Notices Bibliographiques

L'enseignement du droit constitutionnel en Italie Présentation d'un manuel récent

Une étude du régime constitutionnel de la république italienne d'après le droit constitutionnel général: tel est l'ouvrage que M. G. Balladore Pallieri, professeur à l'Université de Milan, a consacré à l'étude du droit constitutionnel de son pays depuis l'entrée en vigueur de la constitution du 22 décembre 1947 (G. Balladore Pallieri: Diritto costituzionale. (Secondo la Nuova Costituzione). Milano Dott. A. Giuffrè, 1949, in-8°, VI + 344 p.)

Il n'est point trop tard pour rendre compte de cette œuvre dans les milieux scientifiques. Le fait que sa publication date de deux ans déjà, n'empêche pas de la considérer comme un intéressant essai d'utilisation de la science du droit constitutionnel général pour la connaissance de l'organisation politique qu'un Etat ou une nation s'est donnée à un moment déterminé de son histoire. C'est à ce titre notamment que la conception du livre M. G. Balladore Pallieri mérite attention.

Qu'est-ce que le droit constitutionnel général? En quoi son objet influence-t-il la matière d'un ouvrage essentiellement destiné aux étudiants des facultés de droit et dont l'agencement reste déterminé sinon par les programmes officiels, du moins par les nécessités pédagogiques?

On peut affirmer que le droit constitutionnel général étudie les règles juridiques fixant les conditions et les modalités d'exercice du pouvoir politique, ainsi que la structure et les buts assignés à l'action étatique, abstraction faite de toutes les contingences de temps et de lieu.

Le propre de la science est de délaisser, dans le domaine de la connaissance, ce qui individualise au profit de ce qui universalise. L'abstraction est une opération intellectuelle inhérente à la démarche scientifique. On en dit peut être beaucoup de mal. Mais c'est elle qui permet de dégager l'indication du fait de ses manifestations particulières, fortuites et souvent contournées.

Le droit constitutionnel général est une discipline scientifique qui suppose à la fois la pratique du droit constitutionnel comparé, le recours à la méthode analytique et critique dans l'étude des constitutions et des régimes politiques, et la préoccupation de tirer profit de l'esprit de synthèse. Sa valeur résulte de l'utilisation dans le domaine du droit constitutionnel de l'apport précieux de la science politique. Il contribue à la formation d'une juste conception de cette science, non pas qu'il fasse d'elle l'adjuvant du droit public destiné à vivifier ou à développer ses formules et ses règles mais bien parce qu'il signale que le droit public sollicite et intercepte une partie de sa matière, celle soumise à l'emprise de la technique sociale particulière qu'est le droit.

L'utilité et même la possibilité d'un droit constitutionnel général ont été mises en doute. D'aucuns reprenant le point de vue développé par l'école historique en économie politique estiment que le droit constitutionnel ne peut être que descriptif et historique. Le droit constitutionnel général reposerait sur un certain conceptualisme juridique dont le résultat malheureux serait de substituer à la réalité concrète des représentations symboliques sans vérité ni exactitude.

C'est à tort que l'on a émis des considérations de ce genre.

Evidemment il importe d'éviter le danger de masquer la réalité sous des abstractions forcées et d'affaiblir par abus de la généralisation ce sens du concret en fonction duquel le constitutionnaliste, plus que quiconque, doit se prononcer dans ses études.

Mais il y a lieu de dire que la pratique du droit constitutionnel général ne fait pas nécessairement courir ce risque. Il est indispensable de dépasser le stade de l'observation particulière pour essayer de rendre compte des points de vue dominants dont la connaissance est si utile pour le progrès ou pour le développement de la science. Et cela peut se faire aussi bien dans le domaine du droit que dans celui de la science politique.

D'un point de vue pratique, la discipline du droit constitutionnel général peut être tenue pour le point de départ d'une excellente initiation au droit constitutionnel d'un peuple ou d'une nation. Muni de notions communes déjà traduites en langage et devenues de la sorte maniables, le constitutionnaliste peut acquérir une compréhension beaucoup plus rapide des réalités qu'il observe dans un régime déterminé de droit constitutionnel. Il en obtient ainsi une intelligence à la fois plus prompte et plus aiguë. La science joue véritablement pour lui le rôle d'une économie de pensée. Elle permet également de donner d'une constitution ou d'un régime constitutionnel, un aperçu critique des plus judicieux sous l'angle des préoccupations scientifiques.

C'est à ces considérations de méthode que l'on peut saisir tout l'intérêt que présente la lecture de l'ouvrage de M. G. Balladore Pallieri. Le Diritto costituzionale de cet auteur, connu déjà par une œuvre plus ample sur la doctrine générale de l'Etat (« Dottrina generale dello Stato ») est par rapport au droit constitutionnel général, l'équivalent exact de ce qu'est le « Manuel de Droit constitutionnel et de science politique » de M. M. Duverger (Paris, Les Presses Universitaires de France, 5^e édition, 1948) par rapport à la dite science politique.

Le livre se compose de quatre parties.

La première est destinée à caractériser les traits fondamentaux de l'Etat qui détermine l'existence d'un ordre juridique dans le même temps que l'on découvre en lui une entité ou une personne juridique. Les particularités de l'ordre juridique étatique sont également soulignées dans la première partie de l'ouvrage. On retiendra à ce propos que l'auteur opte pour une prise en considération éminement juridique de l'institution étatique au détriment de certains de ses aspects sociologiques non encore interceptés dans le domaine du droit.

Il s'agit là d'une des conséquences inévitables du recours aux données de la science du droit public général dont l'aire est évidemment plus restreinte que celle de la science politique et de la sociologie.

Au nombre des considérations générales consacrées à l'institution étatique, on peut signaler encore celles qui rendent compte de ce qu'est juridiquement l'Etat moderne, d'après la forme ou le régime politique qui influe sur son existence. Le phénomène constitutionnel est l'un de ceux dont l'étude permet d'acquérir une connaissance approfondie sinon des fondements de l'Etat moderne, du moins des dispositions juridiques définissant son organisation et sa structure. L'auteur insiste à cette occasion sur les nouveaux problèmes de droit constitutionnel que pose l'organisation juridique de l'Etat moderne.

La première partie de l'ouvrage se termine par une esquisse de l'histoire' du droit constitutionnel italien ainsi que par l'indication de ses sources.

La deuxième partie est consacrée à l'examen de l'organisation politique actuelle de l'Italie. La présidence de la République, la structure, la composition et la compétence du Parlement y sont étudiées. Le fonctionnement du gouvernement, celui du conseil supérieur de la magistrature et de la Cour constitutionnelle sont objectivement présentés. Une mention toute spéciale est accordée à l'institution des régions.

La troisième partie se réfère notamment aux limites constitutionnelles à la puissance étatique. La question des droits individuels dans leur conception originelle autant que dans leur acception évoluée y fait l'objet de développements. Il en est de même de la réglementation constitutionnelle des cours et organes juridictionnels.

La quatrième partie déborde le cadre du droit public interne. La position de l'Etat est déterminée en fonction de sa situation et de ses obligations de droit public international. L'auteur analyse dans un chapitre particulier les rapports ayant existé ou existant encore entre l'Etat italien et l'Eglise catholique.

Pour chacun des points qu'il expose, le professeur G. Balladore Pallieri a eu le souci de présenter une bibliographie substantielle.

V. C.

Le Whitleyisme

Sous le titre « Recent transformation in Civil Service — Whitleyism », Léo D. Cagan, membre de l'Université de Chicago et professeur de sciences politiques au State College de San-Franscisco, étudie le système Whitle. dans le numéro de janvier 1951 de la « Public Personnel Review ».

Le système Whitle tire son nom de G. H. Whitle, lui-même, président d'un comité gouvernemental, chargé de l'étude des relations professionnelles dans l'industrie privée.

Ce système fut introduit peu après la première guerre mondiale dans le Civil Service britannique pour réglementer les relations entre employeurs et employés. Déjà en 1907, les fonctionnaires britanniques jouissaient du droit d'association et un certain nombre d'unions professionnelles fonctionnaient au début de la première guerre mondiale. Pendant cette guerre, les problèmes du British Civil Service furent profondément modifiés à cause d'une part de l'accroissement gigantesque du nombre des fonctionnaires et d'autre part des modifications des conditions de travail. Ces développements inattendus avivèrent la nécessité de réglementer les relations entre l'Etat et les agents, l'Etat étant considéré comme employeur et les agents comme ceux qui le servent.

La structure du whitleyisme consiste en une hiérarchie de comités de discussion que l'on retrouve à chaque échelon et qui se confondent finalement dans un conseil national pour l'ensemble du Civil Service.

Les agents sont représentés dans ces comités en nombre égal à l'Etat employeur. L'objet des discussions est souvent extrêmement étendu; en général tout ce qui concerne la situation des employés peut donner lieu à échange de considérations. Les conclusions adoptées par les deux parties n'ont que la valeur de recommandations. En effet, le gouvernement dans son rôle souverain ne peut être légalement lié par des décisions des comités whitle. En pratique toutefois, le gouvernement suit généralement les recommandations qui lui sont adressées.

Durant les vingt premières années de son existence, l'application du système whitle fut surtout l'occasion de débats revendicatifs. Le conseil national était généralement considéré comme un organe ennuyeux luttant sans cesse pour obtenir des concessions toujours plus larges. Les solutions adoptées par le Conseil national ne furent généralement confirmées qu'après un travail long et ardu. C'est ainsi que l'on a pu dire que la rapidité n'était certes par la caractéristique du whitleyisme. Personne jusqu'alors d'ailleurs n'était satisfait de la structure et du mode de fonctionnement du conseil national. On en préconisait la réforme fondamentale ou même la suppression.

Une commission royale, la commission Tomlin, fut chargée dans les années 1929 et 1930 d'examiner le fondement des critiques avancées. La mobilisation administrative de 1938 créa à nouveau un climat favorable au whitleyisme. Les représentants des deux parties reconnurent les responsabilités qui leur incombaient et l'on en arriva progressivement à éliminer ce qui avait fait la perte du whitleyisme: le détournement des discussions vers le profit personnel des participants.

L'élément déterminant de cette réforme de fait fut sans doute la création de départements nombreux commandée par les exigences administratives de la seconde guerre mondiale. Des intérêts âprement défendus, des préjudices, des préjugés furent oubliés devant l'effort commun à tenter. Les organisations professionnelles abandonnèrent certaines de leurs revendications pécuniaires et s'attachèrent à des problèmes plus urgents pour la bonne marche des administrations. Employeurs et employés assumèrent ainsi des responsabilités communes.

Le système whitley connut de cette manière un maximum d'efficacité au cours de la guerre. Il restait à conserver cet esprit lorsque le temps de paix fut revenu.

Un second facteur contribua à rendre vigueur au système whitley: la montée progressive d'une nouvelle génération de représentants des deux côtés de la table de réunion. Les anciens leaders professionnels formés encore à l'école du siècle dernier avaient une tendance à considérer leur action comme une action essentiellement offensive àl'égard du gouvernement. Actuellement, les comités usent de plus de compréhension et de diplomatie.

Les membres représentant le gouvernement ont de leur côté été remplacés par des agents qui apprécient davantage les possibilités de la négociation et de la collaboration. Il en est résulté de part et d'autre une plus grande facilité des tractations et la découverte de solutions harmonieuses composant les intérêts des deux parties.

L'on peut se demander si l'avènement d'un gouvernement travailliste en Angleterre n'a pas changé l'attitude officielle envers le whitleyisme. Lorsque l'on connaît le Civil Service anglais, l'on pourrait déjà a priori répondre par la négative étant donné que l'administration en Angleterre est neutre. En fait, il en fut bien ainsi. Les administrations ont appliqué les décisions du gouvernement travailliste d'une manière impartiale. Du reste, le British Civil Service est resté avant tout au service de l'Etat et a placés ses buts syndicaux au second plan

Il resterait à examiner l'attitude du parti travailliste lui-même devant le whitleyisme. Il convient à cet égard de signaler que le whitleyisme a entamé son déclin sous le gouvernement conservateur, déclin qui se poursuivit sous le régime de coalition. Certains leaders whitleyistes ont prétendu qu'une victoire des conservateurs en 1945 n'aurait fait qu'accentuer ce déclin au point d'amener la faillite du système. D'autres toutefois estiment que la victoire des travaillistes n'a pas amené de changement essentiel dans le Civil Service.

Il est évidemment difficile et dangereux de spéculer sur ce qui aurait pu être. Sans doute en théorie une victoire des conservateurs n'aurait pas accru le prestige du système whitley. Une chose est toutefois certaine: le whitleyisme aurait tout de même survécu comme système de relations professionnelles indépendamment de la majorité politique au pouvoir.

Un fonctionnaire élevé de l'administration britannique qui avait déjà une expérience très longue dans l'administration a du reste affirmé que quel que soit le gouvernement qui tenterait d'abolir le whitleyisme, les fonctionnaires se chargeraient bien d'éduquer leur ministre pour lui apprendre les avantages du système.

Ainsi qu'il a déjà été dit, la grande transformation du système whitley s'est produite dans la méthode de négociation. Les réunions officielles ont été de plus en plus préparées par des contacts spontanés entre les dirigeants des deux parties. C'est ainsi que durant la guerre, des décisions extrêmement importantes affectant le personnel ont pu être prises avec rapidité et autorité.

Les défauts du système ancien, système sans doute très démocratique, étaient précisément la lenteur et son manque d'adaptation aux circonstances. Le remède devait résider dans une représentation plus simple ou dans un commandement suprême dans chaque partie. Sans doute du côté officiel, cette concentration de l'autorité était-elle facile. A défaut de mieux, la présidence pouvait en effet être assurée par le cabinet du Premier Ministre. Du côté professionnel, la difficulté était plus grande parce que les fonctionnaires étaient groupés en une espèce de confédération. Il était difficile de trouver un homme représentant exactement tout le Civil Service et chacune des treize unions diverses avec ses problèmes particuliers. Cet homme fut trouvé en la personne de A.J.T. Day C.B.E., chairman de l'Union professionnelle nationale. C'est grâce aux qualités exceptionnelles de ce leader que le comité des fontionnaires a pu tenir des réunions mensuelles aux cours desquelles furent mis sur pied des projets de solution. Cette méthode de négociation utilisée durant la guerre fut si satisfaisante que l'on crut bon de la retenir pour le temps de paix.

Une autre question qui envenimait les rapports des deux parties au sein des comités whitley était le reproche constant qu'adressaient les fonctionnaires à la représentation officielle: un manque d'initiative pour inscrire des réformes à l'ordre du jour des réunions. Il suffisait en effet que les fonctionnaires introduisent une réforme pour qu'immédiatement la représentation gouvernementale se cabrât et fit échouer les négociations.

Lorsque les réunions whitley se bornèrent à une conférence d'information entre deux personnes ou tout au plus entre deux petits groupes, une plus grande compréhension fut possible. Des intérêts communs furent ainsi découverts et les distinctions formelles que l'on utilisait auparavant pour faire échouer les projets furent abandonnés. De plus, il est possible que les leaders des deux parties aient mieux perçu dans les tactiques de négociation l'avantage de prendre les initiatives. Lorsqu'une partie, en effet, présente une proposition selon la réglementation du système whitley, l'autre ne peut qu'y opposer une revision ou une opposition partielle, mais le cœur même de la proposition reste tel que l'initiateur l'a présenté.

Le système Whitley a eu une importance vitale en ce qui concerne les salaires, les heures de travail et quelques autres problèmes quotidiens importants. C'est ainsi que ce système a pu amener à des réformes sérieuses, notamment dans l'organisation de la trésorerie et dans les services de méthodes.

Durant les dix dernières années, l'expérience n'a fait du reste que s'accroître dans ce domaine et de nombreux problèmes de recrutement, de compétence, de formation, de promotion ont été abordés. Le fonctionnaire a mieux pris conscience de problèmes fondamentaux qui intéressent à la fois son département et lui-même et en général devant la compréhension qu'il obtenait des choses publiques, il a répondu mieux à ce que l'on attendait de lui.

Du côté des fonctionnaires, le plus grand handicap des dernières années fut le manque de cohésion et d'union. Les unions professionnelles étaient tiraillées en tous sens selon les tendances qui se manifestaient. Depuis 1938 une grande unification est intervenue. C'est encore là un des résultats de l'action effective de M. Day et aussi, faut-il le dire, du renforcement des relations durant la guerre.

L'harmonie toutefois ne signifie pas encore l'unanimité et c'est pourquoi le British Civil Service est encore loin de ressembler à une vaste union professionnelle. Les méthodes, les attitudes et les programmes sont du reste entièrement différents. Si l'ordre du jour des comités Whitley s'était confiné à des questions purement économiques et avait abandonné ses buts plus vastes, sans doute le système en aurait été réduit à une vaste affaire de marchandage. Toutefois, l'expérience des dernières années a montré qu'il était loin d'en être ainsi. Les fonctionnaires ont compris qu'ils avaient besoin du whitleyisme et le gouvernement a estimé qu'une opposition loyale était préférable à un état latent de révolution.

Trois affaires importantes toutes récentes ont du reste démontré l'état excellent des relations entre gouvernement et employés au sein des comités whitley. Il s'agit notamment du rapport Masterman concernant les méthodes administratives, du rapport Chorley relatif aux rémunérations des grades supérieurs de fonctionnaires et d'une troisième question importante portée tout récemment devant le Civil Service arbitration tribunal.

Ces trois actions récentes ont démontré le prestige et la force du whitleyisme. Sans doute le système n'est-il pas à l'abri de tout reproche. Chaque structure chargée de la conduite des relations sociales tend toujours à institutionnaliser certains intérêts et certaines pratiques.

Pour certains, le whitleyisme travaille trop vite. Pour d'autres, ses pratiques sont beaucoup trop lentes. Mais des objections de ce genre accompagnent tous les systèmes qui essaient d'établir une balance entre la liberté complète des citoyens convertie en licence et le pouvoir du gouvernement. Une égalité d'autorité n'a jamais existé dans l'administration. L'Etat doit conserver un résidu de souveraineté. Toutefois, le résultat le plus essentiel du système Whitley fut une égalité de respect entre l'employeur public et l'employé.

C'est dans cet esprit que les comités évoluent actuellement. C'est là, dans le Whitleyisme, tout un code et un système par lequel l'Anglais a démontré durant ces dernières années qu'il n'a rien perdu de son génie traditionnel dans l'exercice du pouvoir.

H. R.

Problèmes actuels dans l'administration américaine

Dans le numéro de janvier 1951 de « Public Personnel Review », M. Herbert Emmerich, directeur du Public Administration Clearing House à Chicago aborde certains problèmes actuels fondamentaux pour l'administration des Etats-Unis. L'auteur estime que les Etats-Unis se trouvent à un tournant critique de leur histoire. Sans toutefois vouloir paraître pessimiste, l'année 1950 lui semble marquée par des décisions importantes: décisions de réarmement, d'accroissement du budget militaire, des impôts et surtout décision de lutte concrétisée par la bataille livrée par l'ONU en Corée.

C'est à la lumière de ces événements qu'il repose le problème de l'administration publique, qui n'a certes pas été simplifié. Les solutions éventuelles ne sont pas faciles à trouver et les manières de penser et d'agir dans le fonctionnement de l'administration ne le sont pas plus.

L'élément déterminant est, à sons sens, l'usage que les hommes font actuellement du pouvoir qu'ils ont entre leurs mains. La puissance industrielle gigantesque que les nations peuvent aujourd'hui mettre sur pied semble dépasser en intérêt les problèmes administratifs. L'administration doit s'adapter à ces conditions nouvelles de vie.

Les circonstances difficiles risquent demain de vider complètement l'administration au profit de l'armée. Il faut que les fonctionnaires qui s'engagent dans l'armé puissent être assurés à leur rentrée de retrouver un emploi dans le service civil. D'autre part, il convient de bien délimiter quels sont les services publics dont le maintien est nécessaire, quelles que soient les circonstances.

La conjoncture pose également certains problèmes vis-à-vis de l'administration. Il est bien évident en effet que les questions de recrutement et de placement deviennent plus difficiles en ce qui concerne les services publics où les traitements et les conditions de travail ne sont pas à la hauteur de celles qui sont faites dans les affaires privées et ne peuvent s'adapter que très lentement à une période d'inflation.

Il convient donc que les emplois laissés vacants en raison des longues périodes de service militaire puissent malgré tout être occupés par des gens compétents. Très souvent il n'est pas avantageux, ni pour le militaire démobilisé, ni pour le Gouvernement de le replacer exactement dans la position qu'il a quittée. Ici, sont en cause des problèmes fréquemment considérés comme intangibles dans le domaine administratif: permanence de l'emploi, stabilité du fonctionnaire, etc.

La mutation du personnel et la nécessité d'adapter l'administration à des périodes troublées risquent en outre de bouleverser des concepts jusqu'ici unanimement reçus. II peut devenir impossible de revoir et de reclasser les emplois. Or, ces classifications et ces monographies seraient nécessaires en ce qui concerne tout spécialement les postes dirigeants et les emplois spécialisés. L'auteur préconise que dans ces emplois, l'on abandonne les conceptions admises de classifications de fonctions pour s'attacher plutôt à la clasification des personnes d'après leurs capacités. C'est du reste le système qui a été préconisé aux Etats-Unis dans les services de l'armée, dans les services extérieurs et dans les services de santé publique. C'est ainsi qu'un major peut très bien être désigné provisoirement pour exercer des fonctions qui dépassent son grade ou qui lui sont inférieures. L'on en arriverait de la sorte à un contingentement de grades selon les capacités des agents et un abandon des théories classiques de concordance entre le grade et la fonction.

Dans des périodes troublées, il est évident que les pouvoirs publics seront bien souvent sollicités d'augmenter les traitements, ne fut-ce que pour conserver l'équilibre entre le secteur privé et le secteur public. C'est ainsi, que selon l'auteur, il faudrait abandonner les théories de stabilité dans les méthodes de payement. Le système de paiement dans les administrations publiques devrait être extrêmement souple et prévoir les périodes de conjoncture favorable ou défavorable sur un long espace de temps. Notamment dans les périodes troublées, les autorités devraient admettre que les promotions de traitement soient accordées beaucoup plus rapidement. Ce ne serait là toutefois encore qu'une solution partielle au problème que l'auteur se contente d'esquisser.

Il faut encore réaliser l'utilisation maximale du personnel en fonctions. L'auteur souligne immédiatement qu'il n'entend pas par là allonger les prestations d'une façon démesurée, car il estime que ce n'est pas la manière la plus favorable d'obtenir un personnel compétent et actif. Ce qu'il propose, c'est plutôt un meilleur conditionnement du travail, une suppression des tâches inutiles et des procédures trop longues. La responsabilité en incombe aux chefs des départements pour autant qu'ils soient encouragés par le personnel lui-même.

Les autorités administratives devraient s'appliquer par ailleurs à déceler assez tôt le personnel qui doit être encouragé et lui donner l'occasion de se préparer à assumer des responsabilités plus lourdes. C'est la question de la sélection des fonctionnaires. Il faut du reste remarquer que les industries des Etats-Unis ont eu l'occasion de constater le bien-fondé de cette pratique au cours de la seconde guerre mondiale.

L'auteur suggère d'utiliser dans les services publics toutes les ressources de la nation. Certains préjugés selon lesquels des femmes, des vieillards, des infirmes, des membres de groupe raciaux minoritaires, seraient incapables de fournir aucun effort pour la communauté devraient être battus en brèche.

L'auteur préconise de modifier complètement le système de recrutement et d'examen et d'accorder à cet égard une plus grande autorité à chaque département dans la sélection et le placement des fonctionnaires.

L'auteur touche enfin aux fondements mêmes de l'administration. C'est la prime à accorder au mérite. A son sens, si les circonstances devaient perdurer, il serait impossible de maintenir l'esprit régnant de l'administration, uniquement par des agents temporaires qui ne s'y sentent pas en sécurité. En même temps, l'abus du temporariat tend à ruiner le système du mérite et à donner la préférence à des personnes d'une valeur fort discutable. La solution réside du reste dans un juste équilibre entre une rigidité extrême et un relâchement exagéré. Une part plus grande de l'autorité doit être déléguée aux services d'exécution. Mais en même temps il faut lutter contre la facilité à s'introduire dans les administrations de l'Etat en relevant le standing des fonctionnaires et en les surveillant de plus près.

En conclusion, l'auteur rappelle que la conférence de l'administration publique de 1950 et des organisations telles que le Civil Service Assembly of the United states and Canada sont aptes à adopter et à résoudre des problèmes aussi vastes.

H. R.

La sélection du personnel aux Etats-Unis

Une étude en collaboration de MM. Rufus C. Browning, chef examinateur du Civil Service Commission de Colorado, Kenneth R. Hammond, membre du département de la Psychologie à l'Université de Colorado, et Frederic C. Fenger, Président de la Commission d'examen du Civil Service Commission de Colorado, aborde des questions intéressantes de la sélection du personnel dans le numéro de janvier 1951 de la « Public Personnel Review ».

Ces questions sont ordinairement de celles auxquelles on n'attache guère d'importance parmi tous les problèmes qui intéressent le personnel.

Les auteurs examinent les suites psychologiques des promotions d'agents. Lorsque des promotions se produisent, elles provoquent fréquemment un malaise parmi le personnel, et ce pour deux raisons:

Lorsque des hommes ont travaillé ensemble durant plusieurs mois ou même plusieurs années, ils se connaissent bien mieux que la commision d'examen la mieux informée; c'est pourquoi fréquemment la confiance dans les commissions de sélection a été sérieusement ébranlée à la suite de certaines promotions réalisées. Il est normal en effet que si le personnel doit obéir à un homme incompétent, les relations deviennent vite tendues et manquent de la compréhension nécessaire au travail en commun.

On peut affirmer sans crainte de susciter des critiques justifiées que les commissions de sélection, malgré tout le sérieux dont elles ont été entourées, n'ont pas encore atteint un tel point d'indépendance et de compétence que l'on puisse avoir pleine confiance en elles.

C'est la raison pour laquelle les trois auteurs examinent quelles sont les possibilités de remédier à un tel état de choses et tout d'abord posent à nouveau le problème fondamental de la meilleure procédure à adopter pour sélectionner des candidats.

La méthode préconisée peut être réformée de la manière suivante:

Tout d'abord a lieu un examen écrit relatif aux procédures départementales, aux lois, aux divers codes, etc. Ce système d'examen opère une sélection de 20%. Vient ensuite un examen oral en deux parties. Supposons qu'à la suite du premier examen douze candidats restent en lice. Ces douze candidats sont répartis en deux groupes ayant chacun un problème à étudier. Ils sont mis dans des pièces séparées et chacun des groupes de six candidats peut travailler en commun. Ils sont obervés durant ce temps par un psychologue professionnel qui ne les perd jamais de vue. La seconde phase de l'examen consiste dans une expérience pratique. Durant les examens oraux, les candidats ont tous les ouvrages fondamentaux à leur disposition et chacun dispose de quarante-cinq minutes pour discuter et compléter ses notes de l'épreuve écrite. Les examinateurs retiennent les trois candidats qui leur paraissent les meilleurs dans chacun des groupes. Les trois meilleurs, font alors l'objet d'une sélection identique. La même procédure est reprise pour ces divers groupes de candidats. A la fin, les candidats restants sont examinés par quatre professeurs. L'on en arrive ainsi progressivemenit à une connaissance individuelle plus grande des agents à promouvoir.

En général, ces tests laissent en ligne de compte 20 à 30% du nombre de candidats qui se présentent au début des épreuves. Le auteurs ont du reste illustré leur étude par un plan sociométrique indiquant la manière dont les examens sont passés.

En conclusion, la méthode préconisée par les trois auteurs semble devoir donner d'excellents résultats du fait qu'en partant même d'un grand nombre de candidats, on peut en arriver progressivement et par une observation lente et minutieuse à les connaître dans leur individualité propre et à écarter ainsi l'arbitraire des promotions.

H. R.

Un aperçu de la jurisprudence du Conseil d'Etat belge siégeant au contentieux de l'annulation

Le Conseil d'Etat belge, créé par la loi du 23 décembre 1946, a prononcé depuis son installation jusqu'au 31 janvier 1951 plus de sept cents avis et arrêts rendus au contentieux. A peu près les trois-quarts du nombre de ces actes sont des arrêts prononcés à la suite d'un recours à rendre de grands services aux praticiens du droit ainsi qu'aux agents des administrations publiques. M^e Cyr Cambier vient de donner de la jurisprudence qui se dégage de ces arrêts rendus au contentieux de l'annulation, une série d'aperçus permettant d'acquérir une connaissance sûre de la jurisprudence du Conseil d'Etat belge dans le domaine de la procédure et de la compétence de ce Haut Collège.

L'Annulation pour Excès d Pouvoir devant le Conseil d'Etat. — Compétence et Procédure, édité à Bruxelles par la Maison Ferd. Larcier S.A. (1951, in-8° en deux colonnes, 151 p.) est le premier ouvrage développé qui réponde à ce but.

Tout en caractérisant l'apport normatif d'une jurisprudence qui tend à affermir et parfois même à assainir les bases du droit administratif, l'auteur s'attache à déterminer les grands problèmes de procédure et de compétence les plus fréquemment débattus devant la haute juridiction administrative de Belgique: ceux qui concernent la recevabilité des requêtes introduites, les délais impartis pour les former, la compétence de la section d'administration statuant sur les recours en annulation et la procédure suivie à cet effet.

Deux études publiées dans le Journal des Tribunaux, en juin 1950 et en janvier 1951, sont à l'origine de l'ouvrage édité. Mais leur contenu a été mis à jour et remanié profondément pour être assorti de plusieurs observations critiques autant que pour être enrichi par la documentation jurisprudentielle relative à toute l'année 1950.

En outre, le souci de faciliter et de guider les recherches a donné lieu à la rédaction de tables: table alphabétique des matières; tables bibliographiques des ouvrages, articles, notes d'observations consacrés aux problèmes traités; table chronologique des quelque deux cent cinquante arrêts invoqués; table analytique des matières.

Signalons enfin que l'ouvrage est précédé d'une brève notice dans laquelle M° Cyr Cambier fait judicieusement le point au sujet des questions gouvernementales posées par l'organisation et par le développement du contentieux administratif.

Nous croyons utile d'en citer ce passage: « La loi du 23 décembre 1946 prévoyait que le Gouvernement ferait rapport aux Chambres sur les résultats de son application. Ce rapport qui eût permis de déceler, sous le bénéfice de l'expérience réalisée, les lacunes et incorrections des textes, n'a jamais été présenté. Les faits se chargeront eux-mêmes d'accuser de plus en plus défectuosités auxquelles les remèdes ne seraient pas difficiles à trouver. Trop peu d'hommes sont chargés de trop de tâches; la division et la spécialisation du travail manquent au Conseil d'Etat et à l'Auditorat dont l'institution reste à l'état d'ébauche. Qu'on ne s'étonne point dès lors, des arriérés qui se créent et s'accumulent et des lenteurs devenues inéluctables, d'une procédure que l'on voulait sommaire et rapide ».

Ces quelques observations rappellent le fait qu'il se pose encore un problème « Conseil d'Etat » en Belgique et que ce problème est à résoudre sur le plan gouvernemental par des autorités conscientes d'assurer avec diligence et perspicacité le bon fonctionnement de la justice.

V. C.

Le rapport de la Commission Hoover sur le budget et la comptabilité publique

La revue internationale des sciences administratives a déjà eu l'occasion, à différentes reprises, d'attirer l'attention sur l'importance des activités de la Commission Hoover pour l'organisation des services exécutifs du Gouvernement.

La Revue du Ministère des Finance de France, Statistiques et Etudes Financières (Supplément Finances comparées, 2me année, 1950, pp. 122–171) sous donne, en même temps que le texte complet des recommandations de la Commission en ce qui concerne l'organisation du Bureau du budget, la présentation du budget et la réforme de la comptabilité publique, de larges extraits des rapports des task forces qui ont servi de base à des recommandations, ainsi qu'une introduction fort bien faite.

Le Bureau du budget a été créé en 1921. En vertu de sa loi institutive, il a pour mission « d'assembler, coordonner, reviser, réduire ou accroître les évaluations des divers ministères ou organismes ».

En fait, sa compétence n'est pas strictement budgétaire. Il prépare et soumet au Président, de qui il dépend étroitement, des plans de réorganisation.

Toutes les propositions de loi, les projets de décrets lui sont communiqués pour appréciation des éventuelles répercussions financières: il informe le Congrès et les ministres de leur compatibilité avec le programme présidentiel et ocnseille le Président sur l'approbation ou le rejet des lois, sur l'opportunité d'exercer le droit de veto, de même qu'il prépare les décrets présidentiels.

L'amélioration du rendement des services publics est également de sa compétence et sa division de documentation législative joue un rôle dans la préparation des lois, décrets et règlements.

Le rapport des Task Forces contient une très violente critique à l'égard du Bureau. Il lui reproche d'être mal organisé, d'être composé de divisions aux attributions et tâches fort disparates, de manquer à son principal devoir qui est de réaliser une simplification, une rationalisation et une modernisation du document budgétaire et surtout de s'intéresser à des questions qui n'ont qu'un très lointain rapport avec le budget.

Le rapport demande que le Bureau du budget soit rattaché à nouveau au département du Trésor et qu'il soit soumis à une transformation radicale conforme aux nécessités fonctionnelles du service.

Les conclusions de la Commission Hoover diffèrent quelque peu de celles des experts des Task forces et sont, dans l'ensemble, favorables au maintien du statuquo, tout au moins en ce qui concerne l'organisation interne du Bureau. Celui-ci resterait à la disposition directe du Président et ne subirait pas de modifications essentielles. Mais il faudrait qu'une réforme du système budgétaire et l'établissement d'un budget-programme donnent au Bureau sa pleine efficacité.

La Commission préconise en outre un certain nombre de mesures destinées à assurer l'amélioration de la gestion administrative, la coordination des différentes divisions à compétence budgétaire du Bureau ainsi que l'établissement de relations plus étroites avec le département du Trésor et les services du Conseiller économique.

Quant à la présentation des documents budgétaires, la Commission Hoover a proposé de supprimer tous les crédits insignifiants qui encombrent le budget, le souci de la clarté apparaissant préférable à l'accumulation des détails.

Le budget ne donne, par contre, aucune indication des programmes de travail, tâches et coût effectif des tâches de l'administration.

Pour remédier à pareilles défaillances, la Commission propose d'adopter ce qu'elle nomme un « Performance Budget » c'est-à-dire un budget centré sur les activités des administrations, un task-setting budget; elle considère qu'il est plus ssentiel de connaître les fonctions et les tâches auxquelles seront affectés les crédits que les moyens (personnel, matériel, transport, etc.) qui seront utilisés: c'est pourquoi il importe d'établir le budget sur une base « fonctionnelle ».

Le Bureau du budget, sans accepter toutes les recommandations de la Commission Hoover, a reconnu qu'un « Performance Budget » était nécessaire et a immédiatement entrepris certaines modifications qui apparaissent dans le budget de 1951 et qui doivent être complétées en quelques années. La présentation de la deuxième partie du budget (qui correspond aux « états de développement » du budget français) a été remanié pour faire plus clairement ressortir les activités des services et leur coût d'exécution. Trois stades ont été prévus: lorsque la nature des tâches et les données statistiques le permettent, les crédits nécessaires sont calculés par multiplication du nombre d'opérations par le coût unitaire moyen, représentant ainsi le stade le plus avancé du budget fonctionnel. Le stade intermédiaire est celui où, sans connaissance du prix de revient unitaire de chaque tâche, l'Administration est en mesure de donner des indications chiffrées sur l'importance du travail à accomplir. L'étape la moins avancée est représentée par les services qui se bornent à présenter une notice expliquant la nature et l'importance de leurs travaux, sans pouvoir les chiffrer.

Le budget de 1951, qui comporte ainsi des quantités d'indications nouvelles fort importantes constitue la première étape d'un budget fonctionnel.

Le Bureau du Budget a lui-même ainsi défini les avantages que comporte cette présentation fonctionnelle des documents bugétaires:

Le budget fonctionnel:

La troisième partie du rapport traite de la réforme de la comptabilité publique. La critique vise ici, plus particulièrement, le poste de Contrôleur général, chargé du rôle de censeur indépendant de la gestion financière du gouvernement, pour le compte du pouvoir législatif, et qui, par la force des choses, est devenu le propre vérificateur et superviseur de ses actes.

Le General Accounting Office exerce un contrôle a posteriori sur les dépenses des ministères et autres organismes exécutifs, reçoit une copie des lois de finance (appropriation laws), les analyse, prescrit les systèmes comptables et rédige les circulaires destinées à assurer le maniement des fonds selon la volonté du Congrès. Le département du Trésor (Bureau des comptes) lui transmet ce que l'on appelle des « appropriations warrants », sorte de signification officielle du montant des crédits ouverts; il s'assure également de la régularité de ces warrants, les contresigne et les renvoie au département du Trésor après en avoir inscrit le montant au crédit d'un compte.

En outre, il établit périodiquement des rapports sur les opérations des ministères et organismes assimilés. En vertu de lois récentes, il publie également des rapports de type commercial au sujet de l'activité des « corporations ».

En fait, l'Agence générale comptable, organisme autonome, présente un fâcheux exemple de confusion des contrôles législatifs et administratifs où se mêlent le contentieux, les comptes spéciaux, les services de conciliation et de liquidation, etc.

Pour corriger cet état de choses, le rapport de la Task Force préconise la création d'un poste de comptable général dont les fonctions seraient nettement distinctes de celles du contrôleur général, lequel serait déchargé de toutes les tâches administratives.

La Commission Hoover propose, elle aussi, la création d'un poste de comptable général, mais conserve les fonctions et le titre actuel pour ce qui est du contrôleur général.

Le rapport Hoover expose d'autre part ce que devrait être la comptabilité publique; celle-ci devrait être l'outil indispensable à la gestion quotidienne de l'Administration, indiquer la situation des crédits, la mesure dans laquelle les évaluations de recettes correspondent à la réalité, l'état des dépenses et des recettes réelles, les frais de gestion et d'autres; fournir les données de base nécessaires à l'établissement des rapports financiers sommaires que le pouvoir exécutif doit transmettre au Congrès pour son information et qui doivent être diffusés dans le grand public.

Le poste de comptable général relèverait, d'après le rapport Hoover, du Secrétaire au Trésor; d'après les spécialistes de la Task Force, des services exécutifs du Président.

Le comptable général aurait autorité pour imposer des méthodes comptables à tous les ministères et organismes exécutifs (Departments et Agencies) sans exception et devrait veiller à leur application. Ces méthodes devraient recevoir l'approbation du Contrôleur général agissant dans la limite des pouvoirs qui lui sont actuellement conférés par la loi. Il donnerait des directives d'ordre technique aux fonctionnaires des finances et aux chefs comptables des différents ministères, ces derniers étant tenus pour responsables de la tenue et de la conservation des documents comptables devenus obligatoires dans les dits ministères. Les rapports émanant des départements ministériels et des divers autres organismes exécutifs seraient utilisés à l'échelon du Comptable général pour être combinés dans ce qu'on appellerait « les comptes sommaires du gouvernement » qui, à leur tour, serviraient à la rédaction des rapports généraux (over-all reports) adressés au Président et diffusés dans le public par les soins du département du Trésor.

Le rapport tant de la Task force que de la Commission Hoover étudie encore d'autres aspects du problème de la comptabilité et du contrôle des comptes. Mais il est à noter qu'il n'apparaît pas, jusqu'à maintenant, que les diverses propositions aient été suivies d'effets et on a, au contraire, de bonnes raisons de croire que ce gigantesque effort ne puisse aboutir qu'à des réformes d'ordre secondaire.

L. M.

Tables d'intérêts et d'annuités

A l'occasion du 90^e anniversaire de sa fondation, le Crédit communal de Belgique vient de publier (1950) des tables d'intérêts et d'annuités donnant la valeur de diverses fonctions à des taux variant de 1/20% entre 2 et 8% pour une durée de soixante années.

L'ouvrage contient un certain nombre de tables représentant la valeur acquise par 1 franc après N années, la valeur acquise de 1 franc payables dans N années, la valeur acquise par N annuités de 1 franc ou la valeur acquise de N annuités de 1 franc, l'annuité permettant d'amortir 1 franc en N années, la valeur acquise par 1 franc après un, trois ou six mois, la valeur de diverses fonctions à des taux variant de 1/20% entre 2 et 8% entre I et ses taux annuels nominaux et vice-versa.

Ces tables, telles qu'elles sont élaborées constituent un outil extrêmement précieux, susceptible de permettre la solution de nombreux problèmes actuariels posés dans des administrations financières. La manière dont elles sont présentées donne, à la simple lecture, les résultats des principales fonctions d'intérêt et d'annuité pour des taux variant de cinq en cinq centimes. Ainsi, dans de nombreux cas, sont supprimées des interpolations linéaires trop approximatives. Un intérêt particulier de ces tables réside dans le fait que les valeurs qu'elles présentent offrent la plus grande précision, puisqu'elles ont été calculées directement non par logarithmes mais par multiplication, division, addition et extraction de racines.

Cet ouvrage tel qu'il est présenté rendra sans doute davantage de services à des techniciens des sciences financières, mais il peut aussi, dans le cadre des activités de l'Etat, faciliter le travail des fonctionnaires occupés dans certaines institutions paraétatiques.

H. R.

Les Ministres et l'Administration en Belgique

A bien des égards, nous partageons l'opinion que M. Et. de la Vallée Poussin vient d'exposer (dans la Revue Nouvelle du 15 février 1951, p. 133 a 147)': les déficiences de l'Etat moderne — lesquelles ne sont plus contestées — sont dues, moins au cadre légal créé par la Constitution qu' « aux pratiques politiques, aux mœurs publiques et plus encore à la mentalité et aux idées morales des groupes et des individus qui exercent leur pression sur le pouvoir ».

Comme l'écrivait La Rivista amministrativa della Republica italiana (mars 1950, p. 213): «L'administration publique est la traduction vivante des caractéristiques d'un peuple. Les grandes crises des sociétés et de l'Etat apparaissent d'abord sous la forme de crise dans l'administration publique, qu'il s'agisse de crises de décadence au rythme éculaire ou de crises rapides ».

La première réforme qui s'impose est celle du Pouvoir Exécutif. Pour des raisons historiques, les théoriciens du XVIII^e siècle l'ont vidé ou peu s'en faut, de sa substance, et ont donné au Pouvoir Législatif les pouvoirs propres à l'Exécutif. (Remarquons que le Législatif s'est, à son tour, vidé de substance propre et a cédé la plus grande partie de ses prérogatives et de son autorité, à l'Electorat, lequel, ne s'exerçant que par intermittence, l'a passé a son tour, aux partis, et de là, à des comités et des conseils aussi irresponsables que tout puissants: le pouvoir s'est dilué, dispersé, puis perdu comme ces ruisseaux de montagne qu'un méat presque invisible absorbe brusquement).

Or c'est au moment où l'Etat perd ainsi les instruments de son action naturelle, que théories politiques et conditions sociales s'unissent pour étendre démesurément son rôle et l'accabler de toutes les responsabilités. Comment s'étonner dès lors de son impuissance?

« En 1830, écrit l'auteur, le pouvoir était attribué au Roi. Il était exercé en son nom par ses ministres et ceux-ci… s'entouraient d'un certain nombre de collaborateurs dont les principaux étaient le secrétaire général et le secrétaire particulier… Le secrétaire général a été au point de départ de tout ce que nous nommons aujourd'hui l'administration. Le secrétaire particulier est devenu le chet de Cabinet ».

Il est inutile de faire remarquer combien les choses ont évolué depuis et dans quel sens. L'Administration est devenue, dans tous les pays, et quel qu'en soit le régime politique, un corps composé de dizaines de milliers de fonctionnaires hiérarchisés, soumis à un statut de droit public, manœuvrant une immense machine sociale qui intervient à tout instant dans la vie des individus. La loi est devenue l'expression d'une politique, issue de la volonté particulière des « perssure groups », laquelle pour être applicable, doit être traduite en arrêtés généraux d'exécution.

Malheureusement, ces arrêtés plus encore que les lois, comportent une part nécessaire, sans doute, mais considérable, d'arbitraire. C'est le rôle de la jurisprudence administrative de rapprocher autant que possible lois et règlements du milieu social que ceux ci entendent modifier (et non plus traduire comme c'était le cas, il y a cinquante ans). Il serait excessif de croire que l'Administration puisse accomplir cette tâche avec succès.

Le Ministre n'a, le plus souvent, ni le temps ni la compétence nécessaires pour prendre les décisions qui s'imposent. Il doit s'en remettre, dans la plupart des cas, à ses collaborateurs, et ceux-ci à leur tour se heurtent aux mêmes difficultés que les ministres: manque de temps, incohérence, lenteur de la machine bureaucratique, etc.

Faute d'une politique de continuité, l'administration, pur organe d'exécution, ne peut que tâtonner et tourner en rond: elle est frappée d'impuissance au moins autant que l'Exécutif (ce qui ne l'empêche pas d'abuser de son pouvoir, à l'occasion, conformément à la façon classique de gouverner des régimes faibles: la prépotence est souvent un signe d'impuissance)

Les raisons de pareilles déficiences? « Si notre administration actuelle, écrit M. de la Vallée Poussin, est si mal organisée, encombrée de services temporaires et provisoires, paralysée par des contrôles trop nombreux et inefficaces, noyée dans la paperasserie, ignorante dans beaucoup de services de la science moderne de l'administration, insuffisamment mécanisée, mal logée il faut en accuser un mesquin esprit de ladrerie qui a prétendu cent fois régler à la hâte et par des solutions de fortune, des problèmes qui ne peuvent recevoir leur solution d'une autorité ferme, exercée avec une longue persévérance. » (p. 143.)

Les agents de l'Etat sont mal payés et les fonctionnaires supérieurs plus particulièrement. Il faut porter l'échelle réelle des rémunérations des agents de l'Etat à la tension 13 au lieu de 4 ou 5, comme c'est le cas actuellement. (En U.R.S.S., elle est de 47.)

De cette façon, le Pouvoir administratif pourra recruter les chefs qui lui sont nécessaires, et qu'il sera possible de charger des responsabilités inhérentes à leurs fonctions. Sans une exacte définition des responsabilités déléguées et sous-déléguées, aucune administration moderne ne peut fonctionner de façon satisfaisante. Les responsabilités auraient comme corollaire et comme sanction la perte, entourée de certaines garanties, de l'inamovibilité.

Quant à la réforme administrative proprement dite, on sait quelles en sont les données, et l'Editorial d'un des derniers numéros de cette Revue en a excellement indiqué les limites.

En conclusion, M. Et. de la Vallée Poussin écrit: « Il s'agirait de changer complètement, non pas nos institutions, mais notre système de gouvernement, en ramenant la loi à son rôle primitif et en renonçant une fois pour toutes à une pratique qui me paraît détestable… le gouvernement par la loi… Dans le cadre même du pouvoir Exécutif, il faudrait rétablir une plus large part d'arbitraire, définir davantage les buts et laisser beaucoup plus d'autonomie aux exécutants quant au choix des moyens et à l'application aux cas particuliers de règles générales qu'ils se sont eux-mêmes fixées. »

L. M.

Le catéchisme du fonctionnaire

Sous le titre: A Credo for the Public Servant, Gordon R. Clapp, chairman of the Board of Directors au Tennessee Valley Authority rappelle dans le numéro de janvier 1951 de la « Public Personnel Review », quelques principes essentiels dont devraient s'imprégner le fonctionnaire. Les graves responsabilités qui pèsent sur l'administration risquent de faire oublier ces principes élémentaires.

Il n'y a pas bien longtemps, les gens du peuple pensaient que les fonctionnaires étaient là uniquement parce qu'ils étaient incapables de vivre d'une autre manière. Avec les complications du monde moderne, une telle attitude a heureusement changé. Les véritables fonctionnaires sont ceux qui font de l'administration parce qu'elle rencontre leurs préférences. On retrouve ainsi les buts premiers de l'administration dans un pays d'inspiration démocratique: assumer les obligations que le peuple désire confier à certains et lui procurer les services qu'il réclame.

C'est en revenant à ces vues simples que l'auteur pense que les fonctionnaires peuvent ne pas avoir de complexe d'infériorité. Le personnel des services publics doit être tenu au courant des techniques et des méthodes modernes aussi bien que des théories nouvelles; il doit s'intéresser à la marche des affaires dans le monde et prendre ses responsabilités. En tant que participant à l'administration, il doit surtout être imprégné de l'esprit du peuple qu'il représente et des idéologies qui composent le patrimoine de la nation.

Une des principales préoccupations du fonctionnaire doit être de se rappeler qu'il est là au service de la nation elle-même. Sans doute, dans les circonstances présentes, il est parfois extrêmement difficile de dégager quelles sont vraiment les intentions de la nation. Toutefois, il ne faudrait pas y trouver une excuse pour ignorer la volonté populaire ou ne pas lui prêter attention.

L'auteur rappelle que le fonctionnaire est souvent imbu de l'idée qu'il sait mieux répondre que tout autre aux difficultés des circonstances. Or, dans un pays d'inspiration démocratique, c'est le peuple qui doit décider et le fonctionnaire n'a qu'à obéir au gouvernement que le peuple choisit.

Les institutions démocratiques sont sans doute susceptibles de susciter une sorte de complexe d'impatience chez des hommes d'action. Les fonctionnaires sont ainsi tentés d'imposer leur loi et de prendre en fait la direction du pays. Or le pouvoir doit toujours appartenir au seul peuple.

On n'en est plus au temps où il n'y avait qu'un nombre restreint de citoyens qui entrait dans les administrations. Les fonctionnaires aujourd'hui sont devenus en fait très peu différents du reste de la nation. Ils ont retrouvé en quelque sorte leur personnalité humaine et accomplissent leur travail comme des administrateurs de sociétés. Comme administrateurs, leur tâche est de voir avant tout si les talents du personnel qu'ils utilisent sont bien appropriés et utilisés à leur maximum.

Toute l'administration est du reste maintenant orientée vers ces utilisations des compétences, ne fut-ce que dans les méthodes de sélection, dans les techniques de placement, dans les délégations d'autorité, etc.

A la base sont toutefois requises une certaine foi dans le travail de l'administration et une capacité à en remplir les tâches. La différence selon l'auteur n'est du reste pas si marquée qu'on ne le croit entre une grande entreprise privée et une administration publique. Cette différence ne réside que dans le but à atteindre. Les moyens eux-mêmes et les fins techniques mises en œuvre ne sont pas des fins en soi. Le véritable but de l'administration publique est d'être au service de la nation de manière à ce que toutes les forces soient employées au maximum dans le respect et l'intégrité de la société.

L'administration doit être organisée de telle manière que chacun se sente vraiment à sa place et y soit respecté. Elle ne peut être composée de groupes particuliers qui ne songent qu'à leur intérêt personnel. Elle doit surtout éviter que ne se créée un certain nihilisme chez les fonctionnaires qui se sentiraient dépréciés par rapport à d'autres.

L'auteur ne se cache pas que le rappel de ces principes est fastidieux et paraît provenir d'un prêcheur dans le désert. Toutefois, il estime que de tels principes, si simples, doivent justement en raison de leur simplicité être fréquemment remis au premier plan.

Si l'administration offre une certaine sécurité à ses agents, ceux-ci doivent l'apprécier et ne doivent pas transformer cette sécurité en paresse et en manque d'inititative et d'activité.

L'auteur n'ignore pas les attaques dont fait fréquemment l'objet l'administration. Celle-ci donne du reste lieu à des abus. Il pense cependant que ces aspects ne doivent pas être trop soulignés et que des efforts doivent plutôt être tentés pour que de tels abus soient de moins en moins fréquents.

Ce n'est que dans le respect de ces principes que les fonctionnaires peuvent penser à des problèmes sans doute importants, mais néanmoins accessoires tels que la sécurité de la carrière et le traitement.

Les solutions nationales apportées à ces problèmes rencontreront du reste plus facilement leur assentiment s'ils acceptent leur condition volontairement et non pas comme un joug qu'ils sont impatients de secouer.

H. R.

La centralisation des opérations de recrutement des fonctionnaires en Italie

Nous avons signalé récemment à nos lecteurs le vaste mouvement de réforme administrative qui prenait naissance en Italie. Il est évident qu'un tel mouvement ne peut prendre forme sans susciter des objections.

Il est intéressant du reste de relever ces objections car d'autres pays qui ont entamé une œuvre de réforme administrative les ont déjà rencontrées et souvent partiellement résolues.

C'est ainsi que, lors du Congrès général d'études sur l'administration publique qui s'est tenu le 30 juin 1950 à Rome, la motion déposée en fin du Congrès prévoyait que le recrutement du personnel devrait s'effectuer par l'entremise d'un organisme unique, selon des critères uniformes et au moyen de concours publics. Tout récemment, un conseiller d'Etat en Italie, M. Michel La Torre, objectait à cette proposition que chaque administration réclame des connaissances spéciales et que l'on ne peut espérer que les bases théoriques relatives à chaque spécialisation puissent être acquises après avoir passé un concours général. De plus, il soulignait le très grave obstacle d'ordre pratique que présentait un concours unique, étant donné l'impossibilité de réunir des dizaines de milliers de concurrents et d'attribuer pour tous un critère unique au classement.

La « Riforma Amministrativa » qui rencontre ces objections y répond d'une manière assez judicieuse.

Sans sous-évaluer ces objections, l'auteur signale tout d'abord qu'une telle opposition est normale chaque fois que l'on veut rompre le train de vie quotidien et briser les forces d'inertie. L'on note du reste avec joie que l'auteur de cet article trouve sa meilleure réponse aux objections dans l'expérience d'autres pays qui ont adopté le système de recrutement unique fondé sur des preuves sévères de culture, de capacité, d'acuité de l'intelligence et, à titre secondaire, sur des connaissances particulières adaptées à chaque aspect de l'administration. La véritable spécialisation vient au cours du stage.

M. La Torre étaie toutefois ses objections en relevant que les diplômes ne sont pas des éléments suffisants ni décisifs sans doute, mais constituent tout au moins un minimum en-dessous duquel l'on ne peut descendre.. Les postes dirigeants doivent, dès lors, être occupés par des agents qui possèdent tout au moins les éléments de la science juridique. M. La Torre estime ainsi qu'un fonctionnaire supérieur qui ne posséderait pas de diplôme universitaire n'est pas concevable.

L'auteur de l'article répond que ce qui importe avant tout c'est d'avoir affaire à des agents qui ont une sensibilité, une préparation et une culture juridique. Or, ces qualités peuvent très bien s'acquérir chez des agents tout adonnés à leur tâche qui n'ont toutefois pas accompli d'études supérieures. S'il est évident qu'une préparation ordonnée, mûrie et organique ne peut s'acquérir que dans des cours d'une faculté universitaire, il ne faut pas oublier que la culture n'est qu'une capacité à exercer des fonctions et doit être accompagnée de qualités intuitives, morales et de caractère.

Le conseiller La Torre soulève encore une autre objection. C'est la spécialisation des services et le fait qu'un classeur d'archives, par exemple, ne pourrait être nommé directeur général. Evidemment, ce sont là des exemples qui frappent, mais ils ne sont pas décisifs, car il ne manque pas d'agents subalternes qui, tout en travaillant, se sont inscrits dans des universités et ont acquis leur diplôme avec les plus hautes distinctions.

L'auteur estime en conclusion que la motion qui fut déposée en fin du congrès s'encadre dans une réforme saine de l'administration, réforme animée d'un esprit et d'une volonté d'admettre tous les hommes capables aux fonctions les plus hautes de l'administration. Il est évident que la motion n'exclut pas pour cela les garanties normales qui doivent l'accompagner.

H. R.

Le Président de la République et la fonction administrative en Italie

On sait que l'évolution constitutionnelle, dans les pays d'Occident notamment, tend depuis un demi-siècle déjà, à exclure le Chef de l'Etat de toute action sur le gouvernement de la chose publique et à donner à ses fonctions un caractère purement formel et symbolique.

Il est inutile de revenir sur ce fait, dont les raisons historiques sont bien connues.

Les constitutions les plus récentes très imprégnées de « technicisme » juridique ont encore accentué ce phénomène, auquel a été attribué le nom de « rationalisation du pouvoir ». La nouvelle constitution italienne n'a pas échappé à ces influences et c'est ce qu'étudie M. Aldo M. Sandulli, professeur à l'Université de Naples, dans un article fort bien fait et fortement documenté, paru dans la Rivista Amministrativa della Republica italiana (de mars 1950, p. 149 à 166).

Sans entrer dans les détails, disons que le Président de la République italienne sans jamais assumer un rôle en soi efficient et déterminant, est néanmoins porteur d'un titre — celui de représentant de l'unité nationale — et d'une fonction — celle de choisir le président du Conseil, — sans compter l'autorité qui lui est reconnue de pouvoir dissoudre les Chambres.

Sa participation à la fonction administrative est plus limitée, compte tenu du fait que le droit d'initiative est réservé exclusivement au Gouvernement. Le fait n'exclut cependant pas une certaine participation à l'action du pouvoir exécutif, puisque l'initiative gouvernementale ne peut se concrétiser, du moins dans certains cas, sans son intervention, intervention pleinement discrétionnelle, s'affirmant dans le cadre des fonctions et des pouvoirs qui lui sont assignés en tant que chef de l'Etat.

L'absence de toute responsabilité présidentielle n'enlève rien ni au caractère démocratique du contrôle exercé par le Président, ni à son efficacité.

Ce droit de contrôle n'en fait toutefois un chef du pouvoir exécutif, ni en titre, ni en fait. La Constitution accorde ce pouvoir au Gouvernement, et le gouvernement n'est pas un organe auxiliaire du président, mais un organe autonome. Le gouvernement n'est responsable que devant les Chambres. Le président a le droit, ainsi qu'il a été dit, de choisir le président du Conseil; mais il n'a pas celui de le révoquer, non plus qu'aucun autre ministre.

En somme, la volonté présidentielle n'a, dans l'ensemble, pas force déterminante; c'est tout au plus si on peut la considérer comme partiellement constitutive en accord avec l'action du gouvernement, et seulement dans les cas prévus par la Constitution.

Parmi les activités de droit administratif formellement attribuées à la compétence du président, on relève, notamment, la nomination de certains fonctionnaires de l'Etat, le commandement des forces armées, l'émanation des règlements.

Toutefois la participation présidentielle ne se réduit pas à ces seules attributions. La compétence présidentielle quant à la fonction administrative est, en fait, plus étendue que celle qui est prévue par la Constitution, ainsi qu'il est possible de le présumer de ce que la Constitution a conservé au Président les attributions qui, dans l'ordre de la fonction politique aussi bien que dans l'ordre administratif, étaient le propre du Roi. A côté des attributions qui sont conservées par la garantie constitutionnelle, il en subsiste en outre un certain nombre qui ne jouissent pas de cette garantie, mais qui n'en sont pas moins réelles. Citons, entre autres, le pouvoir d'annulation des actes des administrations publiques, celui de conférer la nationalité italienne, celui de déclarer d'utilité publique certains travaux, la reconnaissance des personnes juridiques, etc. Il est à présumer que ces pouvoirs iront encore en se restreignant, la compétence présidentielle finissant par se réduire au rôle de gardien des intérêts supérieurs de la Nation.

L. M.

Les nouvelles tendances du Droit public belge

La démocratie nouvelle qui s'est dégagée dans la plupart des pays d'Occident, depuis la fin de la guerre, paraît, pour M. P. Devisscher, professeur à l'Université de Louvain (La Revue nouvelle du 15 février 1951, p. 122 à 132) présenter trois tendances fondamentales.

Comment ces tendances se sont-elles traduites dans la vie constitutionnelle de la Belgique?

En ce qui concerne la première d'entre elles, il est hors de doute que l'évolution des vingt dernières années y a fait droit et qu'un grand nombre de libertés nouvelles ont été effectivement garanties et organisées par la législation, laquelle a reconnu aux individus les moyens de procédure nécessaires pour en revendiquer pratiquement le libre exercice.

Cet élargissement très net de la notion de liberté a toutefois été contrarié par les restrictions que les circonstances ont apportées à d'autres aspects de la liberté, disons plus exactement, à d'autres libertés. L'interventionnisme économique est, en fait, une limitation —« d'ailleurs juste en son principe », s'empresse d'ajouter M. De Visscher de la liberté individuelle. En adoptant une législation d'exception à l'égard d'une classe d'individus confondus sous le nom d'inciviques, l'Etat moderne a porté atteinte à des droits civils et politiques qui, jusqu'ici, étaient tenus comme des droits inhérents à la personne humaine.

La socialisation de la notion de liberté à laquelle on assiste depuis près de trente années, explique cette réaction de la société à l'égard d'individus qui sont supposés l'avoir blessée.

Mais on entrevoit immédiatement à quels excès conduirait une socialisation totale des droits de l'homme qui aboutirait à faire de la société — ou pis encore: de l'Etat — la source même de ces droits.

Par définition, l'Etat démocratique vise à être représentatif. Mais de quoi? De la volonté politique des citoyens, se manifestant à de longs intervalles, ou des intérêts économiques permanents de producteurs socialement groupés? La conception de la représentation sera-t-elle « atomistique » ou « corporative »? Il est hors de doute que c'est la seconde tendance qui l'emporte désormais: les forces sociales et économiques participent de plus en plus aux décisions de l'Etat et à la direction de la société. C'est pourquoi, il est préférable « d'organiser méthodiquement et rationnellement leur représentation au sein d'organismes officiels » où ils « assumeront publiquement leurs responsabilités tant vis-à-vis de l'Etat que vis-à-vis de leurs membres ».

Cette tendance para-corporative sera parachevée le jour où les intérêts familiaux, moraux et culturels interviendront à leur tour, de la même façon, dans les décisions de l'Etat.

La tendance à l'efficience ou à l'unité du pouvoir est la troisième tendance qui caractérise la démocratie économique et sociale. L'évolution de ces dernières années affirme nettement désormais, aussi bien en France qu'en Grande-Bretagne, la prééminence, voire la suprématie du Parlement. Jean-Jacques Rousseau a triomphé de Montesquieu.

En droit belge, cette prééminence est limitée à un double point de vue: du fait, tout d'abord, qu'elle appartient au pouvoir législatif, c'est-à-dire à un complexe institutionnellement formé par la Chambre, le Sénat et le Roi; ensuite, par le fait, que la Constitution limite objectivement les pouvoirs du Législatif. Mais il est incontestable que le régime parlementaire semble méconnaître de plus en plus cette double limitation pour s'arroger une suprématie que les Constituants ne lui avaient pas accordée et n'avaient surtout pas accordée aux Partis.

Il y a là l'indice d'un glissement vers une conception plus « jacobine », c'est-à-dire plus totalitaire, de la démocratie, au sujet dé laquelle il est bon d'être attentif.

L. M.

La mission du juriste dans l'élaboration des lois

Le professeur Vassali recherche quelles sont les institutions qui peuvent parfaire la technique législative (La missione del giurista nella elaborazione delle lezgi. Nuova Rivista di Diritto Commerciale, Diritto dell'Economia, Diritto Sociale. Fasc. 8–12, 1950, pp. 189–197).

Que les lois émanant des pouvoirs publics soient mal faites, confuses et contradictoires, qu'elles étendent leur emprise sur les secteurs les plus divers de la vie sociale, y compris ceux qui, traditionnellement, leur échappaient jusqu'ici, n'est un secret pour personne. Au surplus, la législation actuelle n'est le plus souvent qu'un moyen d'assumer les fonctions d'administration publique, une manière à peine plus générale de formuler des actes de la vie administrative.

Il est hors de doute que pareil état de choses présente de multiples inconvénients qui vont de l'incertitude où sont plongés les services administratifs chargés d'appliquer des lois incompréhensibles à l'excès de responsabilité des juges chargés de les interpréter.

Il est dès lors naturel que, de tous côtés, l'on ait pensé à porter remède à cet état de choses, et que les recherches aient été plus spécialement portées sur le terrain de l'élaboration technique des lois, encore que la solution soit loin d'être simple. Car si le soin de faire les lois finit par incomber aux techniciens, il faudra exiger d'eux, non seulement les connaissances spéciales indispensables à la compréhension des problèmes qu'ils ont à traiter, mais encore et surtout la science du droit, c'est-à-dire des principes du droit, des lois déjà existantes, de la jurisprudence, des législations étrangères, sans compter la connaissance fondamentale des critères techniques en usage dans le pays, à commencer par la langue pour finir par les instruments et les moyens d'organisation du commandement.

Pareil remède ne peut que déplacer le problème. C'est remettre le pouvoir aux techniciens — avec tout ce que cette solution implique de dangereux — c'est ôter au régime parlementaire sa raison d'être.

Pour pallier ces inconvénients, la Grande-Bretagne vers laquelle il faut toujours se tourner d'abord dès qu'il s'agit de résoudre les difficultés propres au régime représentatif, a adopté le système suivant: le Parliamentary Council of the Treasury, institué depuis 1871, collabore à la rédaction des « government bills ». La collaboration de ces techniciens habiles, de très haut savoir et de vive intelligence, s'étend des débats dans les commissions à la coordination des amendements. Les possibilités plus grandes accordées au gouvernement de faire appel au Conseil assure à l'Exécutif une place croissante dans le champ de la législation.

Un bureau spécial est commis à la rédaction des « Consolidation Bills », qui de temps à autre, répondent et mettent à jour les textes et statuts relatifs à certaines matières.

La France de son côté a adopté une tradition qui remonte au « Conseil de Justice » des ordonnances de Colbert et surtout à la place importante que le Conseil d'Etat a prise dans l'élaboration du code civil. Les attributions du Conseil d'Etat ont été définies par la loi du 2 décembre 1945. Elles vont de l'examen des projets préparés par les ministres à la révision et à la codification des textes législatifs et réglementaires.

Des fonctions aussi importantes sont attribuées, on le sait, à la Section législative du Conseil d'Etat de Belgique. Il en va de même, avec quelques variantes, en Turquie, en Finlande, dans la Pologne, la Roumanie et la Yougoslavie d'avant la guerre, dans l'Italie d'aujourd'hui, où toutefois la consultation du Conseil d'Etat n'est pas obligatoire pour le gouvernement.

Mais, ajoute pour terminer le professeur Vassali, la participation des parités à l'élaboration technique de la loi n'est que « l'écorce du problème. Le noyau est ailleurs. Il consiste à rappeler le droit aux juristes ». Il consiste aussi à limiter l'intrusion subite ou violente de l'Etat dans le champ des rapports entre individus, et à éviter qu'à l'action du juriste en quète de l'équité ne se substitue l'action du fonctionnaire organe de l'Etat ou de politique, protagoniste d'intérêts de parti. Au fond, le problème consiste à ramener le Juriste aux lois et les lois au droit.

L. M.

La convention collective et le Droit public français

Contrairement à ce qui s'était produit en 1936, la rentrée de la convention collective dans la vie française (avec la loi du 11 février 1950) a été marquée par la méfiance unanime dont les patrons et les salariés ont fait preuve à l'égard de toute intervention de l'Etat en ce domaine.

Ce « libéralisme » doit s'interpréter comme une manifestation dirigée contre l'étatisme et le dirigisme bien plus que comme un retour pur et simple à la situation d'avant 1936. La preuve en est qu'il ne serait pas malaisé de trouver chez certains protagonistes de la convention collective une volonté de mettre à la disposition du syndicalisme les instruments de la puissance étatique. C'est cet aspect quelque peu ignoré de la loi de février 1950 que M. Jean Rivero met en lumière dans un fort curieux acticle de la Revue Economique (février 1951, p. 15 à 24).

Mais à cette méfiance du monde du travail et de la production vis-à-vis des bureaux de l'Etat, répond une méfiance inverse de la part du pouvoir politique, gardien de l'intérêt général, responsable de l'équilibre économique du pays.

De ce heurt du « privé » et du « public », de la démocratie politique et de la démocratie économique, est issue la loi de 1950 dans laquelle s'interpénètrent étrangement les prétentions du pouvoir qui commande et la volonté de libre débat des particuliers.

L'action du pouvoir s'affirme principalement tout d'abord dans la détermination des parties, puisque l'extension de la convention à l'échelle nationale ne peut jouer qu'au profit de conventions conclues par les organisations syndicales les plus représentatives et que c'est au juge administratif qu'il appartient, en dernier ressort, de statuer sur ce caractère représentatif; ensuite dans la liberté donnée au Ministre du Travail d'apprécier l'opportunité du recours à la convention.

Si le libre débat contractuel entre les parties fournit la matière de la convention, l'autorité vient du procédé réglementaire.

Il en va de même pour le problème de la fixation des salaires: le compromis entre la technique contractuelle qui était, au fond, celle de la Convention du Travail, et la technique réglementaire, fait la part belle à cette dernière. Le budget type établi par la Commission supérieure ne lie pas le gouvernement, qui, dans la fixation du salaire minimum, doit s'inspirer « des conditions économiques générales ».

Résumant sa pensée, M. Rivero écrit: « Tout entier dominé par le compromis entre les deux techniques classiques du droit français, l'accord des volontés et le commandement du pouvoir, telle apparaît donc la nouvelle convention collective ».

Toutefois (et M. Rivero le note avec autant d'à-propos que de finesse), cette solution si heureuse qu'elle soit, ne laisse pas de poser quelques problèmes fondamentaux.

Si grande que soit la part faite au pouvoir réglementaire, il est évident que la loi de 1950 fait apparaître une sorte de désarroi des élus de la Nation devant les questions difficiles qui se posent à eux.

Des débats qui ont préparé cette loi révèlent chez les représentants de la Nation des doutes profonds sur le fondement même de leur autorité. La convention procède de cette idée — qui a d'ailleurs été explicitée — que l'identification des gouvernants et des gouvernés se fait de façon plus exacte sur le plan syndical que sur le plan politique et que patrons et ouvriers reconnaissent mieux leur volonté propre dans la règle qu'élaborent leurs délégués que dans la loi que votent leurs représentants.

Ainsi s'opère — et la chose valait d'être notée — une sorte de glissement de la démocratie politique vers la démocratie économique.

Encore qu'il y avait beaucoup à redire sur le terme de: démocratie économique. Le titre de dirigeant syndical est, beaucoup moins encore que celui d'élu politique, le résultat d'élections au sens propre du mot. Il est plutôt la consécration, sous l'influence de forces bureaucratiques assez obscures, d'une autorité née de l'action et de la vie. Dans son principe même autant qu'en fait, la démocratie syndicale est le gouvernement d'une minorité éclairée; la proportion des non-sydiqués par rapport aux syndiqués dans l'ensemble du pays, parmi les syndiqués, la proportion des syndiqués véritablement actifs, sont symptômatiques à cet égard.

Il n'est pas sûr que cette technique nouvelle de gouvernement ne doive pas apporter autant de déceptions que son aînée. Cette concession de la démocratie politique à la démocratie syndicale si elle procède à l'égard de la mystique représentative traditionnelle, de l'Etat et de son administration, d'un certain scepticisme non exempt de méfiance, n'en témoigne pas moins d'une volonté réelle de ne pas sacrifier totalement l'intérêt général aux intérêts collectifs puissamment organisés.

Dans la crise actuelle de l'Etat moderne, il y a là une raison d'espérer qu'il convenait de noter; et M. Rivero l'a fait fort à propos et en termes excellents.

L. M.

L'œuvre nationale des anciens combattants en Belgique

L'on parle beaucoup de nos jours des institutions paraétatiques. Quelques unes sont connues plus spécialement du public, celles avec lesquelles la grande masse entre fréquemment en contact. D'autres toutefois ne sont guère connues que de nom, quand elles ne sont même pas totalement ignorées.

C'est le mérite de M. Max Frank, docteur en sciences économiques et inspecteur des finances, d'avoir voulu faire connaître l'une de ces institutions. L'on ne peut que louer la minutie et l'esprit d'exactitude que l'auteur a apporté dans l'élaboration de son œuvre. (L'Œuvre nationale des anciens combattants, déportés et prisonniers politiques, 260 p. - Liège, Imprimeries nationales des militaires mutilés et invalides de la guerre, 1950. - Fr. 210.)

Cet ouvrage sur l'une des œuvres les plus utiles renferme une documentation scientifiquement établie et extrêmement concrète.

L'on y trouve tour à tour exposés les bases légales de l'institution, son règlement organique, son organisation et ses diverses interventions.

L'auteur a jugé opportun de joindre en annexe les texte légaux relatifs à l'O.N.AC. ainsi que la liste des noms et adresses des délégués locaux.

Les spécialistes des services publics et le grand public y trouveront l'un et l'autre une matière intéressante et éminemment pratique.

H. R.

L'histoire des finances publiques en Belgique

L'Institut Belge de Finances Publiques vient de publier le premier volume d'une histoire des Finances Publiques de Belgique (Bruxelles, E. Bruylant. -Paris, Sirey, 1950, 663 pages), appelée à faire date dans la littérature scientifique de ce pays.

Avant cette œuvre, il n'est pas beaucoup d'ouvrages qui aient été écrits en Belgique sur l'histoire des finances.

Un chapitre de la Patria Belgica, Encyclopédie nationale ou Exposé méthodique de toutes les connaissances relatives à la Belgique, physiques, sociales et intellectuelles, publiée sous la direction de M. Eugène Van Bemmel, a été consacré aux finances de l'Etat et aux institutions financières.

Cette étude n'est utilisable que pour la période antérieure à 1870.

En 1930, le sociologue et historien Ernest Mahaim, professeur à l'Université de Liège, avait conçu l'idée de faire paraître à l'occasion du centenaire de l'indépendance belge, un nouvel ouvrage du même type que la Patria belgica. Les circonstances ne lui ont pas permis de réaliser cette œuvre.

Sans doute Louis Richald a-t-il publié en 1884 une Histoire des Finances Publiques depuis 1830. Mais il s'en est tenu à une analyse des documents sans les examiner, peut-on dire, dans l'optique constructive de l'histoire économique, sociale ou politique.

L'Histoire de la Dette publique belge de Léon Demarteau (1885) et l'Etude historique et critique sur la dette publique de 1830 à 1913 (1921) de F. Nicolai sont des ouvrages de valeur. Mais ils relèvent uniquement du genre de la monographie.

Il en est de même de l'Histoire des Impôts en Belgique de Ch. Clavier (1919) et de quelques autres publications, estimables à leur juste valeur.

Le Traité de Droit budgétaire de Henri Matton, Premier Président de la Cour des Comptes, et les ouvrages que le professeur F. Baudhuin a consacrés aux finances de la Belgique, comportent des annotations historiques sommaires qui, cependant sont d'un réel intérêt.

L'Histoire dont l'Institut belge de Finances publiques assume l'édition, est une œuvre collective due aux membres les plus expérimentés de l'Institut précité.

Sans avoir recouru à la méthode de la synthèse historique, ils ont toutefois réussi à présenter un ensemble d'essais amples et drus, dégageant avec netteté l'évolution subie par la vie financière en Belgique et par les diverses matières et institutions dont on poursuit généralement l'étude dans le domaine scientifique des finances publiques.

Le tome premier comprend, outre une préface de M. Max-Léo Gerard, ancien ministre des Finances, diverses plaquettes caractérisant tantôt les institutions, tantôt les hommes au cours d'un siècle, voir de deux siècles d'histoire.

Le professeur P. Harsin, décrit, sous le titre « Les Finances publiques belges sous l'ancien régime » (pp. 3–24), le régime financier des Pays-Bas autrichiens et celui de la Principauté de Liège.

M. R. Demoulin, professeur à l'Université de Liège, consacre une étude aux finances publiques sous le régime hollandais (pp. 25–34).

Le professeur G. Jacquemyns, de l'Université libre de Bruxelles, l'un des spécialistes les plus sûrs de l'histoire sociale de la Belgique du XIX^e siècle, signale l'évolution économique belge de 1830 à 1850. Il définit en fonction de ses annotations d'histoire économique et sociale, la situation des finances publiques au cours de la même période, s'arrête à l'étude des crises financières de 1839 et de 1849 (pp. 35–62).

Le Comte Louis de Lichtervelde, s'attache à caractériser la conception que l'on s'est faite en Belgique de la fonction de ministre des finances et esquisse à larges traits, la personnalité des principaux titulaires de 1830 à nos jours (pp. 63–96).

L'étude la plus substantielle du tome 1^er de l'Histoire des Finances Publiques en Belgique est due au Premier Président de la Cour des Comptes, M. Henri Matton.

En deux cents pages de texte, il présente l'histoire la plus complète que l'on ait écrite sur les institutions et le régime budgétaire de la Belgique depuis sa création jusqu'au lendemain de la deuxième guerre mondiale (pp. 97–304).

Il n'est point d'étude qui fasse mieux apparaître combien l'histoire financière pénètre dans le fond même de la vie politique du pays.

On doit noter que l'auteur ne néglige pas d'examiner à travers la trame de l'histoire, le régime financier des fondations et corporations d'Etat.

Le dernier chapitre de son étude laisse entrevoir les problèmes de droit public et de science politique que pose l'organisation administrative et financière actuelle de la Belgique.

Ce n'est pas sans raison qu'il l'a intitulé « la crise du régime budgétaire » et qu'il fait commencer cette crise à l'année 1945.

L'analyse des budgets belges de 1830 à 1913 est faite par M. Van der Rest dans une étude ou il réaffirme ses talents d'économiste (pp. 305–332).

Les systèmes fiscaux appliqués en Belgique sont examinés dans quatre études de réelle valeur.

Le Ministre des Finances, M. J. Van Houtte, s'est préoccupé de caractériser la formation du système fiscal de la Belgique avant 1914 (pp. 333–356).

M. R. Putman, secrétaire général honoraire du Ministère des finances s'est intéressé à l'histoire des impôts directs de 1914 à 1940 (pp. 357–542).

Feu Emile Genin, conservateur honoraire des hypothèques décrit l'évolution relative aux impôts sur la circulation juridique des biens en Belgique après 1914 (pp. 543–602).

M. J. Crispiels, directeur général honoraire des droits de douane et d'accise détermine enfin les principales étapes de la politique fiscale menée de 1914 à 1940 dans le domaine des droits de douane et d'accise (pp. 603–641).

On ne peut exposer ici, toutes les matières contenues dans chacune de ces plaquettes. Le lecteur aura sans doute pu se rendre compte, par la présentation qui en a été faite, de leur importance et de leur intérêt pour l'étude des finances publiques de Belgique.

Les études ci-après énumérées, seront publiées dans le tome 2 et éventuellement dans le tome 3 de l'ouvrage analysé par la présente information:

Les recettes publiques de 1919 à 1939 par Maurice Masoin.

Les conditions générales de l'évolution des finances publiques belges durant l'entre-deux-guerres par M. Fernand Baudhuin.

Les finances publiques de la monnaie par M. Albert-Edouard Janssen.

Le bilan de l'Etat par M. Dorcq.

Les résultats budgétaires de 1919 à 1939 par MM. Moulard et J. Grauls.

Financement et liquidation de la première guerre mondiale par MM. Edmond Seulen et Fernand Vrancken.

Le financement des télégraphes et des téléphones par M. E. Lecat.

Les finances du Congo belge par le Général Gaston Heenen.

Les institutions financières par M. Raoul Miry.

Les finances publiques belges pendant l'occupation allemande de 1940 à 1945 par M. Van Heurck.

Les finances de guerre 1940–1944 en dehors du territoire par M. E. Jacqmain.

La politique de la dette publique en Belgique de 1919 à 1939 par M. Louis-E. Davin.

Les finances provinciales et communales en Belgique par M. MEES.

Les chemins de fer par M. Delory.

Les finances depuis la libération par M. G. Eyskens.

La Banque Nationale de Belgique par M. F. De Voghel.

V. C.

Les études et documents du Conseil d'Etat de France

Un quatrième fascicule vient de paraître dans la collection « Etudes et Documents. - Conseil d'Etat ». Paris. Imprimerie Nationale, 1950, 183 pages.

Cette publication permet aux membres de ce Haut Collège de faire rapport pour l'année 1950 sur l'activité de ses diverses sections et formations de travail et de présenter en même temps un ensemble d'études intéressant le Conseil d'Etat de France ou se rapportant à de grands problèmes de droit administratif et de droit public.

Comme l'an dernier, la collaboration des universités françaises a été obtenue. Le professeur G. LE Bras, professeur à la Faculté de droit de Paris, a mis au point à cet effet une étude fort curieuse intitulée « Le Conseil d'Etat, régulateur de la vie paroissiale » (pp. 63–76).

Avec une étonnante maîtrise, le savant professeur passe en revue les principaux arrêts qui dans l'histoire de la jurisprudence concernent le culte paroissial. Suivent en notes les ouvrages et les articles qui les commentent.

Certaines études ont un caractère historique. Telles celles des conseillers MM. J. Reinach et T. Sauvei, (pp. 128–176).

Le Conseil d'Etat napoléonien a une histoire dont il importe de signaler tous les aspects au delà des belles pages que le professeur M. Durand lui a consacrées dans un important ouvrage intitulé « Etudes sur le Conseil d'Etat napoléonien ». Paris, Les Presses Universitaires, 1949.

C'est dans cette perspective de « dépassement » que M. J. Reinach présente un essai bien documenté.

L'une de ses annotations très intéressantes consiste à montrer comment et pourquoi « l'organisme substantiel du gouvernement » qu'était le Conseil d'Etat de France au moment de sa création par le Premier Consul, n'est pas resté longtemps le Conseil direct du souverain.

Le despotisme politique de l'Empereur explique ce changement. La spécialisation technique des tâches administratives a également contribué à accentuer et à hâter cette évolution qui a fait du Conseil d'Etat, dès l'avènement de la Monarchie constitutionnelle de Louis XVIII, un conseil consultatif de gouvernement ne participant plus directement à l'action de celui-ci.

M. le conseiller T. Sauvel, l'un des organisateurs de la récente exposition des souvenirs du Conseil d'Etat depuis l'an VIII, publie le résultat de ses recherches d'archéologie et d'histoire sur les lieux où a siégé le Conseil du Roi. Il a intitulé son article: « Les salles du Conseil ».

Il nous fait voyager à la suite du Roi de France dans le Paris de la Cité, dans celui du vieux Louvre et du Louvre de la Renaissance, de Vincennes, de Fontainebleau et de Saint-Germain à Versailles. Il montre comment l'institution de la royauté a empêché « l'éclatement » du Conseil du Roi. Car il y avait en vérité une sorte de divorce entre la Chambre des Requêtes de l'Hôtel, véritable tribunal fonctionnant à demeure dans la Cité et les autres chambres ambulantes du Conseil siégeant à côté du Roi pour toutes les matières, y comprises celles d'ordre contentieux entrant dans sa compétence.

M. J. Delvolve, maître des requêtes, étudie la jurisprudence du tribunal des conflits de 1947 à 1950 pour signaler comment a pris fin la crise qui en France s'est ouverte dans l'application du principe de la séparation des autorités administratives et des autorités judiciaires (pp. 21–41).

M. M. Lachaze, conseiller d'Etat, décrit la compétence du Haut Collège de France dans le domaine de l'inspection des juridictions administratives de la métropole et des territoires d'outre-mer (pp. 49–62).

Ces attributions de contrôle lui ont été conférées par l'article 23, paragraphe 2, de l'ordonnance du 31 juillet 1945 et favorisent dans une large mesure la déconcentration juridictionnelle et la décentralisation administrative en territoire français.

Les « Etudes et Documents » de l'année 1949 avaient publié un brillant essai de M. Jouvin sur les débuts de l'assemblée locale du Cameroun. Ce travail avait laissé entrevoir le rôle du Conseil d'Etat de France dans le contrôle du fonctionnement des assemblées particulières aux territoires d'outre-mer.

L'auditeur J. Ravanel consacre une étude systématique à ce problème (pp. 49–62).

Enfin, dans un article sur « La notion du service public dans la jurisprudence économique du Conseil d'Etat » (pp. 77–83), M. B. Chenot maître des requêtes, caractérise l'évolution subie par la notion de service public dont la signification organique ou institutionnelle n'a pas résisté à l'épreuve des faits qui se sont inscrits dans la jurisprudence du Conseil d'Etat de France.

L'auteur ne croit pas, à vrai dire, au « déclin » de la notion du service public qu'a déploré le professeur G. Morange dans une chronique retentissante du Recueil Dalloz.

Mais il tire les conclusions qui s'imposent d'un fait montrant, notamment dans le domaine économique et social, que les institutions qui gèrent les intérêts généraux du pays, ne sont plus nécessairement des organes mên es de l'Etat.

L'évolution des faits a considérablement accru et transformé le rôle de l'Etat et a fait surgir dans le domaine public des contradictions qui n'y étaient pas au moment où l'on a proclamé l'existence du service public. Celui-ci n'est plus indissolublement lié à la nature administrative des organes chargés d'en assurer le fonctionnement. L'Etat a en effet organisé et fait fonctionner certains services économiques dans des conditions de droit privé. Des fondations et des corporations d'Etat ainsi que les entreprises nationales en fournissent l'exemple.

De même, le fonctionnement de certaines entreprises privées a acquis des attaches avec le droit public. Il apparaît comme étant une activité régie partiellement ou totalement par des règles qui l'intègrent à l'entreprise administrative proprement dite.

Du rapprochement de ces deux phénomènes qui se manifestent simultanément, il ressort que le service public cesse d'être une institution.

Il doit en naître un régime de droit applicable à des entreprises aussi bien privées que publiques ou plutôt à certains actes qui n'ont pas de lien avec le cadre même des organismes administratifs.

La jurisprudence du Conseil d'Etat de France qui a consacré ce point de vue, ne comporte pas, selon M. Chenot, des données de pure circonstance. Celles-ci constituent l'expression d'une tendance profonde conforme à l'évolution subie par les notions de fonction publique et de contrat administratif. Leur domaine s'est élargi. Le service public a lui aussi servi l'extension du domaine de droit public. Il ne présente plus seulement un caractère institutionnel ou organique.

Au gré des événements, le Conseil d'Etat de France a pu en tenir compte pour établir sa jurisprudence qui atteste qu'il cherche moins à connaître le sens des nuances que celui des réalités concrètes.

Le fascicule 4 des « Etudes et Documents » se termine par un compte rendu de la commémoration du 150^me anniversaire de la fondation de ce Haut Collège (pp. 176–183).

V. C.