Abstract
1. Aux termes des dispositions du Code Administratif de 1940, il appartenait aux Municipalités d' « octroyer des licences pour toute construction, reconstruction ou autres travaux à effectuer sur des terrains contigus à des rues ou à proximité d'autres lieux publics assujettis à la juridiction municipale ou paroissiale; d'approuver les projets correspondants et de fixer, quand il était nécessaire, les alignements en accord avec le plan général correspondant, et d'indiquer la cote de niveau. » Dans l'exercice d'une telle compétence, les municipalités s'efforçaient de garantir la sécurité, l'élégance architecturale, la salubrité et la défense contre l'incendie des édifices. Et elles veillaient encore à la stricte application et à l'exécution des plans généraux d'urbanisation qui, à partir de 1944, sont devenus obligatoires pour tous les chefs-lieux de « concelho » (arrondissement), pour les centres urbains d'intérêt touristique, récréatif, climatique, thérapeutique, spirituel, historique ou artistique et pour les autres localités présentant une tendance accentuée à un développement futur.
Mais on a constaté qu'il ne convenait pas de soumettre exclusivement au contrôle municipal, les travaux exécutés sur des terrains contigus à des rues ou à proximité d'autres lieux publics, autrement dit de laisser construire librement et sans normes sur les autres terrains, qui bien que ne touchant pas aujourd'hui à des lieux publics pourraient à l'avenir longer une artère quelconque. Par ailleurs, il était incompréhensible que, tout au moins dans les principaux centres urbains, les constructions, quel que soit leur emplacement, ne soient pas subordonnées à certaines prescriptions essentielles relatives à la sécurité, à la salubrité, à l'esthétique, etc.
Il est certain que la législation postérieure à 1944, en imposant l'élaboration de plans d'urbanisation et d'extension de toutes les localités importantes, ainsi que le respect des dispositions réglementaires correspondantes est venue élargir l'intervention des municipalités en ce qui concerne la construction. Mais les plans généraux ne peuvent être élaborés et approuvés avec la rapidité qui serait désirable et il est de nombreux chefs-lieux de « concelho » qui n'en ont pas encore.
Outre la restriction mentionnée, quant à la compétence des municipalités pour octroyer des permis de construction d'édifices privés, on notait encore des inconvénients de diverses natures en ce qui concerne le contrôle même des édifices assujettis aux licences et l'on se devait de procéder à la modernisation des normes prévues dans le règlement général promulgué il y a environ cinquante ans.
Aux termes du nouveau « Règlement Général des Edifications urbaines » approuvé après avis de la Chambre Corporative par le décret-loi no 38.382, du 7 août 1951, sont désormais soumis à l'obtention de licences municipales:
les travaux à des édifices à caractère industriel ou d'utilisation collective quel que soit l'emplacement où ils sont exécutés;
les nouvelles constructions et tous travaux nouveaux de construction civile, la reconstruction, l'agrandissement, la transformation, la réparation ou la démolition des édifices existants, ainsi que les travaux qui impliquent une modification de la topographie locale, à l'intérieur du périmètre urbain et des zones rurales de protection fixées, pour les chefs-lieux de « concelho » et pour les autres localités assujetties par la loi à un plan d'urbanisation et d'extension;
les travaux mentionnés à l'alinéa précédent, à exécuter dans des localités non englobées dans le périmètre urbain ni dans les zones rurales de protection en question, quand la municipalité aura décidé que les prescriptions du Règlement Général des Edifications Urbaines seront applicables à ces travaux.
De cette dernière disposition résulte la possibilité pour les municipalités de contrôler l'octroi de permis pour des ouvrages à exécuter dans n'importe quelle localité, même si en vertu de leur faible étendue et de leur intérêt restreint, elles ne sont pas assujetties à un plan général d'urbanisation et d'extension.
Notons cependant que dans toute localité, y compris les chef-lieux de « concelho » eux-mêmes, il est permis d'exempter de la licence les travaux qui, par leur nature ou par leur localisation, sont considérés comme de faible importance au point de vue de la salubrité, de la sécurité ou de l'esthétique; les limites exactes de cette exemption doivent être établies dans le règlement municipal.
Les travaux à exécuter par les services de l'Etat n'ont pas besoin de permis, mais ils devront être soumis à l'appréciation préalable des municipalités intéressées, afin de vérifier s'ils sont conformes au plan général ou partiel d'urbanisation approuvé et aux prescriptions réglementaires en vigueur, tant du Règlement Général que du règlement municipal.
L'élargissement de la compétence pour l'octroi du permis de construire, comme il est souligné dans le rapport du Règlement Général, doit viser à une meilleure sauvegarde des intérêts de la collectivité, en imposant le respect pour la vie et les biens de la population et pour les conditions esthétiques de l'atmosphère locale, en créant de nouveaux objets de beauté et en préservant ou en perfectionnant ceux qui existent déjà, de manière à rendre la vie plus saine et plus agréable et à assurer aux noyaux urbains et ruraux un développement correct, harmonieux et progressif.
Mais il ne faut pas croire que l'élargissement de compétence en question implique la possibilité de décisions arbitraires de la part des municipalités, qui mettraient les particuliers à la merci de résolutions discrétionnaires qui ne seraient pas déterminées par des raisons d'intérêt public évident.
Aux termes des prescriptions du Code Administratif et du Règlement Général des Edifications Urbaines, et à l'exception de dispositions spéciales applicables aux travaux à exécuter à des monuments ou des immeubles d'intérêt public ou dans les zones de protection de ceux-ci, il n'est permis de refuser les permis de construire que pour les motifs suivants:
1o non conformité avec le plan d'urbanisation général ou partiel;
2 o non conformité avec les dispositions légales et réglementaires relatives à la construction;
3o parce que l'on estime que les travaux portent préjudice à l'esthétique des localités ou à la beauté des paysages.
Dans ce dernier cas cependant, les décisions de refus ou d'autorisation conditionnelle pour des travaux ou pour la modification d'éléments ou d'ensembles de valeur archéologique, historique, artistique ou panoramique, classés comme monuments nationaux, immeubles d'intérêt public ou valeurs locales, seront toujours basées sur un avis de la Commission Municipale d'Art et d'Archéologie — organe consultatif de la Municipalité, qui devra exister dans tous les « concelhos » (arrondissements) — et il pourra être fait appel contre ces décisions devant le Ministre de l'Education Nationale.
2. Parmi les dispositions du nouveau Règlement Général, nous mentionnerons encore les suivantes, qui présentent un intérêt particulier:
Les demandes de permis de construction devront être accompagnées des renseignements nécessaires à la compréhension des conditions de leur réalisation, conformément aux dispositions des règlements municipaux; ceux-ci devront tenir compte de l'importance de la localisation et du but spécifique de chaque type de travaux.
Dans les projets de nouvelles constructions et de reconstruction, d'agrandissement et de transformation des constructions existantes, l'objectif de la construction et l'utilisation prévue pour les différentes parties de l'édifice doivent être indiqués.
Les travaux une fois terminés, les édifices ne pourront être utilisés que moyennant autorisation de la Municipalité, après une visite sur les lieux permettant de vérifier si les conditions du permis, le projet et les dispositions légales et réglementaires en vigueur ont été respectés. La licence d'utilisation ne peut être octroyée qu'à l'expiration du délai fixé dans les règlements municipaux, compte-tenu des exigences de salubrité en rapport avec la nature de l'utilisation.
Dans les zones de protection des monuments nationaux et des immeubles d'intérêt public, ainsi que des édifices publics d'une valeur architecturale reconnue, l'autorisation pour des travaux de construction ou de transformation d'édifice dépend d'un avis favorable de l'autorité gouvernementale compétente pour définir les zones de protection esthétique en question.
Les édifices existants devront être réparés et restaurés au moins une fois au cours d'une période de huit ans, en vue de remédier aux insuffisances provenant de leur utilisation normale et de les maintenir dans de bonnes conditions d'utilisation. Mais indépendamment des travaux d'entretien, les Municipalités peuvent, à n'importe quel moment, procéder à des visites et ordonner, si nécessaire, l'exécution de travaux pour améliorer la salubrité, la solidité ou la sécurité en matière d'incendie.
Le Règlement Général des Edifications Urbaines, outre les règles générales de construction relatives aux fondations, aux murs, aux planchers, aux toitures, aux communications verticales, à la salubrité des terrains et des édifices, aux espaces libres, aux installations sanitaires et aux égoûts, au ravitaillement en eau, à l'évacuation des fumées et des gaz, à la solidité, à la sécurité durant les travaux et à la prévention des incendies, contient des dispositions spéciales applicables dans des régions infestées par les mouches, les moustiques et autres insectes nuisibles à la santé, des normes relatives aux installations pour le logement des animaux, à la protection des arbres et des massifs de végétation considérés d'intérêt public ainsi qu'à l'installation des panneaux publicitaires.
Reconnaissant que, sur certains points, il serait inopportun d'établir des normes rigides, on a laissé une marge assez large à la réglementation des Municipalités, compte tenu des caractéristiques et des habitudes particulières du milieu local. Les règlements municipaux, cependant, ne peuvent entrer en vigueur qu'après approbation du Ministre des Travaux Publics.
3. En ce qui concerne les mesures pénales, il faut mentionner spécialement celles qui se rapportent à la démolition et l'évacuation des immeubles.
Il appartient aux municipalités d'ordonner, après visite préalable, la démolition totale ou partielle des constructions qui menacent de s'écrouler ou qui présentent un danger pour la santé publique, ainsi que des petites maisons (genre baraques) à un ou deux étages, en construction ou déjà construites, et de toutes constructions légères du moment que leur projet n'a pas été approuvé ou que le permis de construire n'a pas été octroyé. Dans le cas où le propriétaire n'entreprendrait pas ou ne terminerait pas les travaux de démolition dans les délais fixés par la municipalité, celle-ci pourra prendre possession de l'immeuble et faire procéder à sa démolition.
En dehors des cas mentionnés, les municipalités peuvent décider la suspension des travaux et la démolition des ouvrages exécutés à l'encontre des prescriptions réglementaires. Mais dans ces cas, la démolition ne dépend pas seulement de la décision de la municipalité, autrement dit la municipalité n'a pas le privilège de l'exécution préalable. Il devient nécessaire au contraire que la démolition soit décrétée par le tribunal compétent à la suite d'une action intentée contre le contrevenant. La facture des dépenses constituera un titre exécutif.
Comme corollaire logique du droit de faire démolir, réparer ou améliorer, le Règlement Général des Edifications Urbaines établit la compétence des municipalités pour ordonner, après visite préalable, l'évacuation des immeubles dont la démolition, la réparation ou l'amélioration aurait été décrétée ou ordonnée, L'évacuation aura lieu normalement dans le délai de 45 jours, mais elle peut être ordonnée immédiatement quand il y a péril imminent d'écroulement ou tout autre péril pour la santé publique.
Dans les cas de simples réparations ou d'améliorations, l'évacuation ne pourra être ordonnée que si l'avis des experts la reconnaît comme indispensable pour l'exécution des travaux en question et pour la sécurité et la commodité des occupants.
Si l'immeuble est loué, les locataires, — une fois exécuté les travaux de réparation ou d'amélioration, — peuvent occuper de nouveau leur logement, moyennant augmentation du loyer suivant les termes légaux.
Pourra être également ordonnée par voie administrative, l'évacuation, dans le même délai de 45 jours, des locataires et autres occupants d'édifices ou parties d'édifices utilisés sans licences ou en contravention avec ces mêmes licences. L'évacuation pourra être ordonnée non seulement quand il n'y aura pas licence d'utilisation, mais encore toutes les fois que l'habitation ou partie d'habitation ne sera pas utilisée conformément aux indications du projet sur lequel a été basé le permis de construire ou l'autorisation d'occupation de l'immeuble en question. Il faut noter cependant que le propriétaire peut obtenir, moyennant avis favorable des experts qui auront procédé à une visite sollicitée par lui, l'autorisation d'utiliser l'immeuble, ou une partie de l'immeuble, pour des fins différentes de celles qui avaient été primitivement admises.
Quand il sera procédé à l'évacuation dans les cas que nous venons de mentionner, les locataires ou sous-locataires auront droit à une indemnisation correspondant à douze fois le loyer mensuel à payer, respectivement, par le propriétaire ou par les locataires, à moins qu'un appartement identique à celui qu'ils occupaient ne soit mis à leur disposition.
Nous pensons que les mesures que nous venons d'exposer dans les grandes lignes correspondent à l'évolution des idées sur l'intervention des autorités dans les activités en rapport avec la construction. Et il n'est pas douteux que, grâce à ces mesures, on a éliminé quelques difficultés importantes des municipalités et de leurs services, rendant plus efficaces les pouvoirs de contrôle dans une matière qui, sous bien des aspects, est d'un intérêt public évident.
Nous noterons finalement que nombre de dispositions du nouveau règlement se limitent à consacrer, — en les rendant obligatoires pour toutes les localités qui ont atteint ou sont sur le point d'atteindre un niveau de développement déterminé, des normes qui étaient adoptées depuis longtemps dans les principales villes du pays, en particulier à Lisbonne où le rythme des nouvelles constructions, au cours des dernières années, a été véritablement remarquable.