs. Coutumes. Folklore.
Le numéro 35, par exemple, qui est la 5me subdivision de la classe 3, se décompose lui-même méthodiquement en une foule de numéros secondaires tels: 351 — Activités propres aux administrations publiques. — 351.81 — Communications. — 351.816 — Postes.
Nous pouvons constater que dans chacun, de ces numéros classificateurs, le dernier chiffre de droite correspond toujours à une subdivision de la matière représentée par l'ensemble des chiffres de gauche; il suffit donc de connaître de mémoire la signification des numéros classificateurs principaux (les deux premiers chiffres de gauche) pour connaître toute la clé du système.
L'Institut International de Bibliographie et de Documentation, installé à Bruxelles, a adopté le code universel de classification décimale universelle et l'a considérablement développé grâce au concours de diverses associations internationales et de nombreux spécialistes appartenant à toutes les nationalités.
— Le Code Universel peut-il satisfaire indifféremment à tous les besoins des administrations publiques?
Le principe de l'unification complète des méthodes de classement par l'emploi généralisé du Code Universel ne paraît pas pouvoir être appliqué tel quel pour les raisons suivantes:
Le Code exige une étude préalable assez longue et laborieuse;
De par son ampleur, le Code universel comprend des numéros très longs, difficiles à retenir et qu'il faut accoler, suivant les points de vue, au moyen de signes variés de relation;
En matière administrative, le sens des termes employés varie d'un pays à l'autre. La difficulté de classer systématiquement, sur le plan international, toutes les données d'une science relativement récente, est la raison pour laquelle les tables de classification touchant aux administrations publiques ont été en réalité peu développées et restent ainsi d'une application malaisée.
Il est nécessaire d'intégrer dans la table de classement, pour leurs relations réciproques, tous les services administratifs nationaux en tenant compte de la structure administrative particulière à chaque pays.
En conclusion, tout en rendant hommage à l'effort des promoteurs du Code Universel, il ne semble pas pratique pour les administrations publiques de considérer le principe unificateur du Code Universel comme un dogme intangible. Une table de classification n'est pas un but, un monument; c'est un simple moyen de travail qu'il faut rendre le plus clair, le plus souple possible. En effet, la matière est fluide, les spécialistes ont des besoins diffé-
La table se présente donc comme suit:
rents suivant les points de vue auxquels ils se placent et les préposés au classement n'ont pas toujours une grande expérience administrative.
Toute réforme est d'ailleurs une question de mesure et d'appréciation.
Se rendant compte, pour les raisons exposées ci-dessus, de l'impossibilité pratique d'utiliser le Code Universel dans la plupart des services publics, l'Administration belge a adopté une table décimale destinée à répondre aux besoins communs des services publics et permettant néanmoins l'usage de certaines parties du Gode Universel par les spécialistes qui y trouvent avantage.
Mais ne pourrait-on pas se demander si certaines des objections présentées contre l'adoption du Gode Universel ne s'appliquent pas également à une méthode visant à l'unification du classement dans les administrations?
Chaque département, chaque service, chaque bureau même, n'a-t-il pas des fonctions suffisamment étendues pour s'en tenir à une table de classification qui lui soit propre?
Avant de répondre, il convient d'exposer les principes du plan de classification des administrations belges.
Le rapport au Roi précédant l'arrêté royal du 14 décembre 1937 sur la création des Comités du Personnel a fait ressortir la double activité des administrations. D'une part, l'activité institutionnelle déployée par l'organisme afin d'exister et d'agir. D'autre part, et par opposition, l'activité fonctionnelle exercée par l'organisme afin de réaliser l'objectif en vue duquel il a été créé.
L'activité institutionnelle de chaque service public donne naissance à de nombreux documents qui peuvent tous se classer suivant les rubriques fondamentales suivantes:
le cadre extérieur (notamment l'ensemble des services publics);
l'organisation administrative;
le personnel;
la comptabilité.
Ces rubriques fondamentales se rencontrent plus ou moins développées, dans toutes les tables particulières de classement. Malheureusement, même établies suivant une certaine ordonnance, les tables manquent souvent de clarté parce qu'elles ne font pas la distinction entre l'activité institutionnelle et l'activité fonctionnelle.
Partant du fait que tout classement doit nécessairement contenir un certain nombre de sujets communs, il suffit pour disposer d'un système de classement uniforme satisfaisant à tous les besoins des administrations publiques, — qu'il s'agisse de l'Etat, des provinces, des communes ou d'organismes parastataux — de composer une table décimale de 10 chiffres, dont les 5 premiers contiennent les rubriques fondamentales communes, c'est-à-dire, celles relatives à l'activité institutionnelle des services publics belges, quels qu'ils soient et dont les 5 derniers chiffres restent réservés aux activités propres de chaque organisme.
Cette table à deux usages permet donc de satisfaire à deux tendances opposées. En effet, elle améliore et unifie les méthodes de classement tout en évitant l'emploi de numéros classificateurs trop étendus comme on en rencontre dans le Code Universel. Plan égocentrique qui a de plus le grand avantage de permettre d'intégrer et d'utiliser telles quelles les classifications des spécialistes existantes et de ne pas bouleverser les habitudes acquises.
Nous citerons encore comme avantages de l'unification:
Facilités offertes par une numération commune, au point de vue linguistique;
Accélération du service des pièces entrantes indexées par les services expéditeurs, d'après la table unifiée. Rien n'empêche du reste ces derniers de faire imprimer leur numéro classificateur propre sur leurs formulaires;
Rassemblement rapide des dossiers concernant une même question et disséminés, suivant leurs points de vue, dans les différents secteurs d'un même service;
Reclassement automatique des dossiers après usage;
Faculté, notamment pour les services d'exécution, de n'employer que des numéros classificateurs sommaires conformes aux classements détaillés employés par les spécialistes dans les administrations centrales;
Clarté de la classification obtenue par le parallélisme des tables.
Nous rappellerons enfin pour terminer que le plan proposé rencontre le vœu formulé dans la résolution reproduite ci-après du Congrès International des sciences administratives tenue en 1930 à Madrid.
« Obtenir de quelques grandes administrations publiques qu'elles » prennent l'initiative d'essayer chez elles, à titre expérimental, » l'organisation systématique de la documentation administrative, » dans la forme réalisée par la classification décimale de l'Institut » Bibliographique de Bruxelles, tout en réservant l'application » simultanée d'autres systèmes de classification correspondant à » des besoins particuliers. »
Nous pouvons répondre par l'affirmative. Toutes les administrations publiques appartenant à un même pays, quel qu'il soit, trouveront toujours de nombreux avantages à utiliser des tables communes de classification basées sur les principes énoncés sous le litt. D.
A ce sujet, nous attirons spécialement l'attention sur le caractère quasi universel des rubriques employées pour composer les deux premières décimales des tables (voir ci-après). Il va de soi que les développements de ces rubriques principales doivent être adaptés aux besoins de chaque pays.
— L'utilisation de la table de classification hybride
Application du système décimal
Toutes les rubriques de classement qui forment la table proposée, sont d'une application simple. Elles correspondent toutes à une idée concrète et forment un ensemble rigoureusement systématique procédant du général au particulier, de telle manière qu'il suffit de connaître les deux premières décimales (une trentaine de rubriques) pour retrouver à coup sûr les documents classés. Le procédé, véritable langage chiffré, permet du reste de retenir facilement les numéros plus détaillés.
Nous avons déjà dit qu'une table de classification n'est qu'un instrument de travail qui ne doit se plier à des principes que dans la mesure où ils sont efficaces. A cet égard, il faut reconnaître que le système de classement décimal par groupes et sous-groupes connexes n'est plus opérant et n'aide, par conséquent, plus guère la mémoire après la sixième décimale. C'est pourquoi nous ne voyons pas d'objection à ce que les spécialistes subdivisent la 7e décimale en plus de dix parties et rompent ainsi le principe décimal appliqué jusqu'au 6me chiffre.
Nous rappellerons à ce propos l'opinion du savant Léopold Delisle, ancien Administrateur Général de la Bibliothèque Nationale de France: « Il est désirable de ne pas pousser le classement méthodique jusqu'aux dernières ramifications. Il devient inefficient par minutie. »
Cet avis autorisé s'applique aussi bien à l'usage des tables qu'à leur élaboration même. En effet, en ce qui concerne l'application, l'expérience nous a montré qu'il n'est pas indispensable, pour obtenir un bon classement pratique, de se préoccuper, dans tous les détails, des sujets dont traite un document ou un dossier.
Il suffit d'indexer les pièces suivant leur sujet principal et de créer une fiche de référence à intercaler à sa place pour toute idée subsidiaire de quelque importance.
En résumé, quel que soit son secteur, l'organisateur ne doit jamais perdre de vue la loi du « rendement non proportionnel ». Il ne doit, en effet, jamais ériger de systèmes somptuaires; il ne doit jamais rechercher la perfection si celle-ci entraîne des frais qui ne « payent » pas.
Règles pratiques
Nous venons de faire allusion à la complexité des sujets dont traitent les documents. Sans entrer dans trop de détails, il s'indique parfois d'indexer les pièces d'après un numéro classificateur composé, représentant les idées principales d'après lesquelles doit s'établir le classement.
Par exemple, si l'on doit classer un dossier relatif au recrutement du personnel dans le Département des Affaires étrangères, on l'indexera sous le nombre 31: 141.
S'il s'agit d'un dossier relatif au recrutement et à la rémunération du personnel du même département, on emploiera le no 31 + 32: 141 et on classera sous le no 31; on intercalera ensuite une fiche de référence portant le même no composé en tête des dossiers indexés sous le no 32.
Enfin pour marquer un groupement de divisions continues, on remplacera avantageusement le signe + par la barre de fraction /. Par exemple, si l'on veut désigner les administrations centrales du Ministère des Finances, on utilisera le no composé 143.1/143.6.
Ces trois signes (: + /) tirés du Code universel suffisent dans la pratique pour permettre tous les classements désirables. Il va de soi que le sujet principal peut toujours être représenté le premier dans un numéro composé, grâce à la règle de réversibilité des nombres unis par le signe de relation «: ». Par exemple, si contrairement aux classements décrits ci-dessus, l'on veut que tous les dossiers relatifs à des sujets divers intéressant les « Affaires étrangères » viennent se grouper, le premier nombre envisagé sera 141.
Les dossiers seront ainsi classés dans l'ordre ci-après:
141: 31 — Recrutement du personnel des Affaires étrangères;
141: 32 — Rémunération idem;
141: 331 — Incompatibilité idem.
Le plus souvent cependant, il suffira d'employer un numéro simple pour retrouver facilement la pièce classée; il suffira même de n'utiliser que le numéro principal, composé d'un ou de deux chiffres.
Reste à parler du signe « x » qui, précédant un numéro classificateur, signifie qu'il s'agit d'un sujet intéressant la vie intime de l'organisme.
C'est ainsi qu'un service qui s'occupe des questions de locaux pour toute une administration ou un département emploiera le no 27 et ses subdivisions. Si le même service doit classer des pièces relatives au local même qui l'abrite, il l'indexera x 27.
Classement alphabétique
Bien ne surpasse le classement alphabétique pour les noms propres de personnes, lieux géographiques, collectivités et organismes. Ce n'est que subsidiairement, en cas de développement des matières relatives à un même nom propre que l'on doit recourir à la classification systématique.
Extensions de l'emploi des tables
Les services auront grand profit à se servir des tables pour numéroter méthodiquement leurs formulaires ainsi que leurs instructions, notes de service, circulaires, etc.
C'est ainsi par exemple que les textes repris au « Recueil des instructions et de la jurisprudence en matière d'administration générale » édité en Belgique par les Services du Premier Ministre, sont indexés suivant les rubriques des tables.
Fichier
Il est inutile d'établir des fiches pour les imprimés, documents ou dossiers qui sont eux-mêmes classés d'après la table.
Un fichier n'est indispensable que pour tenir note des références relatives à tous les écrits dont le classement ne peut pas suivre l'ordre de la table, comme, par exemple, les articles de revue non découpés, les passages d'un livre, etc.
10 Généralités.
11 Le Roi.
12 Pouvoir législatif.
13 à 15 Pouvoir exécutif.
16 Pouvoir judiciaire.
17 Institutions provinciales et communales.
18 Services publics constitués en personnes de droit public autres que l'Etat, les provinces et les communes.
19 Fondations et associations de droit belge autres que les établissements publics et les associations de droit public.
20 Généralités.
21 Prestations du personnel.
22 Organisation générale des services.
23 Organisation interne des services.
24 Contrôle administratif des services.
25 Contrôle sanitaire. Sécurité. Embellissement des lieux de travail.
26
27 Locaux.
28 Matériel. Mobilier.
30 Généralités.
31 Recrutement et stage.
32 Traitements, salaires et rétributions diverses. Pensions.
33 Conditions générales de travail.
34 Conditions subsidiaires de travail.
35
36 - 37 - 38 Classification du personnel.
39 Personnel non soumis au statut.
40 Généralités.
41 Budget général de l'Etat.
42 Budget des recettes. Régime fiscal.
43 Budget des dépenses.
44 Autres questions financières.
45 Statistiques budgétaires.
5 6 7 8 9: Réservés aux activités particulières de chaque administration.
O. M. et L. W.
Centralisation de l'achat et normalisation des fournitures de bureau et du mobilier en Belgique
Les nécessités administratives des divers départements ministériels, malgré leur indépendance, ont rendu indispensable la coordination de certains de leurs services.
C'est ainsi que l'activité en apparence modeste mais pratiquement fort importante, qui consiste à équiper les bureaux d'un matériel adéquat, n'a pas échappé à cet effort de coordination.
Jadis, chaque département achetait en ordre dispersé, ce qui avait pour effet une très grande variété, — pour ne pas dire disparité —, injustifiée de modèles, une hausse des prix d'achat et l'impossibilité d'imposer les stipulations de cahiers de charges qui exigeaient une demande relativement importante.
Chaque département avait une conception qui lui était propre des formats et des modèles des objets nécessaires à son fonctionnement.
C'est ainsi, par exemple, que les différences dans les papiers utilisés entraînaient des difficultés superflues de classement et, par conséquent, de choix du mobilier approprié..
De ce fait, il était souvent difficile de réemployer dans un département le mobilier d'un service supprimé.
Les achats par petite quantité et au détail présentaient l'inconvénient grave d'un prix nettement supérieur à celui qu'on aurait obtenu par un achat en gros. Enfin, lorsque la bonne exécution du service exigeait des modèles ou des gabarits spéciaux, il était fort difficile d'obtenir pour des commandes médiocres que des fournisseurs modifiassent leur fabrication.
Le résultat le plus évident de cette pratique défectueuse était l'acquisition à un prix trop élevé d'un matériel imparfaitement adapté aux fins auxquelles il devait servir.
C'est en 1923 que la première tentative de centralisation des fournitures a été opérée. L'Office central des Imprimés, Papiers et Fournitures de Bureau a été créé en 1923 au Ministère des Finances, puis rattaché en 1926 au Ministère des Chemins de Fer, Marine, Postes, Télégraphes, Téléphones et Aéronautiques. Cet office a été chargé, pour tous les départements ministériels, des attributions suivantes:
Contrôle des demandes de fournitures de bureau;
Contrats pour la fourniture des papiers et articles de bureau, ainsi que pour les travaux d'impression et de reliure;
Réception des fournitures;
Délivrance des fournitures selon les besoins;
Vente publique et distribution aux services des documents se rapportant aux marchés à conclure par les départements;
Reproduction des plans élaborés par les départements;
Liquidation des dépenses relatives à ces marchés.
Afin de surveiller la réception des fournitures et des travaux commandés par l'Office central, une Commission composée de fonctionnaires représentant le Ministre des Finances, le Ministre des Communications, la Régie des Télégraphes et Téléphones ainsi que la Société Nationale des Chemins de Fer Belges a été instituée en 1932 au Ministère des Finances. Les attributions de cette commission sont définies comme suit:
Vérification des modèles et échantillons;
Visa des marchés après leur approbation;
Conservation des types;
Constatation des dates de livraison et des quantités livrées;
Contrôle des factures; Essais;
Décision au sujet de la réception définitive ou conditionnelle, soit de l'ajournement, du rejet ou de la réception moyennant rabais; — Constatation des quantités d'objets acceptés ou refusés;
Vérification des fournitures faites directement aux administrations;
Avis sur les propositions de remboursement.
Poursuivant la centralisation, le Département des Communications a rattaché en 1941 le service de l'habillement des Postes et des Télégraphes à l'Office central des imprimés, ce dernier organisme prenant la dénomination « Office central des Fournitures ».
La même année un service des combustibles a été créé dont le but est:
d'assurer l'approvisionnement en combustibles des administrations de l'Etat, des Régies, des organismes subventionnés par l'Etat dans lesquels le Trésor public possède des intérêts, à l'exception de la Société Nationale des Chemins de fer vicinaux;
d'autoriser les achats de combustibles peu importantes;
de contrôler le bien-fondé des commandes;
de centraliser les crédits, d'engager les dépenses et d'introduire les propositions de liquidation;
de tenir une comptabilité permettant de facturer aux Régies et aux organismes autonomes ou paraétatiques la valeur des fournitures qui leur sont faites.
Il faut attendre l'arrêté du Régent du 28 janvier 1949 pour que l'Office du mobilier de l'Etat dépendant du Ministère des Finances soit transféré à l'Office central des fournitures, dépendant du Ministère des Communications et intégré à celui-ci.
Ce dernier est désormais chargé d'effectuer toutes les acquisitions de mobilier pour tous les services de l'Etat; de plus, le mobilier disponible doit être mis à la disposition de l'office.
Le même arrêté transfère la commission de réception qui relevait du Ministère des Finances au Ministère des Communications, sous la dénomination « Commission de réception des fournitures ».
La centralisation du matériel nécessaire au fonctionnement des services de l'Etat a donc commencé en 1923 par la centralisation du papier et fournitures de bureau.
Il faut attendre 1941 pour voir le rattachement du service de l'habillement des Postes, et 1949 celui de l'Office du mobilier de l'Etat.
C'est seulement pour le combustible que la centralisation de l'approvisionnement d'administrations, autres que les services de l'Etat, a été opérée.
Dans le domaine des fournitures de bureau cependant, l'Office central des fournitures intervient partiellement dans l'approvisionnement de certains parastataux.
En matière d'habillement, l'Administration des douanes possède encore une « masse » qui lui est propre. C'est par le truchement de cette masse que sont vêtus également les agents de l'Administration des Eaux et Forêts, dépendant du Ministère de l'Agriculture, ainsi que les douaniers luxembourgeois.
La Justice possède également un service d'habillement pour ses gardiens de prison. De même, le département des Colonies procède à l'achat de parties de vêtements à l'intention de ses coloniaux.
Comme on le voit, la centralisation de ces services demande un temps très long. Elle s'oppose, en effet, aux habitudes acquises par les départements. Tôt ou tard cependant une centralisation totale devra être opérée et le service d'Administration générale (Services du Premier Ministre) procède en ce moment à l'étude d'une centralisation plus poussée.
Certains problèmes budgétaires se posent néanmoins quand on veut procéder à cette centralisation. Il s'agit, en effet, de permettre à l'O.C.F. de recourir à des adjudications publiques et de réaliser le paiement des achats globaux qui sont effectués. Le principe de la spécialisation budgétaire est cependant respectée; en effet, les crédits relatifs aux fournitures nécessaires à chaque département sont prévus aux budgets de ces départements. L'O.C.F. dispose d'un crédit global au budget pour ordre. Il impute sur ce budget les dépenses globales et facture à chaque département les matières qui leur sont fournies. Chaque département impute sur ses crédits propres ses dépenses de matières, les sommes venant en recette au crédit pour ordre de l'Office central des Fournitures. Pratiquement, les paiements sont effectués mensuellement par les départements et les crédits pour ordre sont ainsi réalimentés mensuellement.
Le souci de normaliser les objets, marqué déjà dans l'arrêté royal du 1er mars 1923, a poussé à la création d'une commission de normalisation spécialement chargée de classer en types les objets acquis ou à acquérir par l'Office central des fournitures.
Cette commission constituée par l'arrêté ministériel du 15 octobre 1948 est composée d'un délégué de l'Administration Générale, d'un fonctionnaire du service d'organisation du département des Communications et d'un délégué de l'Office central des fournitures; à titre consultatif, un délégué de l'Institut belge de Normalisation assiste aux séances.
La commission peut convoquer, à titre consultatif, les délégués des administrations lorsqu'il s'agit de fixer des types particuliers à celles-ci. Elle peut faire appel également à des experts de l'industrie et du commerce privé. Les décisions de la commission sont portées à la connaissance des administrations qui jouissent d'un délai de 10 jours pour faire valoir leurs objections d'ordre technique, économique ou financier prouvant qu'il est dans l'intérêt du Trésor d'acquérir des objets d'un type différent.
En cas de divergence de vues entre les membres de Ja commission, c'est le Ministre ayant l'Administration générale dans ses attributions qui a le pouvoir de décision.
Lorsqu'un département est en désaccord avec les décisions de la commission, une instance supérieure devrait être habilitée pour trancher le différend, ce cas n'a pas été prévu par l'arrêté du 15 octobre 1948.
En résumé les avantages du système décrit sont les suivants:
La Commission de normalisation, s'occupe de la détermination de types « standard » à utiliser dans tous les départements ministériels. Elle a terminé récemment une longue étude concernant la normalisation du mobilier. Des types de meubles ont été choisis de telle façon qu'ils permettent une interchangeabilité parfaite et des réemplois aisés.
Abaissement des prix d'achat
La mise en concurrence de marchés étendus attire les entrepreneurs et leur permet d'abaisser leurs prix de vente.
Possibilité de détailler les caractéristiques des objets commandés
L'Office central des fournitures, suivant les instructions de la Commission de Normalisation, peut établir des cahiers de charges extrêmement détaillés. Ceux-ci sont établis en tenant compte des besoins réels des administrations et peuvent imposer aux entrepreneurs des modifications de leur production courante. Etant donné le nombre d'objets commandés, les frais fixes inhérents à la mise en chaîne d'une nouvelle fabrication n'obèrent pas de façon substantielle le prix de revient unitaire.
De grands avantages découlent de cette amplification de l'offre. L'O.C.F. peut faire fabriquer de la sorte des objets parfaitement adaptés à leur destination et résistants à l'usage.
C'est ainsi notamment que la Commission de Normalisation a mis en œuvre une conception assez révolutionnaire en matière de meubles métalliques.
Elle impose en effet que ceux-ci soient composés d'éléments standard interchangeables.
Il suffira à l'O.C.F. de les entreposer, les parties de meubles dégradés pouvant ainsi être remplacées, avec facilité, et à peu de frais.
M. W.
Les fiches individuelles dans les services de Personnel
En France, la plupart des services publics s'orientent à l'heure actuelle vers le travail sur fiches individuelles et délaissent de plus en plus le travail sur dossiers. Ce dernier offre, en effet, maints désavantages: recherches, déplacements, dépouillement des dossiers, pertes de temps, etc.
Ce problème a retenu l'attention du groupe B de l'I.T.A.P. (Institut Technique des Administrations Publiques, 16, rue de Monceau, Paris 8e), dirigé par M. CHASSAING.
Le rapport présenté examine les fiches sous un double aspect, correspondant au rôle double joué par elles:
représenter conventionnellement un fonctionnaire et porter sur lui toute la documentation nécessaire;
permettre, grâce à une opération de tri, de faire prendre aux fiches des positions relatives facilitant les sélections éventuelles.
Il faudra pour qu'une fiche de personnel soit réellement utile et complète, et donne sur un agent déterminé, le maximum de renseignements, qu'elle soit étudiée en conséquence.
On distingue parmi les renseignements portés sur une fiche de personnel quatre groupes différents:
1° les éléments d'identification;
2° les éléments professionnels;
3° la carrière administrative;
4° des éléments d'ordres divers, tels que les distinctions honorifiques, les sanctions disciplinaires, etc.
Ces différents éléments doivent figurer sur la fiche de personnel, de préférence au recto.
Sans doute une fiche de format acceptable ne peut-elle recevoir l'intégralité de toute la documentation concernant un fonctionnaire, mais il est possible tout de même de considérer les renseignements au double point de vue de leur importance et de leur utilisation courante. C'est ainsi que les éléments civils et administratifs qui donnent à la fiche son individualité seront mis en évidence.
Les renseignements de moindre importance seront signalés au verso du document. Le dossier d'un agent peut cependant comporter d'autres documents, tels le livret médical ou encore le livret ou fiche matricule d'habillement, etc, Des enregistrements succincts qui éviteront de recourir à ces documents annexes pour les actes de gestion les plus courants, seront prévus sur la fiche.
Présentation des fiches individuelles
M. CHASSAING estime que, trop souvent, les renseignements sont dispersés dans des cadres différents aux rubriques disparates ou même sur des fiches différentes.
Il estime qu'il y a intérêt à normaliser la présentation de la carrière administrative des fonctionnaires sur fiches individuelles.
Il pense aussi que la méthode d'enregistrement la plus simple est celle qui respecte la suite chronologique des événements composant une carrière. Il préconise l'utilisation d'une grille faisant entrer tous les éléments à enregistrer dans un tableau à colonnes qui pourrait se présenter ainsi:
La fiche individuelle, document actif et passif
Jusqu'à maintenant, selon M. CHASSAING, la fiche du personnel a été considérée comme un document destiné à recevoir des enregistrements documentaires concernant un agent. Son rôle passif seul a été envisagé.
Il est pourtant possible, selon le rapporteur, de faire jouer à la fiche un rôle actif grâce à un simple aménagement typographique placé à côté des éléments directeurs du classement. Il s'agit de ce que l'on appelle une « échelle de déclenchement »:
Exemple de présentation et d'utilisation d'une échelle de déclenchement mensuelle:
Echelle de déclenchement
Cette échelle est constituée par un ensemble de cases au nombre de 31, 12 ou 4, selon que l'on veut représenter les jours, les mois, les trimestres. Lorsqu'un acte de gestion est prévu, il suffit de mentionner cet acte au crayon dans la case du jour, du mois ou du trimestre à l'aide d'un signe symbolique ou, de préférence, d'un cavalier, car cette méthode présente l'avantage considérable d'éviter la constitution de documents annexes, tels que répertoires, calendriers d'opérations, échéanciers, etc…
Les opérations administratives sont signalées dans l'échelle mensuelle au moyen d'abréviations dans la case du mois où elles doivent intervenir.
M. CHASSAING, dans son rapport, cite quelques abréviations utilisées. La liste qu'il donne n'est pas limitative et les abréviations pourront varier suivant les administrations ou les services.
Classement des fiches du personnel
Les classements les plus utilisés sont, d'après le rapporteur, les suivants:
1°) Ordre alphabétique, tous grades mélangés.
Cette méthode permet naturellement une recherche rapide de la fiche d'un agent dont on ne connaît que le nom, mais ne fait pas apparaître l'importance relative des différents grades, des effectifs par service d'affectation, etc…
2°) Classement par grade et ordre alphabétique dans le grade.
Ce classement fait apparaître l'importance relative des effectifs dans chaque grade, mais ne fait pas apparaître la répartition par service et supprime l'entrée alphabétique générale.
3°) Classement par service ou établissement, par grade dans le service, dans l'ordre alphabétique dans les grades.
Ici encore, l'inconvénient majeur est l'absence d'entrée alphabétique.
Le rapporteur estime que tout service du personnel bien équipé doit avoir dans ses classements les trois systèmes précités. Cependant, il recommande de n'apporter l'ensemble des renseignements concernant un agent que sur les fiches incorporées dans le classement le plus fréquemment utilisé.
Combinaison des fiches individuelles avec la documentation « Cadre »
Un service de personnel doit pouvoir à tout moment disposer de documents lui permettant:
de ne procéder à des nominations que pour les emplois vacants du cadre;
de juger de la situation déterminée d'un agent nommé à un de ces emplois. L'agent peut se trouver en congé ou détaché, en disponibilité, etc…
Le groupe B de l'I. T. A. P. a recherché la possibilité de combiner les deux documentations « cadre » et « emplois pourvus ». Des réalisations de cet ordre ont été obtenues dans certaines administrations françaises (S. N. C. F., P. T. T., France d'Outre-mer) par l'emploi de fiches dites « à partie visible », présentées en décalage dans un système classeur approprié. Dans ce système, les fiches de cadre et les fiches individuelles ont été combinées. La fiche cadre appelée aussi fiche de fond, intercalée entre le support et lés fiches « agents », était aménagée de façon à présenter une case par emploi du cadre. A chaque case peut correspondre la la partie visible d'une fiche individuelle.
La présence d'un agent nommé dans un emploi peut dès lors être signalée d'une façon concrète dans le fichier. La comparaison constante du cadre et de l'effectif en fonction est ainsi réalisée. Des signalisations particulières mettent en évidence non seulement les vacances et les surnombres mais aussi les situations diverses que peuvent occuper les agents: congés, détachements, mises en disponibilité, etc…
Le groupe B a examiné la possibilité de fusionner les fiches individuelles et les fiches de paie comme cela se fait dans certaines entreprises privées. Après examen approfondi de cette question, le rapporteur estime que les documents deviendraient trop compliqués et que le travail des services du personnel serait rendu extrêmement complexe.
D'autre part, la fiche individuelle de paie doit pouvoir s'adapter à certaines exigences comptables incompatibles avec un classement dans un fichier du personnel.
La mécanographie et les fiches du personnel
Le rapporteur s'attache à démontrer les possibilités extraordinaires offertes au travail administratif par l'emploi de machines à cartes perforées appelées aussi machines à statistique. Le rapporteur estime que le principe de ces machines est suffisamment connu. Il se contente de signaler l'utilisation qui peut en être faite au point de vue de la gestion du personnel.
Conclusions
Le groupe B s'est demandé s'il était possible de réaliser une fiche individuelle de modèle unique susceptible d'être réalisée dans toutes les administrations publiques. Le statut de la fonction publique, uniformisant les dispositions applicables à l'ensemble des fonctionnaires, permet de répondre affirmativement.
En pratique, il apparaît cependant qu'une étude de fiches, conduite d'après les seules préoccupations de la gestion individuelle, ne tiendrait pas compte des besoins variés et des structures des divers départements ministériels.
L'utilisation des cartes perforées en matière de gestion administrative est limitée puisqu'elle se borne à des recensements ou à des dénombrements de fonctionnaires offrant des caractéristiques administratives pré-établies. Le rapporteur souhaite une collaboration plus étroite avec l'Institut national de Statistique et des études économiques. Il ne cache pas que ce projet ressortit d'un vaste plan d'ensemble.
En définitive, le groupe B a conclu que s'il était possible de définir les éléments à incorporer dans une fiche individuelle de personnel, il était par contre presque impossible, dans l'état actuel des choses, de définir un type unique de fiche à utilisation universelle.
U. M.