Abstract
Les notions de fonction, emploi et grade dans le statut des agents de l'Etat en France et en Belgique, p. 495. — La coordination de l'activité des services d'études et de documentation des administrations publiques, p. 502. — La formation professionnelle des citoyens se destinant à l'administration publique aux Etats-Unis, p. 510. — Indemnités et allocations octroyées aux agents de l'Etat en Belgique, p. 515. — Tasks and organisation of the central stationery and materials office of the Swiss government, p. 518. — Modification du domicile de secours en matière d'assistance publique en Belgique, p. 532. — Vers un statut autonome de l'urbanisme aux Pays-Bas, p. 536. — L'urbanisme en Belgique, p. 543. — Some physical aids to better Administration, p. 553.
Les notions de fonction, emploi et grade dans le statut des agents de l'Etat en France et en Belgique
Certaines notions utilisées couramment en droit administratif n'ont pas toujours, dans l'esprit de ceux qui s'en servent, une signification bien précise. Il s'agit le plus souvent de notions extrêmement courantes, dont l'usage fréquent dans des domaines divers a déforcé le sens originel pour ne plus laisser subsister qu'un ensemble de notes imprécises.
Ce sont toutefois de telles notions qui créent une confusion dans les textes administratifs, car les réalités qu'elles représentent constituent souvent des réalités de base sur lesquelles repose l'édifice administratif. Ainsi en va-t-il par exemple des notions d'emploi, de fonction et de grade qui seront examinées dans la présente note.
Sens général des trois expressions
Selon Littré (Dictionnaire de la langue française, 1878), emploi signifie dans un sens dérivé « occupation ». Ainsi dira-t-on « faire son emploi de … » dans le sens de « s'occuper à …, faire son affaire de … ».
Secondairement, le terme signifie encore « fonction », « place ».
Fonction est défini:
1°) comme l'action propre à chaque emploi. Ainsi dira-t-on: « faire les fonctions de sa charge, vaquer à ses fonctions »;
2°) l'emploi, la charge même. Dans ce sens, on dira « entrer en fonctions ». Le plus souvent, l'expression est du reste rencontrée au pluriel, comme par exemple dans « il a repris ses fonctions, il est dans l'exercice de ses fonctions ».
Grade signifie le degré de dignité, d'honneur dans une hiérarchie. Ainsi parle-t-on des grades à l'armée ou à l'université.
Cette notion nous amène à définir le terme même de hiérarchie. Ce terme est employé pour désigner l'ordre des divers degrés de l'état ecclésiastique et, par extension, toute subordination de pouvoirs, d'autorité, de rang. Ainsi parle-t-on de la hiérarchie sociale.
Dans son sens le plus large, hiérarchie désigne encore toute subordination de certaines choses les unes aux autres.
En conclusion, il ressort de cet examen que les notions de fonction et d'emploi se recouvrent en partie. Fonction employé dans un sens statique est, en effet, identique à emploi. Toutefois, fonction s'en distingue lorsque ce terme signifie l'action elle-même. Nous appellerons ce sens le sens dynamique du terme. Grade, au contraire, est une notion liée à celle de hiérarchie. La hiérarchie donne une idée de subordination d'emploi, chaque emploi représentant un grade.
Dans ce sens, il est permis de dire que le terme d'emploi au sens absolu désigne une occupation au sens relatif que représente un grade en fonction d'autres emplois qui lui sont supérieurs ou inférieurs.
Sens des trois expressions dans le statut belge
Pour cet examen, nous nous en tiendrons au texte du statut des agents de l'Etat tel qu'il a été publié au Moniteur du 8 octobre 1937, indépendamment des modifications ultérieures qui ont pu l'affecter.
Emploi, dans le statut, est généralement utilisé pour signifier une place. Ainsi, à l'article 23, on parlera des concours organisés « pour un nombre déterminé d'emplois ». L'article 103 vise la mise en disponibilité « par suppression d'emploi ou par retrait d'emploi dans l'intérêt du service ». La même expression se retrouve à l'article 105.
Ce sont, du reste, les trois seuls endroits où le terme est utilisé dans le statut belge.
Fonction est employé dans deux sens différents:
1°) sens dynamique: fonction désigne l'action d'exercer un emploi. Ainsi, le statut parle de l’ « exercice des fonctions » (articles 7, 12, 58, 107).
On rencontre aussi les expressions « cesser ses fonctions » (articles 9, 107, 108, 115), « entrer en fonctions » (article 115), «remplir ses fonctions» (article 107).
On parle aussi, dans le même sens, de la dignité de la fonction ou des devoirs attachés à la fonction.
2°) Toutefois, l'expression se rencontre également dans son sens statique, équivalant dès lors à emploi. Ainsi, l'article 16 distingue des fonctions à l'intérieur des diverses catégories. Il parle, de même, du caractère technique des fonctions, des fonctions d'enseignement, du traitement afférant à la fonction.
Grade
Grade est employé surtout dans le titre IX du statut, lorsque se distinguent les deux sortes d'avancement, l'avancement de traitement et l'avancement de grade. L'article 70 donne, du reste, une définition de ce dernier:
« L'avancement de grade élève son bénéficiaire dans la hiérarchie administrative. Il ne peut avoir lieu qu'en cas de vacance et dans les limites de chacune des quatre catégories ».
Les articles suivants s'occupent de fixer les conditions de cet avancement.
De par le contexte, il ressort que grade désigne bien ici, au sens fondamental, un certain degré dans une hiérarchie d'emplois.
L'avancement de grade n'est toutefois appliqué, semble-t-il à première vue, que pour la promotion au sein d'une même catégorie. A moins d'admettre une lacune dans le statut belge, nous devons toutefois reconnaître que le texte est contradictoire. En effet, l'article 16 parle des épreuves d'admission à la catégorie immédiatement supérieure. Or, l'article 43 du statut, qui s'occupe de fixer les assesseurs pour certains concours, ne parle que des examens d'admission définitive et des épreuves fixées pour l'avancement de grade. Nous devons, dès lors, admettre ou bien que le statut est muet quant à la composition des jurys dans les concours d'admission à la catégorie supérieure ou bien qu'à l'article 43 l'expression « avancement de grade » est appliquée à la fois à l'avancement au sein d'une même catégorie ou à la promotion d'une catégorie à une autre.
En conclusion, le statut belge emploie les trois expressions généralement dans le sens fondamental qui a été indiqué au 1°. Toutefois, nous devons bien reconnaître que les notions ne semblent pas avoir été fixées d'une manière définitive et que, dès lors, leur utilisation donne lieu parfois à certaines incohérences assez préjudiciables.
Sens des trois expressions dans le droit administratif français
Statut général des fonctionnaires (loi du 19 octobre 1946).
1°) Emploi se rencontre très fréquemment dans le statut français. Il semble désigner la place occupée par un agent, le travail qui lui est assigné.
Ainsi, citons pour mémoire les articles 1er, 3, 23, 25, 27, 30, 31, 34, 98, 99, 101, 102, 103, 110, 111, 128, 134.
2°) Fonction.
Nous devons dégager avant tout un sens spécial de fonction qui se rencontre dans le statut français. C'est la notion de « fonction publique ». Aucun article ne se charge toutefois de définir ce qu'il faut entendre par ces termes. L'article 17 précise seulement que « le président du Conseil est chargé de la fonction publique ». Il est toutefois permis, d'après les précisions de cet article, de comprendre ce qu'il faut entendre par ces termes. Comme ils ne nous intéressent pas spécialement ici, nous en laisserons l'examen.
Sens dynamique.
Fonction se rencontre aussi dans des expressions identiques à celles que nous avons signalées dans le statut belge. Ainsi, les articles 13, 14, 15, 23, 89, 92 et 93 parlent de l'exercice des fonctions.
Signalons toutefois qu'à l'article 93, le terme fonction est employé à la fois dans le sens dynamique et dans le sens statique.
En effet, cet article, qui traite du fonctionnaire mis pour raison de santé dans l'impossibilité de continuer sa tâche, prévoit qu’ « il est aussitôt remplacé dans sa fonction». Plus loin, il parle de « l'exercice des fonctions ».
De même, une expression identique à celle utilisée dans le statut belge se rencontre dans l'intitulé du titre VII, dans les articles 130, 133, 136, 137 et 139, où il s'agit de la « suspension des fonctions ».
Sens pratique.
Comme il a été mentionné ci-dessus, nous retrouvons pour ce sens des expressions identiques à celles rencontrées dans le statut belge. Ainsi, l'article 28 parle également des fonctions des catégories. L'article 107 mentionne les fonctions du même grade et nous avons déjà remarqué ci-dessus le double emploi du terme dans l'article 93 de la loi française.
3°) Grade.
La notion de grade est nettement liée dans le statut français à la notion de hiérarchie. Ainsi, l'article premier parle de titularisation dans un grade de la hiérarchie des cadres. De même, l'article 4 parle des promotions de grade, l'article 34 du traitement correspondant à chaque grade, l'article 39 des fonctions du même grade.
Il semblerait donc, à première vue, que cette notion de grade représente l'emploi considéré dans une perspective de relation à d'autres emplois disposés dans un certain ordre pour constituer une hiérarchie.
Toutefois, l'article 45 du statut définit la notion de grade. « Le grade est le titre qui confère à ses bénéficiaires la vocation à occuper l'un des emplois qui leur sont réservés ». Dans ce sens, l'avancement de grade ne constituerait pas une promotion d'un emploi à un autre, mais plutôt une élévation du fonctionnaire dans l'ordre du mérite. Il nous faudra toutefois préciser davantage ces notions en fonction d'autres textes.
Notons également un terme trouvé dans le statut français et qui ne se rencontre pas dans le statut fondamental des agents de l'Etat en Belgique. C'est la notion d'avancement d'échelon que nous pouvons traduire équivalemment par avancement de traitement.
4°) L'article 85 du statut est très suggestif pour l'étude qui nous occupe. En effet, dans cet article nous voyons la rencontre des trois notions examinées. « L'activité est la position du fonctionnaire qui, régulièrement titulaire d'un grade, exerce effectivement les fonctions de l'un des emplois correspondants ».
Selon les précisions données ci-dessus, il semble que, dans cet article, il faut comprendre grade au sens de titre, fonction dans son sens dynamique, et emploi au sens statique de place occupée dans une administration.
Instruction numéro 2 pour l'application des dispositions de la loi du 19 octobre 1946, portant statut général des fonctionnaires (Journal officiel de la République française — n° 187 — 9 août 1947 — pp. 7775 et suivantes).
L'instruction numéro 2 peut nous apporter certaines précisions utiles sur les données que nous avons recueillies dans le texte officiel français. Selon cette instruction, il est nécessaire de distinguer deux notions essentielles: c'est la nomination et la titularisation.
Pour devenir fonctionnaire en France, il est toujours nécessaire d'avoir été nommé dans un emploi permanent de l'une des administrations de l'Etat. Cette condition n'est toutefois pas suffisante. Il faut encore y ajouter la titularisation par un acte spécial dans un grade de la hiérarchie des cadres de cette administration. De là une distinction essentielle à noter. En effet, la nomination n'a plus désormais pour effet d'affecter un agent à un emploi public. La titularisation, au contraire, a pour objet spécifique de conférer, non plus un emploi, mais un grade dans la hiérarchie administrative.
L'instruction numéro 2 s'applique également à examiner les conditions et les effets juridiques des deux notions mises ainsi en avant.
Nous ne nous attarderons pas à la question de la nomination qui ne nous intéresse pas spécialement ici. La titularisation, conformément au texte de l'instruction, « est un acte juridique spécial qui a pour objet essentiel de conférer un grade dans les cadres de l'une des administrations de l'Etat. » Il ressort de cette notion que la titularisation n'est pas, comme la nomination, limitée à l'entrée en fonction de l'agent. Elle devra, en effet, se reproduire non seulement pour l'accession à un emploi de début, mais aussi lors de tout changement de grade.
De ces notions découle une distinction essentielle entre emploi et grade. Cette distinction, que l'on trouvait déjà dans certains statuts particuliers avant le 19 octobre 1946, est désormais étendue à toutes les administrations.
Il nous est permis, dès lors, de reprendre la désignation de grade au sens indiqué ci-dessus dans les statuts. L'acquisition d'un grade étant soumise toutefois à des conditions particulières, il faut en conclure que tous les titres qui confèrent une aptitude à certains emplois de l'Etat, mais qui sont acquis dans d'autres conditions, ne constituent pas des grades au sens conféré à ce terme par le statut français. Ainsi en va-t-il des titres donnant vocation par exemple aux emplois de magistrat, à l'exercice d'emplois non permanents ou à des emplois acquis en dehors des conditions statutaires.
Une application assez particulière de ces notions se rencontre pour les sous-directeurs dans la plupart des administrations centrales. Les emplois de sous-directeur sont, en effet, réservés à des fonctionnaires qui, tout en remplissant certaines conditions statutaires, ne sont pas soumis à une inscription préalable sur un tableau d'avancement. Leur nomination n'est, dès lors, pas assimilée à l'avancement de grade tel qu'il a été défini ci-dessus. Il s'ensuit que ces fonctionnaires doivent être placés dans une position de détachement et continuent d'appartenir à leur cadre d'origine.
L'instruction numéro 2 s'attache également à préciser les conséquences juridiques de la titularisation.
Toutefois, ces précisions ne nous apporteront aucun complément pour l'étude qui nous retient. Retenons-en seulement que, selon l'interprétation donnée à la loi de 1946, le cadre et le grade correspondent exactement.
Cadre désigne les emplois normalement réservés aux titulaires d'un certain grade.
Grade, au contraire, constitue le titre qui donne à certains membres du corps des fonctionnaires le droit d'occuper ces mêmes emplois.
En conséquence, il nous serait permis de conclure qu'un emploi, considéré dans un sens relatif, rentre dans la notion de hiérarchie, tandis qu'un grade n'est nullement assimilable à un emploi. Il nous faut toutefois relever que cette interprétation, tout en étant primordiale dans le statut français, n'est pas exclusive d'un autre sens, ainsi qu'il a été indiqué plus haut.
Conclusion
Emploi, dans le droit administratif français, signifie une place dans une administration de l'Etat.
Fonction, mis à part le sens de fonction publique, est employé, comme dans le statut belge, tantôt au sens dynamique, tantôt au sens statique.
Grade peut signifier parfois un emploi considéré dans un sens relatif, mais, la plupart du temps, grade représente une entité bien définie et signifie le titre d'un fonctionnaire occupé à un certain emploi dans le cadre.
Scholion
Pour être complet, nous devons noter aussi deux expressions qui se rencontrent dans le statut belge et le statut français:
1°) Poste
L'article 107 du statut belge parle des fonctionnaires qui abandonnent leur poste.
De même, l'article 123 du statut français mentionne les fonctionnaires qui, mis en disponibilité, refusent le poste qui leur est assigné.
L'expression ne se rencontre toutefois qu'à ces deux seuls endroits et semble désigner la place, l'emploi lui-même auquel est affecté un agent.
2°) Service
La notion de service se rencontre fréquemment dans les deux statuts. La signification en est toutefois nettement différente.
Dans le statut belge, on parle des fonctionnaires qui reprennent leur service ou qui abandonnent leur service.
Il semblerait donc que l'on veuille désigner par là l'emploi en tant que le fonctionnaire qui y est affecté se doit de veiller aux intérêts de la communauté.
Au contraire, dans le statut français, l'expression ne se rencontre généralement que dans un certain sens et accolée à « administration ». Ainsi, l'on parle fréquemment des administrations ou services.
Il nous est permis de conclure que les services représenteraient une modalité, peut-être même une subdivision des administrations et n'aurait ainsi rien de commun avec la notion d'emploi.
Conclusion générale
De toute cette étude, il ressort:
1°) que les notions examinées sont beaucoup plus stables et même mieux fixées dans le droit administratif français. Notamment, leurs nuances ont été abondamment précisées, ce qui ne peut qu'amener de la clarté dans les textes administratifs;
2°) qu'il faut relever une certaine équivalence des expressions dans le droit belge et dans le droit français. Cette équivalence se traduit même parfois jusque dans l'identité de certains membres de phrase. Ainsi peut-on relever une équivalence entre les notions de poste, entre les notions d'emploi, entre les deux sens de fonction et, en partie, entre les notions de grade;
3°) que la notion de grade a toutefois été davantage précisée dans le statut français dans un sens bien particulier qui a été indiqué ci-dessus. Cette précision entraîne notamment comme conséquence que les rapports entre les trois termes étudiés sont fixés exactement d'une manière juridique qui ne peut donner lieu à aucune contradiction.
Ces conclusions amènent à formuler le vœu de voir préciser dans les textes officiels des notions aussi importantes en droit administratif et aussi élémentaires que celles qui ont été ici examinées.
H. R.
La coordination de l'activité des services d'études et de documentation des administrations publiques
Outre les études qui leur sont confiées ou qu'ils effectuent d'initiative, les divers services d'études et de documentation des administrations publiques sont chargés de travaux de documentation scientifique. Ceux-ci sont utiles à l'information des administrations et constituent le fondement des études poursuivies par les services d'études et de documentation.
Le caractère de ces travaux, leur portée et leur activité, les contingences relatives à l'utilisation des services auxquels la bonne marche de ces travaux est soumise, varient principalement en fonction des disciplines scientifiques que la documentation a pour objet.
C'est ainsi que nous sommes amenés à distinguer divers groupes d'activités documentaires. Les unes revêtent un caractère essentiellement technique ou particulier à la mission d'un département, d'une administration ou même d'un service; d'autres jouissent du prestige inhérent à la généralité de l'intérêt qu'elles suscitent; elles ont une portée souvent interministérielle et parfois leur utilité est ressentie par l'ensemble des autorités constituées, par la collectivité elle-même. Dans l'organisation pratique de la documentation scientifique des administrations publiques, et en vue de coordonner les diverses activités documentaires de l'administration, il est de sage politique et d'une économie budgétaire non moins évidente d'affecter les divers services d'études et de documentation créés ou à instituer d'une diversité de structure correspondant à la diversité de ces activités.
La documentation scientifique nécessaire aux administrations peut se répartir de la manière suivante:
une documentation essentiellement technique; telle sera, par exemple, la documentation médicale au Ministère de la Santé Publique, la documentation relative aux arts de l'ingénieur au Ministère des Communications et au Ministère des Travaux Publics;
une documentation juridique, économique, sociale, politique ou administrative. Plus générale, elle relève en majeure partie néanmoins de techniques particulières; tel sera le cas de la documentation fiscale dans les administrations fiscales du Ministère des Finances, de la documentation sociale au Ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, de la documentation en matière de transports et communications au Ministère des Communications, de la documentation en matière de commerce international à l'administration des douanes du Ministère des Finances et à la Direction générale compétente du Ministère des Affaires économiques, etc.
Pour faire œuvre utile, il convient que cette documentation soit confiée à des fonctionnaires spécialisés par matière et jouissant déjà d'une compétence technique très sérieuse.
Limitée dans son objet, qu'il soit juridique, économique ou essentiellement technique, à l'activité particulière d'un département ou d'une administration, cette documentation forme l'une des tâches des services d'études et de documentation soit au sein des secrétariats généraux des ministères, soit au sein d'administrations particulières.
L'expérience d'une documentation démontre à quel point les divers problèmes de droit et d'économie, de sciences politiques et de sciences administratives sont connexes et s'interpénètrent mutuellement. La tâche des services d'études et de documentation fonctionnant au sein des secrétariats généraux des ministères consiste précisément, par un dosage des cadres habile et variable selon les départements, à supprimer les obstacles inhérents aux divergences de pensée et de méthodes propres aux diverses disciplines scientifiques mises en œuvre. Ils sont chargés de constituer une documentation cohérente et d'ensemble sur les divers sujets d'intérêt pour les fonctionnaires de leur département.
Mais il est un autre écueil relevé par la pratique quotidienne d'une documentation. Il consiste en ceci que la connexité et l'interpénétration mutuelle de ces disciplines se doublent, respectivement au sein de chacune d'elles, d'une connexité et d'une interpénétration intimes des divers probèmes qui s'y agitent. Ce phénomène est particulièrement sensible en matière juridique. Il en résulte que pour présenter une utilité certaine, même relative à des activités bien délimitées, la documentation juridique doit tendre à être générale. L'on s'en convaincra aisément en songeant combien les évènements et les incidents journaliers de la vie d'une administration trouvent d'échos dans les diverses branches du droit. Au Ministère des Finances et au Ministère de la Justice notamment, toute la vie juridique du pays ou peu s'en faut, est brassée journellement. D'ailleurs, rien que pour l'utilité d'un contentieux de quelque peu d'envergure, ne faut-il pas une documentation juridique très vaste, sinon générale? Ainsi, en principe, chaque département et même de nombreuses administrations, sont-ils amenés à considérer qu'une des missions essentielles des services d'études et de documentation consiste à tenir à la portée des fonctionnaires une documentation générale.
Ce besoin d'une documentation juridique générale est profondément ressenti dans tous les cercles administratifs. Il l'est encore bien davantage lorsque certains services ou certains fonctionnaires ont la curiosité de s'enquérir de ce qu'ont réalisé des législations de pays voisins. Que de fois ne nous arrive-t-il pas de devoir avouer notre ignorance d'institutions juridiques étrangères, en même temps que notre impuissance à parfaire notre connaissance de ces institutions, à défaut du temps voulu pour étudier toute une branche d'un droit étranger, la législation et les institutions des divers pays qui nous entourent! Que de fois n'avons-nous pas dû renoncer à des recherches à raison de la dispersion des documents nécessaires à ces études! Pour comprendre utilement telle loi, tel décret, tel arrêté, telle ordonnance, il s'indiquerait de pouvoir saisir le sens exact de termes précis qui y sont utilisés… or, ces précisions résultent d'évolutions administratives, jurisprudentielles ou doctrinales propres au droit considéré; il s'indiquerait de pouvoir déterminer le régime de telle institution à laquelle le texte se réfère, … or, cette institution a été maintes fois remaniée… ou bien la réglementation y relative fait partie d'une collection que l'on ne trouve que dans une bibliothèque de province ou que l'on ne trouve nulle part. Doléances qui se répètent dans chaque département. Sans doute, les recherches entreprises doivent-elles aboutir; mais quelle dispersion et quel gaspillage d'énergies. Que l'on songe que, pour éclaircir un même point de droit comparé, des agents relevant de départements différents dépenseront peut-être leurs efforts dans des voies divergentes et soutenus par des talents forcément inégaux, aboutiront, après une assimilation hâtive d'un droit étranger, à une documentation de valeur très inégale.
Cette documentation juridique générale, plus particulièrement législation étrangère, ne peut, pensons-nous, être constituée dans une organisation empirique des services d'études et de documentation. L'intérêt interministériel de cette documentation postule qu'elle soit organisée sur un plan interdépartemental. L'accueil que cette documentation est susceptible de rencontrer dans les cercles parlementaires, dans les milieux judiciaires, auprès des institutions scientifiques et d'enseignement supérieur, dans le public même, renforce encore notre proposition. Même limitée au plan purement administratif, cette proposition nous apparaît nécessaire: nous ne croyons ni souhaitable d'un point de vue de politique budgétaire, ni pratiquement réalisable la mise en œuvre par département d'une telle documentation.
Le besoin d'un ensemble documentaire relatif à des techniques particulières, d'une part, aux sciences économiques et sociales, d'autre part, est moins général à raison de la possibilité d'une meilleure délimitation des questions traitées et, en conséquence, de la facilité relative de constitution de cette documentation.
Il est à remarquer aussi que la méthode en sciences économiques est beaucoup moins rigoureuse que la méthode juridique.
Enfin, la documentation en sciences économiques et sociales, peut se limiter aux faits et événements, aux documents statistiques et à la littérature courante, du fait que la législation et la réglementation économiques et sociales font l'objet déjà de la documentation juridique.
Une étude de droit comparé ou de législation étrangère nécessite la consultation — et une documentation en droit comparé ou en législation étrangère — entraîne le dépouillement:
de documents officiels: textes législatifs ou réglementaires, travaux préparatoires, instructions, circulaires, décisions et avis utiles à l'interprétation et à la compréhension des textes;
de documents généralement privés; recueils de jurisprudence, ouvrages et périodiques doctrinaux.
Rares sont les bibliothèques qui possèdent l'ensemble de ces collections officielles. Des fragments seuls en existent de ci, de là. Un « Index des publications périodiques existant dans les bibliothèques de la Belgique et Grand-Duché de Luxembourg » composé en 1935 sous les auspices de la Fondation Universitaire de Belgique en fait foi. D'une enquête menée par nous dans diverses bibliothèques ministérielles, il résulte que l'abonnement à un grand nombre de ces publications a été interrompu pour des raisons d'économie budgétaire, à défaut de locaux disponibles pour ranger les volumineux in quarto ou in folio ou même parce que les fonctionnaires en faisaient si peu usage.
Quant aux publications privées de certains pays, elles sont généralement aussi difficiles à consulter. Des ouvrages de doctrine fondamentaux cependant, sont même parfois trouvables dans les bibliothèques publiques.
Nous ne chercherons pas à critiquer les différentes bibliothèques officielles non plus que les différents services d'études et de documentation existant dans les administrations publiques. L'ampleur des collections de législation étrangère et de droit comparé est telle et occasionne un tel débours qu'il serait peu raisonnable d'en envisager la constitution dans des centres administratifs multiples.
La constitution de telles collections serait-elle réalisable que leur utilité ne serait néanmoins pas proportionnée à la dépense engagée. En effet, la documentation en législation étrangère requiert un personnel scientifique spécialisé. Il est indispensable que l'agent chargé du dépouillement d'une législation déterminée acquiert une formation juridique appropriée à ses fonctions. Un grand nombre de notions reçues dans un pays étranger ne trouvent ni de traduction adéquate dans notre langue, ni de notions correspondantes dans notre droit et même lorsque la transposition est possible, il est fréquent que des institutions fassent fortune dans des pays étrangers à raison précisément de certaines particularités de leur droit, qu'il s'agit alors de dépister. Sans cela, on risque d'établir une documentation nominale, une collection de textes réglementaires ne rendant aucun compte de la situation réelle, seule intéressante.
L'on ne peut, par ailleurs, demander à un seul et même agent d'être versé en droit comparé au point de pouvoir suivre de front l'évolution de plusieurs législations d'esprit différent.
Dans ces conditions, chaque département devrait disposer des agents spécialisés nécessaires à un dépouillement de législation étrangère, ce qui, du fait de la connexité et de l'interpénétration des diverses branches du droit, engendrerait un renforcement de personnel hors de proportion avec le but visé et la répétition d'un travail sensiblement identique dans diverses administrations. Pour prendre un exemple, le droit des sociétés ferait l'objet pour les divers pays envisagés, des préoccupations des ministères de la Justice, des Finances, des Affaires économiques, des Affaires étrangères et d'autres encore, quoique d'un point de vue plus spécial.
A défaut de pouvoir disposer du personnel requis, les informations en la matière seraient fragmentaires, précaires et incertaines. Rien ou presque ne serait alors modifié par rapport à l'état actuel de la question.
Enfin, il nous apparaît impossible de trouver pour une masse de chercheurs spécialisés des débouchés suffisants dans l'administration. La situation qui leur serait dès lors offerte, ne présenterait pas les avantages déterminants de la vocation scientifique exigée d'eux. Nous doutons fort, dans ces conditions, que l'administration soit à même de recruter le personnel nécessaire aux recherches envisagées.
Une solution reste possible. Nous pensons qu'elle est seule satisfaisante. Elle consiste dans la création d'un service central de législation étrangère et de droit comparé. Ce service, composé exclusivement d'un personnel scientifique, aidé de quelques agents d'exécution, serait chargé de la tenue à jour des textes essentiels régissant la vie juridique, économique, sociale, politique et administrative des pays voisins et de ceux dont la législation est susceptible de servir éventuellement de référence.
A ce titre, il serait investi de fonctions de documentation et d'études.
S'a documentation comprendrait essentiellement le dépouillement systématique, l'analyse et la tenue à jour des textes législatifs et réglementaires étrangers.
Outre cette documentation, ce service serait amené à compléter son information par l'étude des travaux préparatoires, des documents et des débats qui sont à l'origine des textes répertoriés.
Enfin, le dépouillement, la lecture et l'étude des instructions et décisions administratives, des décisions de jurisprudence judiciaire, des périodiques et des ouvrages doctrinaux juridiques, politiques et administratifs conduiraient le service à parachever et à préciser ses connaissances de législation étrangère et de droit comparé, en lui permettant tout à la fois de constituer une documentation prestigieuse en la matière.
Jouissant d'une information des plus étendues, des référés nombreux lui seraient certainement soumis et il aurait à s'acquitter de recherches laborieuses dans le dédale de textes officiels et privés d'origine parfois ancienne.
Il lui serait, en définitive, loisible de se consacrer également à la publication de traductions des textes originaux et d'études de droit comparé, pour le plus grand profit de la collectivité.
Il serait investi en second lieu de fonctions d'information. Le dépouillement effectué journellement serait communiqué aussitôt sous forme de sommaires, à l'aide de documents polycopiés dans les deux langues, aux divers services d'études et de documentation des administrations. Ces communications serviraient à y établir une documentation de législation étrangère et de droit comparé au premier degré. Il ne serait, en effet, pas admissible que le service de législation étrangère se substituât aux autres services d'études dans le secteur administratif qui leur est propre.
Il serait investi enfin de fonctions de conseil et d'assistance. Les agents du service de législation étrangère seraient à peu près seuls dans leur pays à posséder une connaissance approfondie des institutions juridiques, économiques, sociales, politiques et administratives des pays étrangers faisant l'objet de leurs investigations et de leurs études. C'est à eux que reviendrait la mission de conseiller et d'assister les services d'études et les fonctionnaires des divers départements en leur fournissant des précisions utiles à la poursuite de leurs études et à la tenue de leur documentation de législation étrangère, en leur expliquant les notions de droit étranger qu'ils pourraient ignorer ou ne pas saisir exactement, en les mettant en garde contre les erreurs qu'ils seraient exposés à commettre dans leur connaissance imparfaite des institutions étrangères.
Ainsi, à côté de cette documentation au premier degré, se constituerait aisément et avec un minimum de chances d'erreurs, une documentation plus approfondie au sein des administrations particulières. Au lieu d'être concurrent, le service de législation étrangère serait complémentaire des autres services d'études qu'il alimenterait de ses informations et soutiendrait de ses avis.
La coordination de l'activité des services d'études et de documentation des administrations publiques va de soi après ce que nous en avons décrit.
Aux services d'études et de documentation institués au sein des secrétariats généraux des départements ministériels ou auprès d'administrations particulières reviendraient les études relatives aux activités mises en œuvre dans leurs départements ou administrations respectifs. Les questions fiscales et financières feraient l'objet des études et de la documentation au Ministère des Finances, les questions électorales et le droit administratif au Ministère de l'Intérieur, la technique, le droit et l'économie des travaux publics au Ministère des Travaux Publics, etc. Ces divers problèmes y seraient envisagés sous leur aspect proprement technique, sous leur aspect juridique de droit national et de droit comparé, sous leur aspect économique et social, politique et administratif.
Ces services pourraient, sans crainte d'être pris en défaut d'informations, limiter leurs études et leurs investigations à l'objet propre de l'activité du département ou de l'administration auquel ils sont rattachés, s'ils étaient à la fois avisés et soutenus en droit étranger, par un service central chargé de la documentation générale de législation étrangère et de droit comparé. Assurés de trouver à tous moments auprès de ce service les informations de législation et de jurisprudence ainsi que la bibliographie analytique qui pourrait leur être utile, assurés de pouvoir se reposer sur les études qui y seraient poursuivies, ils auraient toute latitude pour se spécialiser et approfondir les problèmes qui se posent directement à eux.
Ce service doit garder un caractère exclusivement scientifique. Il est d'observation courante que le travail en chambre est à cet égard de loin le plus productif. Aussi, faut-il tenir le service de législation étrangère et de droit comparé à l'écart de toutes commissions, comités, etc., auquels il serait susceptible de servir de bureau ou de secrétariat.
Nous avons déjà dit qu'il n'était pas possible d'exiger d'un seul et même agent une connaissance approfondie de droits de caractère, d'esprit différent. Une spécialisation poussée doit donc présider à la répartition des fonctions. Cette spécialisation est forcément le résultat de plusieurs années d'études. Elles n'est donc pratiquement réalisable que si les agents recrutés pour remplir ces fonctions acceptent de faire carrière dans le cadre du service. Il ne serait, en effet, pas souhaitable de devoir former tous les cinq ou huit ans de nouveaux éléments à la connaissance d'un droit étranger. La bonne marche du service en serait gravement entravée. Pour cela, il faut offrir aux agents ayant manifesté une vocation scientifique véritable, une carrière plane convenable. C'est une condition essentielle de la réussite.
Le nombre d'agents nécessaires au dépouillement, à la tenue à jour et à l'étude des législations étrangères peut être très restreint. Le service est un bureau d'études et non une administration. Un agent suffit amplement pour l'étude du droit de l'un quelconque des pays considérés. L'expérience acquise de la documentation nous le démontre. Au surplus, tout juriste n'est-il pas, en dehors de ses occupations courantes, en mesure de se tenir au courant des manifestations essentielles du droit de son pays. Il doit en être de même du fonctionnaire dont la tâche administrative unique et exclusive consiste dans l'étude d'une législation et d'un droit étranger.
En vue de pourvoir cependant à un éventuel remplacement et pour prévenir toute discontinuité dans les informations, les avis et les études par suite de congés, de maladies ou de décès, il est sage de grouper les agents du service en sections linguistiques auxquelles correspondent des institutions d'esprit sensiblement analogues.
Les publications du service de législation étrangère pourraient comprendre:
des informations quotidiennes, diffusées à l'aide de documents polycopiés, comportant une bibliographie analytique sommaire des documents de législation étrangère et de droit comparé;
un bulletin mensuel imprimé reprenant l'essentiel de ces mêmes informations dans le texte intégral ou sous forme d'analyses de résumés, de sommaires d’ « extracts » soigneusement revus et collationnés sur les textes originaux.
en annexes à ce bulletin, présentées en plaquettes ou brochures susceptibles d'être conservées séparément, des monographies bibliographiques, des traductions de textes législatifs ou réglementaires étrangers, des coordinations des mêmes textes ou des exposés documentaires et objectifs des institutions étrangères.
L'intérêt d'une organisation ainsi centralisée de la documentation de droit comparé des administrations publiques ne peut manquer d'être ressenti en dehors de l'administration: dans des cercles parlementaires, dans les milieux judiciaires, dans le monde des affaires et tout particulièrement auprès des institutions scientifiques et d'enseignement supérieur.
Il serait facile d'esquisser un schéma des rapports qui seraient susceptibles de s'établir entre ces dernières institutions et les services de documentation et d'études ainsi centralisés. Les contacts devenant de jour en jour plus étroits, ces institutions pourraient se compléter et s'assister mutuellement.
Par un dépouillement systématique des législations étrangères, complété par l'étude de la jurisprudence et de la doctrine, toutes les disciplines scientifiques ayant pour objet l'étude du fait social bénéficieraient d'un renouveau dans la mesure où elles rencontrent une traduction dans la réglementation étatique.
Par la centralisation et la publicité donnée aux études, les sciences sociales jouiraient d'une nouvelle source d'informations fondamentales et des plus vastes.
Cette réforme, d'importance réduite du point de vue budgétaire, aurait ainsi des répercussions dont on ne peut mesurer d'emblée l'étendue dans le domaine de la recherche scientifique.
Le service de législation étrangère et de droit comparé disposerait d'une documentation de droit comparé complète, classée systématiquement et ordonnée scientifiquement en vue de permettre les recherches et les études. Sa bibliothèque, ses classeurs, ses fichiers, sa salle d'études seraient largement ouverts aux chercheurs étrangers à l'administration.
Les agents de ce service posséderaient une connaissance approfondie des droits étrangers et constitueraient ainsi pour les chercheurs des auxiliaires précieux, souvent indispensables.
Ce n'est pas trop s'avancer que de penser que cet outil unique serait de nature à susciter parmi les étudiants et les anciens étudiants des vocations scientifiques sincères.
Il appartiendrait alors à l'Université et aux autres institutions scientifiques de soutenir ce mouvement, de le favoriser par la création de séminaires, de publications périodiques et d'un enseignement approprié.
E. P. S.
La formation professionnelle des citoyens se destinant à l'administration publique aux Etats-Unis
La Maxwell Graduate School of Citizenship and public affairs vient de fêter son vingt-cinquième anniversaire.
A cette occasion, un ouvrage a été édité par la Syracuse University pour relater l'histoire de cet organisme si important dans la vie publique des Etats-Unis.
L'on ne pourrait laisser échapper l'occasion de faire mieux connaître cette école supérieure sans manquer au devoir d'en reconnaître les mérites. C'est pourquoi, il nous a paru utile de donner, ci-dessous, une idée bien élémentaire, avouons-le, de la tâche que s'est assignée cette institution.
La Maxwell School constitue la division sociale et scientifique de l'Université de Syracuse. Sa réputation n'est plus à faire dans le domaine de la formation professionnelle des citoyens se destinant à l'administration publique.
Actuellement, la Maxwell School offre trois programmes d'administration publique dans le cadre de l'Université de Syracuse et l'un en collaboration avec la New-York University à Albany.
Deux des programmes ont trait à la science politique, le troisième à l'économie, mais tous trois ont entre eux une étroite connexion.
Deux membres de la section économique, un professeur de psychologie sociale, un professeur assistant de géographie et un professeur d'affaires publiques contribuent à l'instruction dans le secteur de la science politique, tandis qu'une demi-douzaine de membres de ce secteur donnent des cours dans la section économique.
Entre les deux programmes des options sont possibles. De là vient l'intérêt exceptionnel et la compétence de toutes les sections de l'école et le nombre extraordinaire de membres de la Maxwell Faculty qui ont eu une expérience gouvernementale active.
Le programme d'administration publique qui constitue le nœud dans la section de science politique de la Maxwell School revêt deux formes principales alternées. L'une consiste en un programme conduisant au titre de master of science dans l'administration publique, l'autre mène au grade de master of arts en science politique.
Les deux programmes sont constitués de telle manière qu'ils permettent aux étudiants les plus studieux de préparer des doctorats. C'est ainsi que le premier des programmes n'est souvent qu'une phase préliminaire sur la route qui mène au grade de docteur en administration publique; l'autre constitue une préparation normale au grade de docteur en philosophie.
Pour ceux qui désirent compléter leur travail de formation, le développement de la carrière est en général semblable, tant pour ceux qui obtiennent le grade de master of science dans l'administration publique que pour ceux qui se préparent au grade de master of arts en science politique.
Master of science en administration publique.
Le programme préparant à ce grade s'étend ordinairement sur une durée de douze mois. Les étudiants qui le suivent sont actuellement limités au nombre de vingt-quatre par année. Leur temps se partage ordinairement entre deux sujets dont l'un est exposé tout au moins à raison d'une heure-semestre et l'autre, au plus à raison de six heures-semestre.
C'est là le programme de formation professionnelle qui fut dès le début développé à la Maxwell School et qui contribua, jusqu'à ce jour, à former sa réputation. Ce programme a l'avantage d'entraîner les étudiants soigneusement sélectionnés des fondements de la science jusqu'à ses plus hautes cimes. Il offre aussi l'avantage d'être exposé par des instructeurs spécialisés et par d'éminents praticiens de l'administration publique.
L'admission à ces cours est subordonnée à la possession du grade de bachelor in arts or sciences. D'autres qualités personnelles sont encore requises des candidats au grade de master in public administration.
Quoique auparavant une douzaine à peine d'étudiants étaient admis à suivre ces cours, aujourd'hui ils sont plusieurs centaines à avoir obtenu le grade qu'ils espéraient. La plupart de ces gradués occupent maintenant un poste important dans le gouvernement ou dans des administrations publiques locales, étatiques, nationales ou internationales.
Le programme doctoral comporte ordinairement soixante heures avec obligation de présenter une dissertation.
Les gradués du programme de maîtrise dans d'autres universités peuvent être admis à suivre le programme doctrinal. Les gradués de ces mêmes programmes au cours de science politique peuvent trouver des facilités pour suivre leur formation en vue du doctorat en administration publique.
Master of arts.
La formation donnée par l'école acquiert toute sa signification dans sa relation avec l'administration publique. C'est pourquoi le programme de master of arts en science politique a été réservé longtemps à une majorité d'étudiants complétant leur formation dans l'administration.
Dans ces dernières années, le nombre d'étudiants achevant leur travail de maîtrise et tendant à faire carrière dans l'administration publique a égalé ou même excédé le nombre des étudiants de master of science de public administration. Ces gradués ont eu une carrière similaire et avec un succès égal. C'est pourquoi le programme de cette maîtrise a été considéré avec le temps comme une autre possibilité à côté du programme de master of science. Le programme de cette maîtrise comprend trente heures-semestre de cours et une thèse de maîtrise de six heures. Ordinairement, douze heures-semestre sont consacrées à des branches ayant trait à l'administration publique, neuf heures traitent de spécialisation du même champ de connaissances, neuf autres enfin s'attachent à la science politique ou à un autre champ social en relation avec l'administration.
Les cours d'administration s'occupent, par exemple, du budget, des questions de personnel, de la réglementation administrative et du planning. Les neuf heures à option peuvent être choisies dans l'un ou l'autre cours ayant trait à l'administration publique, par exemple, les cours concernant les programmes d'organisation internationale, l'administration des territoires occupés, l'administration criminelle, la politique fiscale, etc.
Les neuf heures supplémentaires peuvent être choisies dans le même champ de connaissances ou dans d'autres champs explorés par la Maxwell School. Il y a là un encouragement à bénéficier de programmes expérimentaux d'autant plus que ces programmes sont établis de telle manière qu'ils offrent une base commune pour la connaissance de l'administration moderne. L'admission à ces cours est subordonnée à la possession de grades préliminaires dans la Graduate School of Syracuse University.
La préparation généralement préférée devrait comprendre des cours sur le gouvernement et la politique des Etats-Unis, des cours de législation, d'introduction à l'économie et des cours concernant les problèmes de contrôle public, d'introduction à la sociologie, deux ou plusieurs cours d'histoire, des cours de statistique, psychologie et éthique.
En mai 1947, la New-York University et la Syracuse University ont accepté l'invitation du gouverneur Thomas E. Dewey d'offrir à Albany un programme combiné de science et recherches en administration publique.
Cet été, le programme d'Albany a été donné sous les auspices de la New-York State University.
Après l'intervention de l'Université de l'Etat, le programme sera continué sous la responsabilité des Universités de Syracuse et de New-York.
Le but de ces cours est en ordre principal d'encourager le développement professionnel et les capacités administratives des personnes employées au service de l'Etat.
Les deux universités responsables admettent une certaine interpénétration sous réserve que les candidats à un grade dans l'une ou l'autre des deux écoles doivent avoir satisfait à l'obligation de supporter douze heures de cours sous la direction de la faculté de l'école où ils préfèrent recevoir leur grade.
Des cours variés sont inscrits au programme de chaque année de telle manière que le grade de master of public administration puisse être assuré à Albany. Les candidats à un grade doivent subir trente-six heures de cours et faire des recherches en liaison avec la thèse qu'ils comptent présenter. La formation et la direction des recherches sont assurées par les facultés de la Graduate Division for Training in Public Service de la New-York University et de la Maxwell Graduate School of Citizenship de la Syracuse University.
La combinaison du programme de maîtrise en économie et en administration publique a été développée comme une seconde possibilité du programme complet qui a fait la réputation de la Maxwell School et qui conduit au grade de master of science in public administration. Ce programme est comparable en quelque sorte au programme de master of arts. Toutefois il substitue à une base principalement politique une base davantage économique qui comprend les mêmes cours d'administration publique.
Le but de cette formation est de préparer aux postes dans les ministères et dans les administrations publiques qui possèdent un standing économique plus développé. Les lauréats de l'école y entrent avec le grade de « junior administrative assistant », « junior management assistant » ou comme « junior economist ». Cette formation prépare aussi à des emplois dans des organisations non gouvernementales et plus loin à des postes comportant une responsabilité administrative tant dans des organisations gouvernementales que quasi-gouvernementales.
Recherches scientifiques
A côté des programmes ordinaires et en connexion avec eux et avec les dissertations qu'ils imposent, les membres de la faculté sont souvent engagés dans des recherches et apportent une contribution remarquable à la littérature traitant des matières d'administration publique. C'est ainsi que l'école s'est engagée dans plusieurs projets de grande envergure. Citons notamment, en collaboration avec les universités d'Harvard (Princeton) et de Cornwall, un programme triennal s'attachant à toute une série de cas administratifs. L'école est aussi engagée dans l'étude de programmes administratifs concernant la marine.
Enfin, en connexion avec le Carnegie Endowment for International Peace, l'Université a entrepris deux études concernant les Nations Unies, l'une s'occupant des problèmes budgétaires, l'autre des questions de personnel. Ces études ont d'ailleurs été publiées à cette date.
Placement
La Maxwell School n'assume aucune obligation concernant le placement des lauréats qui sortent de ses rangs. Elle ne les laisse toutefois pas à leur seule force. Lorsque diverses requêtes concernant des postes à pourvoir arrivent à l'Université, l'Office de placement est souvent habilité à leur donner suite en y envoyant des gradués spécialisés dans leur carrière. C'est ainsi, qu'annuellement l'école apporte son aide aux examens de civil service, etc. Au printemps et à l'été derniers, environ quarante gradués ont ainsi été placés dans des positions de début extrêmement attachantes.
Les gradués apportent leur concours au gouvernement tant local que national; parfois, l'un d'eux s'occupe d'organisation internationale, quoique le plus souvent, le chemin le plus sûr pour accéder à cette carrière est d'abord de s'entraîner dans le gouvernement national.
L'Université ne prépare pas pour telles administrations déterminées mais bien pour l'ensemble des services gouvernementaux. La spécialisation n'est donc pas poussée en préparation à telle fonction gouvernementale particulière. Toutefois, les gradués sont généralement bien préparés à faire une carrière gouvernementale et les carrières ne sont différenciées que par les caractères individuels de chacun, ses intérêts et ses capacités.
C'est ainsi que la Maxwell School constitue réellement une institution nationale. Bien plus, son influence s'étend également sur le plan international ou tout au moins dans le domaine national, pour autant qu'il ait des connexions avec le plan international.
La Maxwell School est fréquentée par des étudiants des divers pays qui lui envoient leurs gradués. Le travail de ces étudiants en collaboration avec l'action gouvernementale ou avec leurs collègues de l'étranger, leurs publications, l'orientation internationale de nombreux cours, tous ces aspects reflètent l'intérêt que l'on peut trouver à la Maxwell School concernant les problèmes internationaux.
Les gradués de la Maxwell School sont ainsi habilités à occuper aujourd'hui des postes importants et à prendre des responsabilités considérables en Allemagne, au Japon, aux Etats-Unis, à la Banque internationale, au Fonds Monétaire international, à la F.A.O. Une association d'étudiants existe également en Grèce.
Des étudiants étrangers sortis de la Maxwell School sont aujourd'hui occupés en France, en Norvège, dans le Royaume-Uni, en Espagne, aux Indes, en Irak, au Brésil, en Uruguay, à Haïti et au Canada.
Seize institutions non continentales ont envoyé vingt-six étudiants pour y obtenir leur grade de maîtrise. La section géographique est aussi très connue, elle est fréquentée notamment par des étudiants d'Hawaï, de Porto-Rico et des îles de la Vierge. Le nombre des étudiants canadiens y est aussi considérable. C'est ainsi qu'actuellement le gouvernement canadien envoie deux de ses administrés pour y parfaire leur formation. En possession de leur diplôme, tous ces jeunes gens retournent occuper des places importantes dans leur pays; certains restent aux Etats-Unis.
Cette année, sous les auspices de l'American military Government en Allemagne, un programme important d'éducation a été élaboré à Maxwell School pour une vingtaine de jeunes étudiants allemands spécialisés.
Telle est l'activité de la Maxwell Graduate School. On ne peut que souhaiter voir cette activité se développer davantage encore afin que de plus en plus des jeunes gens spécialisés puissent se consacrer aux affaires publiques.
H. R.
Indemnités et allocations en Belgique
(2e communication.)
Nous avons annoncé précédemment que des dispositions étaient à l'étude concernant l'octroi d'allocations pour exercice de fonctions supérieures. Ces mesures ont été édictées. Elles trouvent leur origine dans le fait que pour assurer un fonctionnement continu des services de l'Etat, des agents peuvent être chargés momentanément de remplir des fonctions supérieures à leur grade, au cas où des vacances d'emploi ne pourraient être immédiatement comblées.
Les responsabilités plus grandes que ces agents assument réclament équitablement une rémunération juste de leur travail.
Avant l'unification récemment mise en vigueur, existait un régime variable selon les divers départements.
Tantôt, les agents chargés de fonctions supérieures recevaient une indemnité sous forme de forfait, tantôt, l'allocation était calculée sur la base du barème de la fonction délaissée par l'agent intérimaire, tantôt, il était accordé un taux journalier, lorsque la fonction exercée « ad intérim » n'était point vacante et un traitement en cas de vacance de cette fonction.
La réglementation nouvelle offre le mérite de supprimer les inégalités résultant de la diversité d'application des mesures.
L'administration s'est laissée guider dans cette question par trois principes:
1°) le principe rappelé ci-dessus qu'il convient d'assurer la continuité des services de l'Etat, même en cas de vacance d'emploi qui ne peut être immédiatement comblée;
2°) le principe d'équité qui veut que les agents assumant des responsabilités plus grandes, soient rémunérés en conséquence;
3°) le principe de la sélection tendant à faire choix des meilleurs pour leur confier, ne fût-ce qu'à titre provisoire, l'exercice d'une fonction supérieure, en empêchant en même temps que soient violées les dispositions statutaires en matière d'avancement de grade.
Sont appelés à bénéficier de l'allocation pour exercice de fonctions supérieures, tous les agents qui assument à titre provisoire une fonction supérieure à leur grade, vacante ou momentanément inoccupée par son titulaire pour quelque raison que ce soit.
Il n'y a toutefois aucune obligation à charger un agent de ces fonctions, si les autorités responsables estiment que le service peut très bien fonctionner sans une telle mesure.
Par fonction supérieure, l'on entend toute fonction prévue au cadre organique d'un service et dont l'attribution est de nature à consacrer un avancement de grade. L'on exclut donc par là le fait de charger un agent d'une fonction équivalente au grade qu'il détient.
Au cas où l'administration estime nécessaire de charger un agent de fonctions supérieures, le choix ne peut être laissé à l'arbitraire.
Doit être choisi de préférence à tous autres, l'agent de grade inférieur qui est jugé le plus apte à faire face aux nécessités immédiates du service et dont la désignation entraîne le minimum d'inconvénients pour la bonne marche du travail administratif.
Le choix doit normalement se porter sur un agent qui remplit les conditions statutaires requises pour être nommé à l'emploi vacant.
Toutefois, il peut se faire qu'il n'existe pas dans le service lui-même un agent assez qualifié pour prendre possession de l'emploi temporairement vacant. En ce cas, il peut être fait appel à un agent d'un autre département à condition toutefois que la fonction qu'il occupe, appartienne à la même catégorie, c'est-à-dire soit de même valeur, que la fonction qu'il est appelé à remplir, ou que l'agent remplisse tout au moins les conditions statutaires requises pour accéder à cette categorie supérieure.
L'octroi de l'allocation est conditionné par l'exercice de la fonction supérieure durant un délai minimum de 90 jours dans les administrations centrales et de 30 jours dans les services extérieurs.
Seules, des conditions d'ordre budgétaire ont incité ici à faire une discrimination.
Du reste, l'on peut remarquer que, dans les services centraux, l'agent chargé de fonctions supérieures, a fréquemment la possibilité de remettre, jusqu'à la rentrée du titulaire, l'examen des problèmes plus difficiles.
En principe, l'agent chargé de fonctions supérieures ne peut exercer des fonctions que durant une période de 6 mois.
Ce n'est que sur l'avis de l'Inspection des Finances que cette période pourrait être prolongée selon les nécessités du service.
L'on peut voir là une mesure de sauvegarde quant à l'application du statut et la suppression d'abus éventuels en faveur de certains agents.
Des instances de contrôle peuvent seules juger du bien fondé du mode de la désignation des agents chargés de l'interim des fonctions supérieures.
Si l'allocation n'est accordée qu'après 3 mois de fonction, elle couvre toutefois toute la période où l'agent a été chargé de fonctions supérieures depuis l'instant où il a pris cette fonction à sa charge.
Par ailleurs, l'allocation n'ayant pas le caractère d'un traitement est payée mensuellement, mais à terme échu.
De plus, les congés de maladie d'une durée continue de plus de 15 jours, sont déduits en totalité de la période d'exercice de fonctions supérieures.
Dans un but d'uniformisation, le taux de l'allocation a été fixé au montant de la différence entre la rétribution que l'agent obtiendrait s'il était nommé au grade de la fonction assumée provisoirement, et de la rétribution dont il jouit dans son grade.
Remarquons l'équité qui a présidé à l'élaboration de cette règle.
Le fait de lier le montant de l'allocation à la différence entre les deux traitements entraîne comme conséquence que lorsque le traitement de l'agent rétribuant son grade subit des augmentations, l'allocation en est diminuée d'autant.
A contrario, l'allocation grandira en fonction des augmentations du traitement attaché à la fonction assumée à titre provisoire.
La liquidation de l'allocation doit être appuyée d'une copie certifiée conforme de l'arrêté de désignation ou de la lettre de service qui en tient lieu.
Enfin, le fait pour l'agent d'avoir été chargé pendant un certain temps de l'exercice de fonctions supérieures à son grade ne peut lui conférer aucun titre à une nomination définitive.
Cependant, si, après l'accomplissement des formalités statutaires, l'autorité responsable porte son choix sur l'agent intérimaire pour combler l'emploi vacant, il est logique que cette nomination soit réalisée en prenant en considération, tant pour la fixation du traitement que pour l'ancienneté de service, la durée des services prestés depuis la date de la vacance de l'emploi.
Ces dispositions mettent fin au régime anarchique qui existait auparavant dans les administrations.
L'administration belge comportant encore un nombre respectable d'agents temporaires, ces agents pourront également bénéficier des nouvelles mesures.
Ces dispositions viennent ainsi combler une lacune importante de la réglementation générale touchant les agents de l'Etat, et s'inscrivent heureusement dans le plan général des réformes administratives inaugurées voici quelque temps déjà par l'administration belge.
H. R.
Tasks and Organization of the Central Stationery and Materials Office of the Swiss Government
Introduction
The development of a private or public administration naturally necessitates a stock of office materials, which are basically more or less the same for any kind of administration. None could work without supplies of paper and forms, of ink, lead pencils, carbon paper and other materials, which may be said to be the blood of an enterprise. In ancient times they wrote on clay, papyrus and parchment, now we write on paper either by hand, or with the aid of simple or most modern typewriters and by the letter-press.
As the costs of these office materials must figure under the expenditure of the administrations, it is comprehensible that each of them strives to rationalize the consumption of paper, stationery and office materials in order to reduce the expenditure. The purchase of office materials and machines, and the production of stationery are closely connected with such rationalization.
In several countries the great demand for stationery has led to the establishment of a government printing office. These printing offices produce the stationery, but they hardly deal with office materials and machines. Forms for complicated bookkeeping machines must be adapted to the machines, and it is evidently advantageous for an administration to have the machines provided by a central office, which has the opportunity of examining their expediency before making the purchase.
In many cases, where no governement printing office exists, the stationery, materials and office machines are still bought by the individual ministries and sections. With this system it is very difficult to carry out a typification of the goods and qualities, and to achieve the great economies resulting from the typification as well as an expedient rationalization. However, the greater the supply that is needed, the more justified and worth while is buying through a central office.
Switzerland has no government printing office. In consideration of its democratic and federal character, the printing orders of the federal administration are distributed among circa 1.000 private firms. For the production of topographical maps and postal stamps the Federal Office of Topography and the Federal Post Office each possesses a printing office. Both of these offices are specialized and do not handle any other printing matter.
The federal administration carried the rationalization of its expenditures for office machinery through long ago. It was on September 25th, 1925 that the Federal Council (i.e. the Government) decided to establish a central office for the purchase of stationery, office materials and office machines for the use of the central administration.
By the creation of this central office it was not intended to reduce the prices of the purveyors in an unfair measure. To buy cheaply does not, of course, mean buying to the best advantage. Probably Ruskin was right when he wrote, that there is scarcely a commodity, which some man could not produce more or less worse and therefore cheaper, and that people who only consider the price are its lawful victims. Right buying is the purchase of expedient necessities, taking all internal possibilities of economy into consideration, such as typification of the quality combined with the quantitative assemblage of provisions at an advantageous price.
To be able to judge « expediency » one must consider the working methods of the consumer, the technical manufacture of the commodity and the production process of the purveyor. To this end one should maintain continual contact with the departments, the workshops and factories and visit industrial plants and exhibitions, while studying the special literature at the same time.
The purchasing office must pay special attention to possibilities of economizing by the typification of the various materials according to size and quality, and the assemblage of similar types when forms are printed. Great advantages, which are not always easily represented by figures, have been gained by rational purchasing, quantitative reduction and standardization of articles, correct storage, strict control of consumption by the individual departments and by giving advice on questions of organization — advantages as compared with the individual purchases, made by each department or section of the administration. By distributing the orders among firms all over the country, a larger competition is effected and more favourable prices are obtained. It accords with the democratic structure of Switzerland, if every firm that offers its goods and fulfills the necessary conditions, gets orders and is put on the purveyors’ list, which at present contains circa 2.000 names of Swiss firms.
Tasks and Competences
The tasks or competences of the Central Stationery and Materials Office are listed in the temporary prescriptions, emitted by the Federal Council on December 4th, 1925. The most important tasks are described in Articles 3 — 6:
Art. 3. The Materials Centre undertakes, in accordance with this regulation:
to give out the printing orders for stationery;
to buy, store, distribute and account for all stationery and forms, all materials for printing, writing and drawing, all typewriters and office machines or instruments with their accessories;
the repair and maintenance of typewriters, office machines and instruments;
to give out the orders for book-binding, in so far as these cannot be carried out by the Centre itself;
to provide all productions of the book-binding and pasteboard industry;
to prepare and carry out the decisions for the standardization of paper, cloths and materials.
The distribution of stationery among the departments of the federal administration, or outsiders, as well as the sale are the exclusive affair of the Materials Centre. The latter may, nevertheless, entrust the storage and distribution of certain forms and stationery to other departments of the central administration, if it considers this as expedient.
Art. 4. The Materials Centre is authorized also to provide other commodities, besides those mentioned above. They will be indicated by the Federal Council, according to proposals of the Federal chancellery.
Art. 5. The Materials Centre maintains a storage of the most demanded materials, for the purchase of which it will receive the necessary credits.
It has to distribute its orders among the different parts of the country and purveyors, following the principle of economy and of rationalization at the same time.
Art. 6. The Materials Centre has to strive for a far reaching simplification of the machinery of the chancellery and of all necessities, and therefore to reduce and limit the different kinds of paper, envelopes, printed matter and forms, materials and machines.
Above all, the existing supplies of paper, envelopes and forms for printing or writing purposes shall not be renewed after their exhaustion. They shall be replaced by the standardized forms, introduced by decision of the Federal Council of July 4th, 1924, in accordance with the sizes fixed by the « standardization bureau » of the Union of Swiss machine industrialists, and shall be distributed and used among the individual sections and departments. Furthermore, only certain qualities (composition, colour, weight, strength, etc.) of paper shall be available for limited stationery, which must be approved by the Federal Council. Modifications of the size, fixed by the government decision of 4.VII.1924, or of the qualities will require a government decision in each single case.
In the course of years experience has shown, that the simplifications, especially those mentioned in Art. 6 are of great importance. The Materials Centre not only has to provide goods, but above all to study the organizational problems of the individual departments. Thus the Central Stationery Office also has to deal with the organization within the administration, in libraries, registrations and duplication centres.
The activities of the Central Stationery and Materials Office have produced such advantages for the administrative management, that the Federal Council declared, on May 12th, 1941, the above temporary prescriptions to be definite.
The Central Stationery and Materials Office forms a section of the Federal Chancellery and is supervised by Dr. Leimgruber, Federal Chancellor and president of the International Institute of Administrative Sciences. The head of this purchase section is Mr. R. Zahnd.
The activities of this section are partly administrative, but mainly technical, the latter being comparable to those of a commercial firm. The problems of such a Centre and their solutions cannot be fixed to a definite pattern or routine. Its tasks are too often subject to influences of private business and of market conditions. Its organization must therefore be very pliable and easily adapted to prevailing circumstances. Only on this basis is it possible for the Centre, as a purchase office, to draw the greatest advantage for the administration out of private enterprise. A hard and fast organization would mean the loss of essential advantages for the federal administration.
Its structure, which the following pattern may render more intelligible, is divided into 4 chief sections which are named in the sequence of their importance.
Printing office with technical service;
Office materials and machines with the groups of: book-binding, technical service for machines, office materials;
Stocks and forwarding section, with the groups of:
military service forms,
civil service forms,
transport and forwarding,
addressing centre;
Accountancy section, with the groups of: creditors, book-keeping, credit control.
Besides these 4 chief sections, there is the Administrative section for personnel control, management, chancellery, duplication office, registration.
The personnel consists mainly of trained men of the following professions: printers, book-binders, typewriter mechanics, photographers, stationers, etc.
This specialized personnel is best qualified to assist the departments as advisers and to find the right solution in the purchase and storage of the different articles and materials.
The success of a central purchase office, as the one in question, greatly depends on the efficiency of the specialized staff.
Here only professionally trained persons of the graphic trade are employed. All departments and sections of the central administration obtain their official stationery. In this section all printed matter, from visiting cards to public securities, has to be produced in perfect form.
Before an order for printed matter is given, it must be decided:
if a manuscript is really ready for printing;
if it is suitable for a good impression in relief, flat or intaglio print;
if a letter-press or a rotary print is in question;
if paper with cellulose, or some that is free from cellulose is to be used;
what machine direction the paper should have;
if the pastepaper must be stuck or not;
which standardized size is most suitable;
what time-bargain for delivery is in question.
The largest economies that can be made in producing printed matter are obtained by the right choice of the paper and by the combination of several forms to collective sizes, while the best use is made of the entire sheet side.
At first sight the right combination of several forms seems to be quite simple. However, it is not always possible to adjust the number of copies ordered for several forms to each other.
Often enough one is forced to combine forms with and without writing lines to a collective size. Forms with different sizes can also be printed in one collective size by exchanging text-blocks during the printing process.
The following important rules must be observed when printing a combination of different forms in one collective size:
For all of these forms the same paper must be used;
All of these forms must be printed either on one side only, or on both sides of the paper.
Considering the great supply needed by an administration and the standardization of paper sizes in Switzerland since 1924, it is no longer difficult to combine different forms in one size.
Beside the technical work, the printing office has to make the calculation of the prices. For this the price-list of the Swiss Printers’ Association and the calculation standards of the Lithographic Printers’ Association are the basis. The printed matter is delivered either to the Stationery Office or directly to the departments. When different forms are combined in one size they go straight to the Stationery Office, which sends the forms to the departments in question.
For printed matter that is sold to authorities or private buyers, the sale price is fixed according to a calculating key. Wholesale buyers obtain discounts up to 50 percent. The receipts form printed matter amount to 2 millions francs approximately.
Each printing order receives a control number, which is printed on the stationery and which facilitates finding the purveyor's price, the date when the order was given and the quantity.
Apart from the ordinary forms, regulations, publications, etc., the Stationery Office also has to print all government securities and obligations: bonds of the Swiss Confederation, the passport forms for the citizens as well as the diplomats, bank papers for the tourist business, etc. Such printed matter is made quite separately by specialists. A special control and supervision are organized in the printing office during the printing process. These controls differ from one case to another, according to the kind of order, the technical and architectural conditions in the printing office. I may mention that during the years of rationing, all of the rationing cards were printed parallel to each other monthly in circa 50 printing offices, without the least irregularity of any importance occuring in the course of almost 10 years that they were in use.
The printing section also negociates and concludes the contracts for the impression of the periodicals. Several large works of the departments are given out to independent publishing firms, together with the full rights of publication.
Most of the texts of the federal forms are printed in 3 languages on one and the same form, which implies an essential reduction. Thus a great part of such forms are printed in 2 or 3 languages. Only when the addition of a second or third language would result in higher costs each text is printed on another form.
The manuscripts for forms, etc. sent in by the departments are examined and consequently often reduced by combination and unification. The index cards of registrations, libraries and storage depots also have to be homogeneous in size and arrangement. Book-keeping forms are drafted in collaboration with the federal Finance Control according to certain principles. This makes the Stationery Office responsible for the greatest possible simplification of the chancellery management and for advice to the departments on questions of organization.
Office materials
In this section we find the greatest choice in varied executions and qualities existing on the market. Office materials are the tools of the official. Each article must therefore be examined in regard to its quality, expediency and price value. The manifold shapes and qualities have decided the section to create certain standard types. In a catalogue, which each department receives, circa 800 stored articles of this branch figure in groups and classifications with their numbers so that each department can choose their own materials. Orders just contain the numbers of such articles. If a special article is much in demand, it is introduced into the general storage.
Novelties, that appear on the market, are immediately examined concerning their expediency and price value and taken up, if they prove to be useful. On the other hand obsolete articles are replaced by suitable novelties.
This section also maintains a permanent exhibition of office materials, showing and grouping all articles that figure in the catalogue and demonstrating their use. Here each official can choose the tools that he needs.
In order to facilitate the collaboration between this central office and the departments of the administration, the latter have named a keeper of their office materials who acts as a liaison official with the Central Office. He receives all inquiries and orders of his colleagues and represents the interests of his department in relation to the central stationery office.
The Stationery Office invites these liaison officials to periodical conferences, on which occasion they are informed about the market situation, or the use of certain articles, the methods of applying economical measures, the correct use of office machines, the different possibilities of duplication, etc. It is also planned to take them on excursions to study technical works and administrations of industries.
At the same time the participants of these conferences are invited to make known any wishes and suggestions, as well as their experiences with office materials and machines and concerning their intercourse with the central stationery office. Lively discussions are encouraged, by which the central office is informed about the practical expediency of the purchased goods, while the consumers learn to understand, why their special wishes cannot always be satisfied and why they have sometimes to content themselves with the articles in store. Thus the exhibition and the periodical conference encourage collaboration and the exchange of experiences.
At present minimum standards of quality are being fixed in collaboration with the St. Gall research institute for the qualification of materials and for experiments retheir utility. A few data on the criterions of the most important articles, applied in these experiments will illustrate these activities.
Through these experiments, which could be enlarged upon, minimum standards of quality are ascertained and the way to typification is laid open.
Typification essentially facilitates the control of the prices offered by the different purveyors and it shows what is appropriate to be used in administration offices. Here large sums can be saved, as all inferior qualities are eliminated. One should carefully avoid to purchase only cheap articles. On the contrary, the official and employee must recognize that he obtains good tools to work with, which is the best way of awakening his sense for economy.
As all papers for printed matter of the administration are purveyed by the stationery office, we have to maintain a great storage.
Our papers are not only standardized in size, but also in quality and weight. During the recent war the Swiss paper industry was forced to typify their papers. The decree of the Swiss War, Industry and Labour Office of 12.V.1942 determined the prescriptions concerning qualities and weights, which are still adhered to by the majority of the paper factories at the present day. This has resulted in an important progress, as these measures alone made it possible to cover the needs of paper in Switzerland to a certain degree during the scarcity in wartime. The principle of typification is now supported by various administrations and industries of this country.
The central stationery office keeps a control of the consumption of the articles of each department. It is obvious that it also controls its storage most carefully, each entry and sortie being registered on index cards.
Office machines
Procuring office machines is, technically speaking, one of the most difficult problems. There are so many and different sorts of office machines, that it needs some experience in order to be able to make the right choice. Some of the chief groups of office machines are:
Typewriters;
Adding machines;
Book-keeping machines;
Calculating machines;
Duplicating machines;
Addressing and relief machines;
Dictating machines;
Automatic franking machines, cheque machines, annulation machines;
Punched card machines;
Staple fastener and folding machines, etc.
Some of these machines are worked by hand, others by electricity.
In each of these groups a number of varieties must be distinguished. Typewriters, for instance, can be portables, standard machines, noiseless machines or telescriptors. Standard machines can be worked by hand only, or by electricity. There are machines with, and others without a tabulator, and some differ in breadth of the carriage, others in the size of type.
The typewriters which are bought by the purchase centre are typified. In the government administration a special spacing width was introduced some years ago, which is a little narrower than that of the usual standard machines; as a consequence, just as many lines can be typed on a normalized A4 sheet of letter paper, as on a sheet of folio with the old spacing.
The typewriters of the federal administration also have a standardized keyboard, which was introduced by Dr. Leimgruber, chancellor, in 1938, and which being a combination of French and German keyboards, facilitates typing in two languages.
Among calculating machines we find the following different sorts:
These machines are also available in two sorts: those that are worked by hand, and those that are worked by electricity.
All of these typewriters and other machines are numerated, classified and registered in a card-index. Before a machine is delivered to a department, its suitability for certain work and its efficiency are examined. In some cases it can be replaced by a simpler and less expensive machine, or by one that already exists in the same department and is rarely utilized.
The work of the technical service for office machines saves the federal administration several 100.000 Sfrs. per annum of expenditure. These machines remain in the care of the materials centre also after they have been delivered to the departments. The present stock of office machines of this administration is roughly speaking 20.000.
It is the business of the materials centre to keep these machines in good condition and to repair them if necessary. For each of them a repair card, i.e. an index-card is kept, which also contains all the information on its price, purveyor, etc. Machines are the biggest items of expenditure, and the novelties in this field, which have made their appearance since the recent war, may well produce important changes in the internal organization of administrative offices that are not to be overlooked.
The material centre maintains contact with the Swiss and most of the foreign manufacturers of office machines, and is consequently informed about all novelties and therefore in a position to purchase the most expedient material. The personnel of the office machine section and of the departments is oriented by visits to such factories and at the same time informed about improvements in working methods. Such visits to big industrial firms are to be seriously recommended, especially as reports on these visits are written, which help us to profit by the experiences made by the individual firms in the course of years.
The orders for binding books and brochures, making portfolios and pasteboard work, etc. are given out to firms in all parts of the country. For smaller work the centre maintains a well furnished workshop, in which special books and treaties are also bound.
Stocks and Forwarding section
This is the real pivot of the centre's organization. With the exception of office machines, all purchases and forwarded materials pass through this section. The correct functioning of this entire centralization depends on the success, or failure, of this branch. Everything ordered by the army, or by cantonal or community authorities, associations, private persons, etc. must be delivered within 24 hours.
The materials centre is also responsible for all printed matter, forms, regulations and service ordinances of the Army, and for their immediate delivery to the troops, military schools and courses.
The storage of forms includes those of the army, of the civil services, the public insurance, agriculture, identity cards for foreigners, etc.
The distribution and sale is made to authorities, associations, industries, banks and private persons in single copies or in large quantities. The control distinguishes between printed matter that is paid for, and such that is given free of charge. Small consignments to private persons are sent against payment on delivery, while bills are sent for larger quantities. Consignments to authorities, industrial firms, associations, etc. are not controlled, as it would not pay to do so. On the other hand, that which is sold is very carefully controlled and kept in the main depot of storage.
The centralization of forwarding the printed matter has simplified work for the departments, which are not charged for the costs of consignment. This centralization is being further developed still.
This section also includes a special addressing centre with automatic addressing machines. These official and professional addresses are at the disposal of the entire government administration. This centre saves the administrative offices the work of addressing their dispatches and consignments themselves.
The section of storage and forwarding will presumably be further extended, as its activities considerably facilitate the work of the departments, saving materials and costs at the same time.
Accountancy section
The entire accountancy of the central stationery and materials office is centralized.
An aggregate credit is at the disposal of the administrative departments, which is conceded by Parliament. This credit is divided among the departments according to the credit demands, which they have submitted and which are checked. Each department has a credit controller who supervises the transactions. If the credit of a department is exhausted, it must submit a substantiated demand for a supplementary credit.
This section makes out the bills and invoices for clients outside the administration and controls their payments, so that the technical sections are freed of any administrative work.
The invoices of purveyors are checked by the competent technical sections, while their entries are made by the book-keeping office.
The bills and invoices of the creditors and debtors are passed on, accompanied by a bordereau, to the Federal Finance Department for final settlement. The work is facilitated by the use of a book-keeping machine, so that the thousands of incoming and outgoing bills are entered without difficulty.
Administrative section
As in other technical organizations an administrative section cannot be dispensed with. The accountancy is not incorporated in this section because of its close collaboration with the technical sections.
The registration, which is centralized, is set up according to the decimal classification. The entire letter and parcel post passes through the registration.
All correspondence is dictated and written in a chancery of the stationery office.
The duplicating office is of great importance; it is provided with duplicating machines for stencils, with apparatuses for the gelatine and the alcohol process and with modern photocopy apparatuses. This office is working exclusively for the administrative departments, which rarely obtain duplicators for themselves nowadays, while the typing on stencils is still done in their own offices. By this method less duplicators and less employees are needed and there is also less waste of material. The departments prefer this system too. The personnel is instructed by technicians, and the costs are essentially reduced.
As all affairs of personnel are centralized too, any double work on the same object, as well as any isolation or unequal treatment of the staff members are avoided. The chief of personnel has to be consulted also if any changes in the organization of a section are planned, a fact which ensures the homogeneity of the various groups or offices with the general organization of the stationery and materials centre and which facilitates the collaboration of the different offices. The importance of such collaboration is seen from an example as follows. A client orders stationery, office materials and office machines. If the offices would not co-operate, each article would be forwarded separately and separate invoices would be made out. With normal collaboration there will be one delivery with one invoice in such a case.
Every week the manager holds a meeting for reports of the various offices, on which occasion everyone can express his ideas, wishes proposals or complaints. Resolutions taken are put on record.
Supervision of Purchases
Big orders are given to private firms by the manager, smaller ones by the offices themselves, according to his directions.
To facilitate the supervision of a fair distribution of the orders among circa 2.000 firms, the manager keeps a register of the firms in question, each firm being entered on a loose leaf with address, telephone number and the name of the business manager. To these data are added notes on the machinery installations and the total of the annual turnovers ot the individual firms, as it is the custom to keep the turnovers more or less at the same level. Special remarks are also entered into the register of firms, so that it serves as a control of deliveries. If any of the goods delivered are deficient, the firm is warned and, in case of a repetition, struck off the register.
Apart from this register a control of supplies and prices is kept up. The supplies of each storage article of at least 10 years are totalled on a loose leaf, so that the purchased quantity as well as the consumption of each article are supervised. If the consumption of an article diminishes very much, it may be struck off the list or orders.
The prices being entered, it is easy to compare the rise or fall in prices, which facilitates the estimate of a submitted offer.
The control of firms producing office machines contains notes on production, general representative, main groups, models, capacity and prices. A list of models shows name, address and telephone no., as well as prices of the respective firms.
The experience of years has proved that a purchasing centre cannot work rationally unless it supervises the purveyors, supplies and prices continuously.
Visits of representatives are restricted to Monday till Friday mornings 9-11 a.m. During these hours any firm may submit offers and wishes. On principle, orders are not given at this time, as the number of visitors would be too great. All offers must be sent in by letter and are treated as binding.
Conclusion
Each administrative purchase centre is open to criticism on the part of the consumers, who are not content with the goods delivered, while the purveyors would like to sell more and at higher prices. If this office succeeds in making good use of the experiences of the consumers and of the purveyors at the same time, it will be able to save great sums of money and to obtain the most expedient goods and articles.
This materials centre is quite aware of the fact, that many questions of its organization are still to be solved, but the advantages of each act of centralization have to be weighed against the disadvantages, which are caused by a too great concentration that does not always produce the savings hoped for. We consider a further simplification as one of our next tasks. An extension of the existing duplication centre, the formation of more central chancelleries, the standardization of registrations and archives, reduction of forms and card indexes and the development of the documentation section of the federal chancellery are further projects for the future.
In order to increase the turnover, all of the stationery must be centralized.
At present each department still has one or more messengers. The consequence is that many parallel errands are made every day. We are now studying the centralization of the messenger and van service. Another item of our programme is the organization of an exchange of experiences with public services, cantonal and municipal administrations and of extension courses for officials.
These are only the imminent tasks of our central office. New experiences always lead to new tasks, however the further development of this office into an advisory and organization centre will complete the objectives of a purchasing centre.
As the International Institute for Administrative Sciences and its Revue Internationale intend to encourage and develop the mutual exchange of experiences, we hope to have served this purpose in writing this paper. It would be in the general interest if similar administrative branches of other countries would also describe their organization and working methods.
R. Z.
SOMMAIRE
Les tâches et l'organisation de l'Office Fédéral Central des Fournitures et du Matériel du Gouvernement suisse
L'auteur développe dans cet article l'œuvre de rationalisation accomplie en Suisse par l'institution, au sein de la chancellerie fédérale, de l'Office central des Fournitures et du Matériel destinés à l'administration centrale.
Cet office, dont l'activité est plus commerciale qu'administrative, est en mesure d'étudier d'une manière approfondie les offres des producteurs, d'assurer la standardisation de toutes les fournitures, de constituer des stocks d'une manière plus économique, de contrôler judicieusement la consommation des fournitures par les différents départements et enfin, grâce à des adjudications importantes, d'obtenir des prix plus favorables.
Au point de vue de l'organisation de l'Office, ses quatre sections techniques sont composées d'un personnel expérimenté dans les diverses branches intéressant l'office. Ces hommes de métier sont capables de conseiller efficacement l'office dans ses achats et dans l'établissement de types de fournitures. A cet égard, l'auteur souligne l'intérêt des conférences périodiques réunissant les délégués de l'office et ceux des divers départements.
En guise de conclusion, l'auteur considère la poursuite d'une simplification encore plus poussée comme une des prochaines tâches. En particulier, des études sont consacrées à la centralisation des services de transmission de documents et de transport de fournitures et à l'organisation d'un échange d'expériences entre services publics et de cours appropriés pour les fonctionnaires.
Modification du domicile de secours en matière d'assistance publique en Belgique
Une proposition de loi a été déposée le 17 novembre 1949, par M. le Député Cooremans, en vue de modifier la réglementation du domicile de secours telle que l'a établie la loi du 27 novembre 1891 sur l'assistance publique.
On sait que cette loi stipule que les secours de la bienfaisance publique sont fournis aux indigents par la Commune sur le territoire de laquelle ils se trouvent au moment où l'assistance devient nécessaire, mais que, dans certains cas ces frais sont remboursables par la commune du domicile de secours.
La détermination de ce domicile de secours obéit à des règles parfois fort complexes dans la pratique mais est simple dans son principe; le domicile de secours d'un individu majeur est la commune sur le territoire de laquelle il a séjourné depuis sa majorité pendant trois années consécutives.
Le principe du remboursement par la Commune du domicile de secours et celui de la détermination de celle-ci, subissent des aménagements eu égard soit aux personnes qui bénéficient des traitements, (enfants naturels, aliénés, accidentés du travail…) soit au calcul de la durée du séjour dans une commune (séjours inopérants); dans la pratique, ils se heurtent aux difficultés de preuve du séjour d'un individu dans un endroit déterminé, puisque les registres de la population ne sont nullement probants du séjour réel d'une personne.
Il en résulte les grosses difficultés que toutes les communes, d'une certaine importance connaissent: longues recherches dans les registres de la population, enquêtes de police, interrogatoires de voisins ou de parents, tous éléments de preuve que la Commune adverse peut contester avec plus ou moins de bonne foi dans son désir d'éviter de lourdes charges financières; une juridiction administrative à deux instances (Députation permanente et Conseil d'Etat) tranche finalement les conflits qui ont surgi.
Dans les développements qui précèdent sa proposition de loi, M. Cooremans cite quelques cas qui font ressortir mieux que des phrases la lenteur et la complexité du travail administratif en cette matière: nous y voyons notamment que lors d'un conflit mettant en cause la ville de Bruxelles et la Commune de Montigny-sur-Sambre. 61 documents ont été établis, 11 communes ont été appelées à fournir des renseignements et la durée totale de l'instruction a duré 8 mois; dans un autre cas, pour 69 documents et pour 5 communes, la durée totale de l'instruction a été de 22 mois!
Inutile d'ajouter que toutes ces instructions nécessitent un personnel nombreux et spécialisé, un grand nombre de documents et qu'elles coûtent, par conséquent, fort cher, et le travail apparaît d'autant plus fastidieux qu'il est essentiellement improductif, puisqu'il ne vise qu'à faire supporter certaines charges par telle commune plutôt que par telle autre.
D'ailleurs, ce sont non seulement les modalités d'application de la loi actuelle qui font l'objet de nombreuses critiques, mais sa conception même ne nous paraît plus justifiée; le régime général de la loi est, en effet, basé sur l'idée d'une solidarité entre les membres d'une Commune, idée fort dépassée actuellement, et sur l'idée du profit que la Commune tire de la présence d'un individu sur son territoire. M. Cooremans fait observer avec raison que si cette dernière conception se concevait encore fort bien en 1891, il n'en est plus du tout de même actuellement; la rapidité et la facilité des communications font que les individus se déplacent très fréquemment pour leur travail et que le lieu d'habitation n'est plus, d'une façon générale, le lieu où s'exerce la profession ni le lieu où se dépensent les fruits de celle-ci.
La proposition fondamentale de la nouvelle loi serait de faire coïncider le domicile électoral et le domicile de secours. « L'esprit démocratique s'est développé, dit M. Cooremans, et, par l'instauration du suffrage universel, tous les citoyens indistinctement sont appelés à participer à la vie publique. La loi leur reconnaît à tous, un droit primordial, celui d'élire leurs représentants. Il paraît naturel de rattacher à ce droit, celui d'être soutenu en cas d'adversité. »
Il existe, d'après M. Cooremans, des attaches importantes et réelles entre l'individu et la Commune dont il élit les conseillers et celle-ci est la première qualifiée pour aider l'intéressé en cas de besoin.
D'autres modifications accessoires du régime actuel sont également proposées: par exemple, le remboursement dès le premier jour des frais d'hospitalisation et la concordance entre le tarif du remboursement et les frais réellement exposés; on sait que dans le régime actuel, le remboursement des frais d'hospitalisation n'est dû qu'à partir du onzième jour si l'indigent habite la Commune secourante depuis plus d'un mois et que cette dernière ne peut réclamer à la Commune du domicile de secours que des frais de remboursement souvent inférieurs au coût réel.
La réforme proposée par M. Cooremans nous paraît être un premier pas vers une simplification et une rationalisation du problème de l'assistance publique; l'adoption de l'inscription sur une liste électorale comme critère de la redevabilité de certains frais d'assistance et d'hospitalisation, éliminera dans une certaine proportion, les travaux de recherche, les enquêtes, les contestations et les recours à une juridiction contentieuse, puisque les parties en cause devront s'incliner devant le fait indiscutable de l'inscription.
Nous croyons cependant pour notre part, que la proposition de M. Cooremans n'est qu'une étape vers une solution plus simple et plus conforme à l'aspect social actuel du problème, qui est la constitution d'un fonds unique national d'assistance publique.
Il nous paraît d'ailleurs que la solution proposée par M. Cooremans présente de graves défauts dans son fondement même et dans ses modalités d'application; pourquoi, en effet, démontrer avec tant de soins que « la notion du profit que retire une Commune de la présence d'un individu sur son territoire ne répond plus aux réalités actuelles » si l'on conserve le principe de la solidarité entre ses membres? Rien ne paraît moins naturel, quoiqu'en dise M. Cooremans, que le rattachement du droit de vote au droit d'être soutenu dans l'adversité; ce sont des choses fort différentes car le droit de vote ne vise qu'à élire des mandataires chargés de gérer les intérêts locaux alors que les limites de la sécurité et de l'entr'aide sociales s'élargissent de plus en plus; de même qu'il ne nous paraîtrait plus possible de régler le problème de la sécurité sociale sous une forme locale, de même le problème de la bienfaisance publique doit pouvoir se résoudre sur le plan national.
Dans le domaine de la pratique, toutes les difficultés ne seraient d'ailleurs pas écartées par le nouveau système, loin de là. L'auteur de la proposition de loi reconnaît lui-même qu'il y a des personnes qui ne sont pas inscrites sur les listes électorales; à son avis, cette considération n'est cependant pas de nature à déforcer la théorie qu'il a émise et il rappelle qu'il y a des individus qui n'ont pas de domicile de secours au vœu de la loi de 1891 et que dans ce cas, la charge des frais d'assistance incombe à l'Etat; il en serait de même dans la solution qu'il propose mais au lieu de faire intervenir l'Etat, il estime plus rationnel de mettre les frais à charge du Fonds communal d'Assistance publique créé par la loi du 24 décembre 1948.
La comparaison avec le système de la loi de 1891 ne nous paraît pas pertinente sur ce point; le mérite de cette loi était qu'elle était logique avec sa conception fondamentale selon laquelle tout le monde avait un domicile de secours, les seules et très rares exceptions étant les étrangers n'ayant pas séjourné trois ans consécutivement dans une même commune.
Le nombre des personnes qui ne sont pas inscrites sur des listes électorales est bien plus considérable; en effet, il ne comporte pas seulement les étrangers (tous les étrangers) mais tous ceux qui sont déchus ou suspendus de leurs droits électoraux (la loi électorale communale prévoit 3 cas d'exclusion définitive et 13 cas de suspension temporaire), tous ceux qui, par le jeu de la loi électorale, ne se trouvent inscrits sur aucune liste (p. ex. ceux qui ont changé de domicile au cours de deux périodes successives de confection des listes électorales) et enfin tous ceux qui sont omis (si nos renseignements sont exacts un millier de cas de cette espèce se présentent à chaque élection dans des villes comme Bruxelles et Anvers).
Comme on le voit, la non-inscription sur les listes électorales découle de plusieurs raisons dont aucune ne peut justifier logiquement une différence dans le régime de la solidarité entre les citoyens d'une commune; une conséquence paradoxale du système proposé serait que les personnes déchues de leurs droits de vote seraient d'excellents citoyens au point de vue des finances communales puisque les frais d'entretien et d'assistance dont ils seraient la cause, seraient payés par le Fonds communal d'Assistance publique.
Enfin et surtout, il est certain que des recherches plus ou moins longues seront très souvent nécessaires avant d'aboutir à la découverte du nom d'une personne sur une liste électorale ou à la certitude qu'elle ne figure sur aucune, car, ne l'oublions pas, la revision des listes n'a lieu en principe que tous les deux ans et les indigents sont les plus instables des citoyens. Ces recherches prendront du temps, nécessiteront du personnel et provoqueront, malgré tout, des conflits; la proposition de loi prévoit d'ailleurs, à cette fin, la procédure d'enquête, le recours à la Députation permanente et au Conseil d'Etat pour trancher les différends, et en général, toutes les mesures d'instruction de la loi de 1891. Certes le travail administratif serait moindre, mais, à en juger d'après des exemples passés, nous doutons fort qu'une sensible diminution du personnel communal en résulte.
Comme nous le disions plus haut, la vraie solution nous paraît être la constitution d'un Fonds national de l'Assistance publique, chargé de rembourser toutes les dépenses occasionnées par l'hospitalisation et l'entretien des indigents quels qu'ils soient et où qu'ils soient domiciliés ou hospitalisés. Ce Fonds national, dont la structure serait évidemment beaucoup moins complexe que celle de l'Office national de la Sécurité sociale, pourrait être alimenté soit par des versements des communes proportionnels à leur population soit par une subvention directe de l'Etat qui s'attribuerait en compensation certains impôts actuellement perçus par les Communes.
Deux embryons de ce Fonds national existent d'ailleurs déjà: le Fonds commun qui supporte la moitié des frais d'entretien ou d'éducation de certains indigents (aliénés, enfants anormaux placés dans des instituts spéciaux, indigents atteints de tumeurs…) et le Fonds communal d'assistance publique qui doit combler les déficits des communes dans le domaine de l'assistance publique.
La réalisation de ce fonds national nous paraît inévitable parce que les problèmes d'entr'aide sociale ne peuvent plus être réglés dans les cadres des pouvoirs locaux pour des raisons d'efficacité et d'économie d'abord et ensuite, parce que la conception même d'une solidarité entre les individus d'une commune appartient au passé.
Il nous paraît pour cette raison peu souhaitable d'adopter la proposition de loi de M. Cooremans qui, bien qu'améliorant sensiblement la loi actuelle, en conserverait la structure de base et retarderait considérablement l'adoption d'une loi plus conforme aux exigences sociales du moment.
T. D.
Vers un statut autonome de l'urbanisme aux Pays-Bas
Gaston Bardet pose comme suit (L'Urbanisme. Collection Que sais-je? 1947, 35 p.), les grands problèmes généraux qui se posent à chaque urbaniste:
Problèmes de circulation;
Problèmes d'hygiène et de confort;
Problèmes sociaux et économiques;
Problèmes d'esthétique;
Problèmes intellectuels et spirituels.
Ce n'est que progressivement que les législateurs dégagent les divers éléments de cette notion et en arrivent à un statut autonome en matière d'urbanisme. L'urbanisme était lié aux problèmes de la voirie et de l'habitat; ainsi en Hollande où la loi sur le logement (Woningwet) de 1901 contenait un paragraphe intitulé « Extension des centres bâtis » permettant d'élaborer des « plans d'extension » lesquels pouvaient destiner certains fonds à l'établissement de rues, de fossés et de plaines.
En constatant que la « Woningwet » avait eu des résultats heureux pour la construction, le gouvernement de 1938 était d'avis que les idées avaient progressé et que « l'espace devait être aménagé, non seulement sur le plan local, mais aussi par région et même sur le plan national; que cet aménagement ne devait pas se faire uniquement en fonction des intérêts du logement mais aussi en fonction des nécessités d'une politique prévoyante en matière industrielle, agraire et de circulation et en faveur de la protection de la nature et des possibilités de récréation ». La commission Frederiks, instituée par le Gouvernement en février 1938 avait déposé un rapport fort bien étudié et avait élaboré un projet de loi qui ne pût être discuté par le parlement par suite de la guerre de 1940.
Les cinq années de destruction ont amené les pays à réfléchir davantage au problème de l'urbanisme et ont eu pour heureux résultat que de nouvelles législations sont nées tant en Angleterre qu'en France et en Belgique.
Aux Pays-Bas l'occupation avait amené l'établissement d'un service chargé de l'élaboration d'un plan national et un arrêté sur les plans régionaux, mais la législation sur l'aménagement local était restée celle d'avant 1940. Désireux de combler au plus vite le retard encouru, la couronne installait par arrêté du 14 février 1947 une nouvelle commission chargée de réexaminer, sur la base des travaux de la commission Frederiks, la révision de la « Woningwet ».
Le rapport de cette commission (Verslag van de Staatscommissie voor de herziening van de woningwet. Staatsdrukkerij en uitgeverijbedrijf. ‘s Gravenhage 1950), a été déposé le 3 avril 1950 et mérite que l'on s'y arrête.
En regard du grand nombre de problèmes qui se posaient, la commission s'est répartie en quatre sous-commissions, ayant dans leurs attributions:
1° l'aménagement de l'espace (ruimtekundige ordening);
2° l'habitat (volkshuisvesting);
3° l'indemnisation et les expropriations;
4° les problèmes financiers relatifs au 2°.
La commission affirme d'abord que l'aménagement de l'espace et l'habitat sont deux matières autonomes et qu'elles doivent être réglées par deux lois séparées.
L'urbanisme a un but propre; notamment la destination et l'utilisation du sol, ceci en coordonnant tous les intérêts en cause; l'habitat n'est qu'une des nombreuses facettes de ces problèmes. Un argument de fait en faveur de cette séparation est que l'arrêté du 15 mai 1941 sur le plan national et les plans régionaux, par opposition à la législation d'avant 1940 qui avait un caractère plutôt négatif et protecteur, contient des prescriptions positives et que des services appliquant ces dispositions existent déjà.
La commission a en conséquence élaboré trois projets de loi: sur l'aménagement de l'espace (Ruimtewet), sur l'habitat (Woningwet), et sur l'expropriation (Onteigeningswet).
Pour le remembrement elle estime que ce problème est à examiner plus tard: d'abord parce que le remembrement « urbanistique » ne peut guère avoir d'influence sur la construction, ensuite parce que l'exécution de plans d'assainissement ou de rénovation doit céder le pas à la suppression de la pénurie de logements.
Nous nous bornerons ici à résumer les conclusions du rapport en ce qui concerne le premier de ces points.
Dans la première partie de son rapport la commission traite des principes généraux en matière d'aménagement de l'espace.
Dans l'introduction elle définit cet aménagement comme la création de l'ordre dans la destination et l'utilisation du sol. Cet ordre signifie une coordination des intérêts en cause: agriculture, industrie, habitat, protection de la nature, récréation, circulation, défense nationale, etc. Cette coordination doit être consciente et systématique pour peser l'importance relative de chacun de ces intérêts par rapport aux autres.
Le rapport donne alors un aperçu de la situation actuelle.
Les dispositions de la Woningwet ont été appliquées d'une façon heureuse aux extensions des centres bâtis; on a même utilisé ces textes dans un sens plus large en y incorporant la partie rurale. La loi permet de réglementer le genre de contructions et l'utilisation des fonds dans les noyaux existants.
Les règlementations existantes (plan d'extension, les prescriptions pour les centres bâtis, l'interdiction de construire et l'alignement particulier) ne suffisent pas, étant entendu qu'elles visent principalement des buts de logement.
La pratique a toutefois démontré qu'en dépit des prescriptions boiteuses, une bonne administration est possible: les communes ont élaboré de plus en plus des plans d'extension à conceptions larges, quoi qu'il ait fallu pour cela violer le texte et l'esprit de la loi.
L'expérience a montré que l'élaboration de ces mesures par les administrations communales, parfois voisines, conduit à des contradictions et des lacunes. En outre on s'est rendu compte que les intérêts urbanistiques supra-communaux — qui ne sont pas la somme des intérêts communaux mais sont parfois en compétition avec ceux-ci — n'étaient pas servis de cette façon. De là la nécessité d'un aménagement régional. La coopération des administrations communales n'a pas conduit à des résultats à ce point de vue, les intérêts régionaux n'ont pas été assez protégés. Dans chaque province existent toutefois des services urbanistiques s'occupant activement des plans régionaux; une preuve à l'appui de l'opinion que cette attribution doit être confiée à la province plutôt qu'à une coopération de communes, c'est que plusieurs plans régionaux sont approuvés et qu'un bon nombre de ceux-ci sont prêts.
Quant au plan national, l'expérience n'est pas infructueuse: les idées se sont précisées, notamment la distinction entre « plan national partiel » (pour une partie du Royaume), et « plan national - facette » (relatif au développement urbanistique de certains aspects p. ex. la destination de terrains pour l'horticulture, la sauvegarde de sources d'eau, la protection de sites). Le Service Central du Plan National s'est mué en un organisme de préparation, de coordination, d'étude et d'information, que l'on consulte souvent librement, et que l'on pourrait difficilement supprimer. Le plan national se fera encore attendre, il faudra plus de données et d'expérience.
Enfin le rapport fait mention du manque de personnel qualifié: aussi bien les auteurs de projets (urbanistes) que les sociologues, économistes et géographes ayant une formation urbanistique font défaut; ce manque est la cause d'un certain retard et explique que les services urbanistiques provinciaux se chargent dans une mesure importante de l'élaboration des plans communaux.
Sur la base de cette situation de fait, la commission a élaboré un projet de loi sur l'urbanisme. Le cadre légal est conçu d'une manière suffisamment large pour que l'on ne s'y sente pas emprisonné après quelques années; il ne faudrait toutefois pas s'attendre à ce que toutes ses possibilités soient réalisées et exploitées dès le début.
La commission analyse ensuite les pierres angulaires du nouveau système: le principe de priorité urbanistique, la permission d'établissement, l'indemnisation, les plans de destination, la protection des plans en élaboration, les organes chargés de l'exécution de la loi.
La notion de « priorité urbanistique » (voorrangsbeginsel) a été lancée par la commission Frederiks de 1938 et consiste en l'affirmation qu'en principe la construction de bâtiments ou l'exécution d'autres travaux ne peut être autorisée que si l'autorité a décidé au préalable quels seraient les fonds destinés à ces fins; d'un autre côté la commission proposait une garantie de droit pour les particuliers intéressés, notamment le droit pour ceux-ci d'inviter l'administration communale à se prononcer sur la destination de leurs fonds. Par ce système l'on voulait éviter que l'autorité, par le simple jeu de l'absence de destination, rende impossible la construction ou l'exécution de certains travaux, sans être astreinte à la publication de ses motifs et sans une interdiction rendue publique, susceptible de recours.
Le projet de loi élaboré par la commission a élargi cette notion et y a substitué l'obligation pour l'administration communale d'adopter un « plan de destination » (gemeentelijk bestemmingsplan) pour tout le territoire en dehors des noyaux bâtis; toute insécurité à propos de la destination des propriétés est ainsi écartée.
La deuxième innovation proposée par la commission Frederiks était la « permission d'établissement » (aanlegvergunning). Il fallait en effet songer à une série de travaux qui ne tombaient pas sous le vocable « autorisation de bâtir » tels que l'établissement de routes, canaux, ports, ponts, aérodromes, expropriations, relotissement, etc. Par le jeu du permis de construire et de la permission d'établissement, un contrôle préventif sur le respect des prescriptions urbanistiques était rendu possible.
L'arrêté du 15 mai 1941 de son côté, en instaurant le droit pour l'administration centrale de s'opposer à l'exécution d'un des travaux énumérés, organisait un contrôle répressif.
La Commission, estimant que ce dernier système ne donne pas assez de garanties aux droits des particuliers, préfère le contrôle préventif, la Couronne pouvant étendre ou restreindre le nombre de travaux soumis à la permission.
Afin de réduire les inconvénients inhérents à tout système de permission et qui constituent le prix de la sécurité juridique, le projet de loi accorde à l'administration communale le pouvoir d'inscrire dans un plan communal de destination (qui est soumis à l'approbation de la députation des états) une clause selon laquelle aucune permission d'établissement ne doit être sollicitée pour les travaux expressément prévus dans le plan — sauf pour la construction de bâtiments. Les administrations communales peuvent donc réduire l'énumération reprise dans le projet de loi.
Pour la construction de bâtiments la commission propose un système de double autorisation: la permission d'établissement laquelle est délivrée quand la construction est conforme aux plans de destination approuvés ou en voie de préparation et le permis de construire (bouwvergunning) lequel assure le respect des exigences de la technique de construction et du logement. En dehors de ces deux autorisations, l'une imposée par la Ruimtewet, l'autre par la Woningwet, les permissions exigées par des lois spéciales restent obligatoires (établissements insalubres ou incommodes, etc.). Les deux autorisations sont à délivrer par le collège des Bourgmestre et Echevins; pour assouplir ce système une demande de permission d'établissement pour bâtiments sera considérée comme une demande de permis de construire et inversement.
Le projet de loi contient un certain nombre de dispositions à propos de l'indemnisation, lesquelles dérogent aux principes de la législation existante. La pratique administrative a conduit au fait que les députations en tant qu'organes de tutelle, n'ont pas veillé uniquement à l'efficacité urbanistique mais aussi aux dommages que les plans peuvent causer aux citoyens. Des règlements communaux sur l'indemnisation sont intervenus à la suite de cette surveillance, mais ils sont très différents et ne constituent qu'une petite minorité; les promesses de procéder à l'expropriation endéans un délai déterminé ont paru constituer une garantie suffisante pour les intéressés dans certains cas, mais ne se conçoivent qu'au cas où les fonds deviennent la propriété des pouvoirs publics.
La commission veut remédier aux lacunes et aux inconvénients de ce système. Elle avance le principe que les propriétaires de fonds et les ayants-droit doivent bénéficier d'une « intervention » (tegemoetkoming) — et non pas d'une indemnisation intégrale dans les dommages causés par la préparation et l'adoption de plans de destination. Par dommage elle entend non pas toute lésion mais seulement un dommage « sérieux » résultant de l'empêchement de l'utilisation actuelle d'un bien immeuble; l'utilisation actuelle pourra dans certains cas comprendre aussi l'utilisation future que l'on estime comme presque certaine et dont la réalisation aurait été acquise dans une période très courte si le plan d'aménagement n'était pas venu s'interposer. L'indemnisation du lucrum cessans est toutefois exclue.
La partie centrale du rapport a trait aux plans d'urbanisation appelés « plans de destination » (bestemmingsplan) parce que la détermination des destinations doit être considérée comme la fonction essentielle du plan; ils sont de trois ordres: communaux, provinciaux et nationaux.
Les plans communaux sont obligatoires pour le territoire en dehors des centres bâtis et facultatifs pour ces centres. Les plans provinciaux, appelés « plans régionaux de destination » sont obligatoires pour tout le territoire de la province. Des plans nationaux peuvent être élaborés pour le royaume entier ou pour des parties.
Les plans communaux sont adoptés par le conseil communal et approuvés par la députation des états; un recours est ouvert auprès de la Couronne.
Les plans provinciaux sont élaborés par les états provinciaux et approuvés par la Couronne. Les plans nationaux sont déposés comme projets de loi et n'entrent en vigueur qu'une année après ce dépôt à moins qu'avant ce terme ils soient rejetés ou retirés.
Les plans communaux contiendront des normes au sujet de la destination des fonds et des prescriptions pour l'utilisation du sol; jusqu'ici les règlements sur la bâtisse avaient été complétés par certaines administrations communales pour interdire l'utilisation contraire à une destination réalisée. En outre ils détermineront pour quels genres de travaux ou d'activité une permission d'établissement est requise. Certains membres de la commission n'étaient pas contents de l'absence de distinction dans le projet entre « plan général de base » (plannen in hoofdzaak) et « plan particulier » (plan in onderdelen), telle que l'avait conçu fortement la Woningwet. En effet, disent-ils, à un moment donné l'urbaniste doit se retirer ou donner la priorité aux conseillers spéciaux pour détailler ou exécuter le plan (en matière hydraulique, industrielle, habitat, agriculture, etc.). D'autres membres ont estimé qu'une bonne partie de la besogne peut être confiée aux spécialistes mais que finalement il faut coordonner le tout à la lumière des principes d'aménagement.
Les plans régionaux et nationaux contiendront — outre la destination et au besoin l'utilisation du sol — des prescriptions pour adapter les plans inférieurs.
Le rapport aborde ensuite la question de la protection des plans en élaboration. La législation actuelle connaît deux manières de protection: la première (Woningwet) donne au conseil communal la compétence de déclarer qu'un plan d'extension est en voie de préparation, entraînant comme conséquence que toute décision au sujet de demandes de construire est en général suspendue; la seconde (arrêté du 15 mai 1941) donne au président du Service Central du Plan National (Rijksdienst voor het nationale plan) le droit de s'opposer non seulement à tout travail ou achat de fonds (seuls ceux effectués par les pouvoirs publics) contraires à un plan national, régional ou communal approuvé, mais aussi à ceux qui ne pourraient s'harmoniser avec un plan en préparation.
Malgré des avantages, cette dernière procédure offre des défauts puisqu'elle revient en fait à une interdiction frappant un cas individuel.
La première procédure a comme désavantage que la décision communale qu'un plan est en préparation (gemeentelijk voorberei-dingsbesluit) n'est valable que pour un an; aussi la commission propose-t-elle de prolonger ce terme indéfiniment, avec possibilité pour le sollicitant d'une permission d'établissement de demander une « intervention » dans le dommage causé si la décision au sujet de sa demande n'est pas prise endéans l'année. La Commission ne rend toutefois pas cette procédure applicable aux décisions provinciales et centrales qu'un plan est en voie d'élaboration, parce qu'il s'agit d'étendues et de périodes plus grandes et que l'arrêt des permissions aboutirait à une stagnation dans maints domaines. Il importe de limiter les décisions à des étendues déterminées et à certains travaux spécialement désignés. Ces décisions peuvent obliger le collège des Bourgmestre et Echevins de surseoir à toute décision ou de faire dépendre la permission de certaines conditions. La permission est acquise automatiquement si aucune suite n'a été donnée à la demande après deux mois.
Le rapport envisage enfin des organes spéciaux, chargés de l'exécution de la Ruimtewet.
Au stade central est créé un Conseil d'Urbanisme (Ruimtekundige Raad), chargé de la coordination interdépartementale et une Administration Centrale de l'Urbanisme (Rijks Ruimtekundige Dienst) chargée de préparer toute les mesures pour l'exécution de la loi.
Au stade provincial est créée une commission consultative et une administration de l'urbanisme. Un collège consultatif n'a pas été estimé nécessaire sur le plan communal.
Le fait que l'urbanisme est déclaré d'intérêt national n'empêche pas que les provinces et communes jouissent d'un pouvoir réglementaire en ce domaine, pour autant bien entendu que ces règlements ne soient pas contraires aux dispositions de la loi.
Terminons en signalant qu'un exposé des motifs est joint au rapport précédant le texte du projet de loi; ce dernier est composé de deux parties: a) un texte subdivisé en chapitres et articles; b) 19 textes formant chacun un ensemble pour chaque série de dispositions spéciales et détaillées appelés « Regeling » (exemples: la procédure de préparation des plans, la procédure pour l'approbation, le contenu des plans, la procédure pour les demandes de permission d'établissement). Cette forme est inspirée du système anglais où des « Schedules » sont ajoutées à la loi centrale, annexes ayant la même force de loi mais mises à part pour ne pas encombrer la partie essentielle de la loi.
F. W.
L'urbanisme en Belgique
La Belgique est le dernier en date parmi les pays de l'ouest de l'Europe à s'être donné une législation sur l'urbanisme. Ce n'est qu'à la faveur de la guerre 1940-1945 que l'on est parvenu à décréter un instrument de quelque importance, les interventions d'avant 1940 — l'arrêté-loi du 25 août 1915 mis à part — ne pouvant être considérées que comme une timide ébauche de certains aspects de cet art complexe.
Le but de l'exposé qui suit n'est pas de montrer l'évolution de la législation avant l'avènement de l'urbanisme en tant qu'institution légale, mais bien de donner un aperçu très sommaire de l'instrument de base actuel, notamment l'arrêté-loi du 2 décembre 1946. Notons tout de suite que cet arrêté-loi n'est que la coordination de l'arrêté du 12 septembre 1940 et de l'arrêté-loi du 7 septembre 1946 contenant quelques dispositions sur le relotissement.
Le régime actuel n'est pas une « charte » de l'urbanisme, puisqu'il est élaboré par le pouvoir exécutif grâce aux pouvoirs exceptionnels (arrêté-loi) et qu'il faudra que le Parlement se prononce définitivement à ce sujet (un projet de loi déposé à la Chambre des Représentants il y a 3 ans et demi est devenu caduc par suite de la dissolution de 1949).
Le but de la réglementation existante et en même temps la limite des pouvoirs assignés au Roi est de veiller à ce que pendant la période de reconstruction, les travaux soient effectués « en tenant compte des exigences de l'hygiène, de l'esthétique et d'un bon aménagement du territoire».
Une première conséquence de cette limitation est que seules certaines communes peuvent être appelées à élaborer des plans d'aménagement, à savoir celles dont le territoire est sinistré (constructions publiques ou privées) et celles où des travaux d'utilité publique sont prévus.
Une deuxième conséquence est une limite dans le temps: les dispositions ne valent que pour une période de reconstruction, mais il est vrai que cette période peut durer longtemps.
L'arrêté-loi ne règle pas la question des lotissements de terrains pour une bonne construction, ni la codification des dispositions sur les autorisations de bâtir et des règlements sur la bâtisse; il laisse délibérément de côté l'élaboration du plan national d'aménagement, la question de l'indemnisation des servitudes urbanistiques et de la récupération de la plus-value résultant des plans d'aménagement.
Ayant esquissé ainsi le régime urbanistique actuel, passons à un bref aperçu des dispositions essentielles de l'arrêté-loi du 2 décembre 1946, lequel, en soit, a bien des mérites.
La Belgique étant un pays démocratique, de larges pouvoirs sont octroyés aux communautés locales pour la gestion des intérêts de leurs membres. La commune est une unité et un organe de première importance dans notre système politique: système de décentralisation, d'autonomie communale. L'arrêté-loi sur l'urbanisation respecte ce principe traditionnel: c'est aux autorités communales qu'il appartient de dresser les plans d'aménagement pour leur territoire. Le pouvoir central n'intervient que par voie d'approbation, assurant ainsi la tutelle administrative, dont le principe figure à l'art. 108 de la Constitution.
Les administrateurs communaux doivent évidemment recourir à un technicien pour l'élaboration des plans; ils font librement ce choix, en général parmi les architectes-urbanistes, et ils soumettent la candidature à l'agréation du Ministre des Travaux Publics, qui a l'urbanisme dans ses attributions. Une convention règle les droits et les devoirs entre l'administration communale et son technicien; une convention-type a été élaborée à cet effet par le Ministre.
Nous mentionnerons plus loin dans l'exposé les diverses matières où l'autonomie communale reste intacte; montrons d'abord ce qui appartient au pouvoir central, et les limites qui sont tracées à l'autonomie communale.
Comme nous l'avons déjà signalé, seules certaines communes sont appelées à dresser des plans d'urbanisation. C'est le Roi qui désigne ces communes par arrêté, et qui décide si elles doivent faire un plan d'aménagement pour tout leur territoire ou pour une partie seulement. En pratique, les arrêtés royaux ont toujours prévu l'élaboration d'un plan général et des plans particuliers englobant tout le territoire.
La teneur de ces plans est fixée par les articles 2 et 3 de l'arrêté-loi même. Une description complète de la situation existante (survey) doit précéder l'élaboration de ces éléments graphiques; c'est en effet ce survey qui permettra de tirer des conclusions au sujet de l'ampleur et du sens du développement futur de la commune.
Le plan général d'aménagement indique les travaux et les prescriptions destinés à assurer l'aménagement rationnel et figure d'une part l'affectation des diverses zones du territoire (zoning) et d'autre part le réseau des principales voies de communication à créer ou à modifier.
L'affectation des zones à l'habitation, à l'industrie, à l'agriculture peut impliquer des restrictions à l'exercice du droit de propriété, y compris l'interdiction de bâtir. Cette disposition est une des plus importantes de tout le régime urbanistique; il s'agit en d'autres termes des servitudes d'utilité publique en matière d'urbanisme. Si l'on a insisté pendant le dernier quart de siècle sur la fonction sociale du droit de propriété, il n'en reste pas moins que ces servitudes urbanistiques touchent assez profondément ce dernier. En dépit du caractère provisoire de notre réglementation, les auteurs n'ont pas hésité à se prononcer sur la question de savoir si ces prescriptions peuvent entraîner ou non des indemnisations. L'article 17 de l'arrêté-loi est très affirmatif à ce sujet: « … jusqu'à l'entrée en vigueur d'une loi organique de l'urbanisation, nul ne peut enfreindre les prescriptions d'un plan (approuvé); celles-ci ne donnent lieu à aucune indemnité. »
Les plans particuliers d'aménagement qui ont trait à un quartier, à une artère, voire même à une place publique ou un pâté de maisons, doivent détailler les prévisions. Ainsi ils doivent indiquer le tracé définitif des voies de communication et leurs alignements, le périmètre des immeubles à exproprier (isolés ou groupés en zones). Ils peuvent donc servir de plans d'alignement et d'expropriation.
Le projet de loi déposé par le Gouvernement en 1946 au Parlement estime que la notion de plan particulier a été mal comprise et que la disposition précitée ne doit pas être retenue par la législation définitive. Il invoque deux raisons: primo, il est vain et dangereux de vouloir fixer de façon définitive le tracé de toutes les voies de communication dans un document qui vaut pour des années; secundo, en ce qui concerne les communes sinistrées, cette disposition contraindra à de longues formalités préparatoires à la bâtisse. Cette critique a été considérée comme fondée et en pratique les plans particuliers ne contiennent que des indications approximatives en matière d'alignement. Une certaine souplesse est ainsi laissée à l'administration de l'Urbanisme pour le contrôle des autorisations de bâtir, dont nous parlerons ci-après à propos de l'article 18.
En dehors de ces éléments, le plan particulier d'aménagement doit prévoir aussi des prescriptions relatives aux plantations et aux constructions dans l'intérêt de la conservation, de la viabilité et de la beauté des voies publiques. Ces prescriptions seront générales et auront trait à tout le territoire ou bien seront particulières et différentes d'un quartier à l'autre. En ce qui concerne les plantations, les communes acquièrent ainsi un droit de réglementation non seulement des zones de recul, c'est-à-dire la bande de terrain comprise entre la voirie et l'alignement des constructions mais de toute propriété sise dans les limites du plan d'aménagement.
En ce qui concerne les constructions, les pouvoirs accordés ainsi à l'Etat, à la province et à la commune, sont plus larges que ceux que ces autorités détenaient avant 1940. Le pouvoir réglementaire de l'Etat et de la province était limité à leur voirie respective et à une étroite profondeur sur les terrains qui la bordent, généralement 8 mètres. Les pouvoirs de la commune avaient les mêmes limites en fait d'esthétique. Au contraire, en fait de sécurité et d'hygiène, le conseil communal avait déjà un droit de police général s'étendant à toutes espèces de constructions (et de plantations) et à toutes les voies publiques, donc y comprises celles de la province et de l'Etat.
L'arrêté-loi met fin à cette confusion et à ces insuffisances auxquelles conduisit ce régime différentiel. Il y ajoute, comme autre élément, que les plans particuliers doivent figurer les prescriptions générales ou particulières relatives à l'hygiène, à la sécurité et à l'esthétique en fonction du but poursuivi par la réglementation sur l'urbanisme. Le domaine de la compétence des autorités communales et du pouvoir central est ainsi considérablement élargi, et permet pratiquement d'user d'une appréciation souveraine et de toucher à tout élément qui peut conditionner l'aménagement d'une agglomération humaine ou d'un site.
Enfin les plans particuliers figureront en cas de remembrement ou de relotissement de bien-fonds, les limites des lots nouveaux. Ils pourront stipuler que ces limites sont susceptibles de modification moyennant autorisation du Ministre des Travaux Publics. Notons que ce dernier bout de phrase autorise une délégation au Ministre: normalement le Roi aurait dû intervenir puisque c'est Lui qui approuve le remembrement ou le relotissement.
Ainsi, dans leur forme graphique consacrée par arrêté royal, les prescriptions des plans particuliers d'aménagement seront des règlements d'administration générale, ayant le pas sur les prescriptions contraires des règlements de la province et de la commune. Normalement aucun plan particulier ne sera soumis à l'approbation avant le plan général d'aménagement. Les procédures pourront évidemment être concomitantes. Dans la pratique, de très nombreux plans particuliers ont été approuvés avant le plan général. Le Ministre des Travaux Publics détermine les modalités de présentation du dossier d'enquête préparatoire et des plans: documentation cartographique, statistiques, diagrammes, photos, croquis et rapports justificatifs, signes et couleurs conventionnels.
L'arrêté-loi prévoit qu'un arrêté royal peut déterminer à quelles conditions et dans quelles limites les frais d'établissement des plans d'aménagement seront supportés par l'Etat. L'arrêté du Régent du 14 février 1946 stipule que le subside de l'Etat est fixé à 60 % d'un barème déterminé par le Ministre des Travaux Publics, le solde est à charge de la commune. Ce taux est porté à 100 % pour les communes sinistrées. Le subside est donc forfaitaire; si la commune veut octroyer des honoraires dépassant le tarif fixé par le Ministre, ce supplément est entièrement à sa charge.
Les articles 6 à 10 règlent la procédure à laquelle sont soumis les plans. A partir du moment où le technicien a achevé les plans, il les remet aux autorités communales. C'est le conseil communal qui doit statuer une première fois sur ces projets. Le Ministre peut obliger le conseil à se prononcer endéans un délai déterminé; en pratique il n'a pas fait usage de cette faculté, ce qui prouve qu'aucune pression n'est exercée par le pouvoir central. Le conseil communal peut donc adopter les plans ou bien les faire modifier; après cette modification éventuelle, les plans deviennent l'œuvre de l'autorité communale.
En vertu de nos principes démocratiques, les habitants de la commune sont invités à se prononcer et à faire valoir leurs réclamations et observations écrites. Cette enquête publique, pendant laquelle les plans sont déposés à la maison communale, dure 15 jours. Le collège des bourgmestre et échevins atteste l'accomplissement de ces formalités et transmet le procès-verbal avec les plaintes au conseil. Celui-ci statue une seconde fois: il conclut au rejet des réclamations ou bien fait modifier les plans en suite de celles-ci. Dans ce dernier cas, il est procédé à une seconde enquête sur le résultat de laquelle le conseil n'a plus à se prononcer. Les plans sont soumis au Ministre des Travaux Publics; il est statué par arrêté royal. Les arrêtés royaux statuant sur les plans sont publiés par extrait au Moniteur Belge (journal officiel). Après cette publication aucune invalidation totale ou partielle des plans n'est possible pour vice de procédure. Ils sont déposés dans les quinze jours à la maison communale où le public est admis, en tout temps, à en prendre connaissance.
La procédure comporte donc normalement cinq stades: la confection des projets; leur approbation par le conseil communal; l'enquête publique; la décision du Roi; la publicité donnée aux plans arrêtés.
L'arrêté-loi a armé le pouvoir central contre la défaillance des autorités communales; le Roi peut notamment se substituer au conseil communal dans les cas suivants:
si la commune s'est abstenue de dresser les plans;
si le conseil communal, à qui les plans ont été soumis, ne les a pas approuvés ou n'a pas fait modifier ces plans au cas où il ne peut les adopter;
si le conseil communal n'a pas, dans le mois de la clôture de la première enquête, ou bien rejeté les réclamations et observations ou bien adopté les plans modifiés.
Il existe encore deux autres cas où le pouvoir de tutelle peut agir en lieu et place de l'autorité décentralisée, mais ces cas sont encore plus théoriques que les cas cités; en pratique, il n'est fait usage d'aucune de ces possibilités. Le Roi peut aussi dresser directement les plans s'il rejette ceux adoptés par le conseil communal. Cette disposition n'a été mise en pratique qu'une seule fois, et encore à la demande de l'autorité communale. L'on peut considérer ces dispositions comme un bâton derrière la porte, encore que tout symbolique.
Dans son deuxième chapitre, l'arrêté-loi traite des plans d'aménagement s'étendant à plusieurs communes. Les communes composant certaines agglomérations urbaines ou régions ont à l'égard de l'économie et du respect de la nature, des intérêts collectifs qui ne souffrent pas la dispersion des études fragmentaires.
C'est le Roi qui décide l'établissement de ces plans communs d'aménagement. Le plan général est élaboré par le Ministre, qui prend l'avis d'un collège de techniciens comprenant un membre et un suppléant par commune; il n'est soumis qu'à une enquête unique et les conseils communaux n'ont qu'un simple avis à donner. Les plans particuliers sont dressés selon la procédure communale.
Le chapitre III de l'arrêté-loi du 2 décembre 1946 contient des dispositions communes aux plans communaux et aux plans régionnaux. Les plus importantes ont trait aux autorisations de bâtir, au remembrement, aux expropriations et aux infractions et pénalités. Citons d'abord celle de moindre importance.
Dans les cas où le Roi peut se substituer à l'autorité communale pour élaborer les plans communaux d'aménagement (voir notre chiffre 8), il doit prendre l'avis d'une commission consultative d'urbanisation établie auprès de l'Administration de l'Urbanisme, avant de prendre une décision. Cette attribution a été exercée jusque fin 1947 par le Conseil supérieur de l'Urbanisme mais a été dévolue par arrêté du Régent du 12 décembre 1947 au Conseil Technique de l'Urbanisme. Ce Conseil doit donner aussi son avis au sujet des plans dans lesquels sont prévues des expropriations par zone. Il peut être consulté librement pour d'autres questions urbanistiques. A côté de cette mission consultative, le Conseil Technique de l'Urbanisme, qui se compose de cinq spécialistes, a deux autres missions: la première consiste à faire toutes suggestions sur l'établissement d'une doctrine urbanistique à appliquer dans tout le pays et à indiquer les principes généraux selon lesquels doivent être élaborés, au point de vue technique, les plans d'aménagement prévus par la législation sur l'urbanisation; la seconde consiste à élaborer un projet de règlement-type sur la bâtisse. A ce jour, pour aucune de ces deux missions le Conseil n'a abouti à des conclusions pratiques.
Les plans d'aménagement ne peuvent avoir pour conséquence de figer le développement des communes, des agglomérations et des régions pour un temps indéfini. D'autre part, aucune œuvre n'étant parfaite, le législateur a prévu la possibilité de revoir les plans. Cette révision est décidée par le Roi, soit à la demande de l'autorité communale intéressée, soit d'office. La procédure de révision est la même que la procédure d'élaboration.
Nous avons vu que les prescriptions des plans d'aménagement ne sont obligatoires qu'après leur adoption par arrêté royal et le dépôt des plans approuvés à la maison communale. A partir de ce moment nul ne peut enfreindre ces prescriptions; cette défense s'adresse à tous les citoyens et aux autorités, de sorte qu'il n'est pas permis à un Ministre d'enfreindre ou de déroger aux plans. Il sera question plus loin des pénalités qui sanctionnent cette disposition.
Il ne pouvait suffire que l'arrêté-loi sur l'urbanisation portât certaines interdictions. Il devait organiser une procédure qui permît d'en surveiller le respect, au moins dans les cas les plus habituels. D'autre part, il fallait éviter que, dès le moment où le Roi invitait une commune à élaborer ses plans d'aménagement, des travaux prématurés viennent compromettre le plan en élaboration. C'est ce à quoi tend l'article 18 de l'arrêté-loi.
Citons le premier et le dernier alinéa de cet article: « Nul ne peut, sur le territoire défini par l'arrêté royal décidant l'établissement d'un plan général ou particulier d'aménagement, et ce dès la publication par écrit de cet arrêté au Moniteur:
1° construire, démolir ou reconstruire;
2° déboiser ou modifier sensiblement le relief du sol par des travaux de remblai ou de déblai;
sans autorisation préalable, écrite et expresse, du Ministre des Travaux Publics ou de son délégué.
» Cette disposition ne vise pas les travaux de conservation et d'entretien.
» La demande d'autorisation ne dispense pas l'intéressé de se conformer aux autres procédures prescrites par les lois et règlements. »
La procédure spéciale de l'art. 18 se superpose donc aux autres procédures habituelles qui consistent à demander l'autorisation de bâtir, l'alignement et l'approbation des plans.
Rappelons qu'il existe un bon nombre de lois qui prévoient la nécessité d'une autorisation de bâtir dans des domaines très épars et selon des procédures disparates. En règle générale c'est le collège des bourgmestre et échevins qui est le pivot de toutes ces autorisations. Les mesures d'exécution de l'art. 18 ont utilisé les bons offices de cette autorité exécutive en lui confiant la charge de communiquer la demande d'autorisation à l'Administration de l'Urbanisme.
Au sein de cette administration une large déconcentration a été opérée en faveur des directeurs provinciaux de l'Urbanisme, de sorte que seules les demandes relatives à des bâtiments publics ou d'utilité publique et les cas difficiles ou litigieux sont soumis à l'Administration centrale. Il existe un directeur par province et deux commissaires spéciaux: un pour la ville de Tournai et un pour la région de la Côte. Une division du pays en régions urbanistiques correspondrait mieux à la tâche d'aménagement; l'Administration de l'Urbanisme est toutefois encore chargée d'autres attributions (telle par exemple l'octroi de subsides pour travaux communaux) qui justifient plutôt la subdivision administrative traditionnelle.
Le contrôle des bâtisses en vertu de l'article 18 absorbe une grande partie de l'activité de cette administration. Le système d'autorisation supplémentaire a, bien entendu, ses inconvénients; encore faut-il dire qu'un délai assez court est fixé pour statuer: un mois. Ce délai peut être prorogé pour deux mois au plus par arrêté motivé: en général la prorogation a lieu quand les demandes doivent être soumises à l'Administration centrale. Si la décision n'est pas intervenue dans le délai légal, l'autorisation est tenue pour acquise.
Aucun recours n'est organisé par l'arrêté-loi contre une décision de refus ou une autorisation conditionnelle. Dans le silence des textes il reste tout de même le recours hiérarchique: auprès de l'Administration centrale s'il s'agit d'un arrêté du directeur provincial, auprès du Ministre s'il s'agit d'une décision de l'Administration centrale. Signalons toutefois que la loi du 23 décembre 1946 créant un Conseil d'Etat en Belgique, permet l'annulation de décisions pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir; l'article 7 de cette même loi consacre le principe qu'une indemnité est due par l'autorité ayant pris une mesure de laquelle est résulté un dommage exceptionnel, soit que l'exécution en ait été normale, soit qu'elle ait été défectueuse ou différée.
Les sanctions prévues par l'arrêté-loi pour réprimer les infractions aux prescriptions des plans d'aménagement approuvés et les infractions de bâtir ou de déboiser sont de deux sortes. Il y a d'abord la sanction pénale: un emprisonnement de huit à quatorze jours et/ou une amende de 60 à 2.000 francs; c'est donc une peine correctionnelle et non pas une simple peine de police.
Les coauteurs, tels que entrepreneurs et architectes, sont aussi passibles de ces peines. Le juge peut tenir compte de circonstances atténuantes et en pratique il ne prononce souvent qu'une peine avec sursis.
Il y a ensuite la réparation de l'infraction; elle doit être demandée par le Ministre des Travaux Publics au juge pénal, lequel est tenu de prononcer la réparation dans les limites où elle est demandée. En cas d'inexécution du jugement, l'Administration qui aura été désignée par le Ministre ou par son délégué y pourvoira, aux frais de l'intéressé.
Un autre ensemble de dispositions importantes du chapitre III de l'arrêté-loi sur l'urbanisation sont celles relatives à l'expropriation. Lorsque le Roi approuve un plan particulier d'aménagement, son arrêté comporte l'autorisation de procéder aux expropriations qui y sont prévues. Les plans particuliers indiqueront l'expropriant, c'est-à-dire au profit et à charge de qui l'expropriation devra se faire.
Ce sera la commune s'il s'agit de lui assurer l'emplacement d'un hôtel communal, d'une école primaire ou d'un cimetière; la province, s'il s'agit d'améliorer le tracé d'une de ses routes; l'Etat s'il faut tracer une autoroute de communication internationale; enfin les établissements publics.
Il n'est pas prévu de délai pour l'exécution de ces expropriations: les pouvoirs intéressés pourront donc les réaliser par étapes suivant les possibilités des finances publiques. Afn d'éviter des injustices par suite de ces réalisations espacées, la valeur des biens à exproprier est figée: à l'idée d'un travail déterminé est substituée l'idée d'un plan d'aménagement pris dans son ensemble; les expropriations successives sont considérées comme formant un tout. Dans l'appréciation de la valeur du bien exproprié, il n'est pas tenu compte des plus-values acquises par ce bien par suite de modifications y apportées postérieurement à l'approbation du plan, à moins que ces modifications (par exemple celle de la destination de l'immeuble) aient été autorisées conformément à l'article 18.
Cette disposition est une dérogation au droit commun suivant lequel l'expropriant ne peut refuser à l'exproprié une indemnité en raison de la plus-value qui résulterait de travaux effectués de bonne foi au bien empris postérieurement au décret d'utilité publique.
Une autre dérogation au droit commun concerne la procédure expropriation.
Normalement l'expropriation a lieu sur la base d'un plan figurant le tracé des travaux et les parcelles cadastrales. En vertu des articles 3 et 24 de l'arrêté-loi, le dépôt préalable d'un plan de tracé indiquant les travaux n'est pas nécessaire; il suffit que le périmètre des immeubles à exproprier soit indiqué. Cette disposition vaut aussi pour l'expropriation par zone, avec cette simplification supplémentaire que les parcelles de terrain destinées à être remises en vente ou à recevoir des constructions sur l'alignement des nouvelles places et rues ne doivent pas non plus être mentionnées.
Rappelons que l'enquête publique à laquelle le plan d'aménagement doit être soumis, remplace l'enquête de commodo et incommodo pour les alignements et celle en matière d'expropriation. Notons aussi que l'avertissement aux propriétaires ne se fait plus par avis individuel, mais par affiches; une telle disposition avait déjà figuré dans la loi du 3 janvier 1934 établissant une procédure exceptionnelle pour les expropriations intéressant la défense nationale. L'arrêté-loi permet d'ailleurs de faire usage de cette « procédure exceptionnelle » pour la réalisation des plans d'aménagement; ceci permet d'agir plus vite que dans n'importe quel autre domaine.
Ainsi, si d'une part dans toute cette matière d'expropriation l'on brûle les étapes au léger détriment des particuliers, les pouvoirs publics sont mieux à même de réaliser promptement ce que l'intérêt général exige.
Un dernier point reste à analyser: les conséquences du remembrement.
En vertu de l'article 20 de l'arrêté-loi, l'immeuble remembré ou le lot nouveau est substitué à l'immeuble ancien. En conséquence les privilèges et hypothèques, les droits réels à l'exception des servitudes grevant le bien ancien, les actions de toute nature exercées relativement à ce bien sont de plein droit reportées sur l'ensemble du bien remembré ou sur le lot nouveau de même que sur le prix, la soulte ou le solde des soultes pouvant revenir au propriétaire de l'immeuble ancien; comme corollaire, l'immeuble qui passe dans le patrimoine d'un autre propriétaire y entre purgé de tous les droits, causes d'annulation de révocation ou de résolution et de toutes actions.
L'acte constatant le remembrement doit être transcrit au bureau des hypothèques.
Le droit de bail relatif à des immeubles remembrés est reporté sur le lot nouveau attribué au bailleur, sauf diminution ou augmentation du prix du bail et à moins que le locataire n'opte pour la résiliation.
L'enregistrement des actes de vente ou d'échange, des actes portant quittance et des procurations se fait gratuitement.
Rappelons que le but avoué de l'arrêté-loi n'est que de régir la période de reconstruction et ce principalement dans les endroits sinistrés. Ainsi pratiquement le remembrement n'est opéré que dans les cas où l'Etat prend à sa charge les opérations immobilières en vertu de l'arrêté-loi du 14 février 1946. Il faut relever en effet que des opérations de remembrement entraînent le plus souvent l'incorporation de certaines bandes de terrain dans la voirie publique afin de réaliser des rectifications, élargissements et embellissements de ces voies; cela pose évidemment un problème financier auquel les communes ne pourraient pas faire face, ce qui aurait comme regrettable conséquence que l'on manquerait de belles occasions de faire de l'Urbanisme.
F. W.
Some physical aids to better administration
O.E.E.G. started in 1948 from scratch. This gave rise to some difficulties. On the other hand this has also provided an opportunity to do some things which longer established organisations usually find difficult to do. We have been fortunate enough to be able to build to our own requirements and to install up-to-date equipment. It may be of interest to describe briefly something of what we have done with regard to office accommodation and the telephone system.
The Building
The Annex to the Chateau de la Muette was started in January 1949 and part, at least, was put into use by the first week in October. It is a building 100 metres long and 12 wide, and provides 7,500 square meters of space. It comprises a basement, sub-basement, ground floor and three storeys and provides for 140 offices, a number of conference rooms, workshops and laboratories. Since it was difficult to foresee what the space requirements might be in the months and years to come, it was decided to build large open halls, 32 meters by 10 meters with central lanes of pillars. The outside walls are divided into bays of 2 meters in width and between the windows are channels along which pass the piping for telephone, electricity and heating. The large halls are divided up into two rows of offices opening off a central corridor by means of moveable partitions.
Moveable Partitions
The standard partition is 3 meters high and 3,75 meters wide, made of aluminium plates, interlined with a glass wool mattress. These are light and easily moved — it takes two men four hours to take down and put up a partition, including the necessary rewiring. (The wires are channelled up the hollow posts wich form the supports for the panels.) In one change round, five offices occupying 64 square meters were re-grouped into 6 in 40 man hours. On the other hand, the thinness of these panels and the hollow channels means they are not as soundproof as one might desire.
The panels can be used to form rooms of different sizes — including one, two or three windows, according to the grade or number of the occupants.
For the conference rooms, a heavier, soundproof form of partition is used. These are composed of steel plates backed with mica and with a central leaf of lead between two cushions of air. They weigh considerably more than the others and are consequently difficult to move. This type is also used in folding doors which separate three conference rooms which can, in consequence, rapidly be turned into one large hall.
Telephone System
The telephone system, too, was chosen with an eye to its adaptability. The wiring runs up channels in the masonry between the windows and is joined in the sub-basement to the main cables leading to the exchange. This means that it is easy to change the telephone connection if a room is moved around.
The standard telephone is semi-automatic — communication internally is direct by dialling, and each phone can have direct access to the outside system for local calls. (It was decided that the saving in telephone operators offset the possible loss by use of this facility for private purposes.) Incoming calls and outward long distance calls pass through the exchange.
With each telephone one can hold a call while one dials another number, and can then take up once more the original conversation. All this can be done without even passing through the exchange. Senior officials have telephones with eight or four buttons, which permit of the filtering of calls by their secretaries, direct communication with their Secretariat, and with two or four other people. The Conference Division has a special system within the general one enabling eight officials to intercommunicate and to hold a discussion as though they were all in the one room.
F.
SOMMAIRE
L'auteur expose sommairement les réalisations de l'O.E.C.E. en ce qui concerne particulièrement l'installation des services et le standard téléphonique. Sa description est en rapport avec les difficultés que rencontre dans l'ordre matériel une puissante organisation internationale au moment où elle naît du néant.