Abstract
Si on compare les carrières que les différents services de l'Etat offrent à leur personnel, on constate qu'à des fonctions de niveaux sensiblement voisins peuvent correspondre des possibilités d'avenir très différentes: chances de promotion nombreuses ou rares, lointaines ou rapides, sûres ou aléatoires.
Il a paru intéressant de rechercher les raisons de ces différences, l'ampleur qu'elles peuvent avoir et la manière dont l'Etat peut s'intéresser au problème qu'elles posent.
D'où viennent les différences dans les possibilités de promotion qu'offrent des emplois de même niveau dans des secteurs différents?
Les possibilités de promotion dépendent en ordre principal des éléments suivants:
a) Facteur dominant:
La nature du travail du service qui conditionne les rapports numériques qui doivent exister entre le personnel d'exécution et le cadre de surveillance et de direction et qui impose des pourcentages déterminés d'agents de qualifications différentes.
Ce facteur dominant est à caractère quasi permanent et n'est influencé que par des modifications de structure profondes.
Prenons comme exemples des fonctions d'un niveau à peu près semblable et qui demandent sensiblement les mêmes conditions lors du recrutement.
Facteur des postes, douanier, surveillant de prison.
Possibilités latérales, en marge de la hiérarchie, 734 trieurs et 267 facteurs-gérants de dépôts relais.
Hiérarchie des douaniers:
Surveillants: 900.
Surveillants principaux: 100.
Chefs-surveillants 3me classe: 6.
» » 2me classe: 11.
» » 1re classe: 8.
Pour 100 facteurs, il y a 0,63 postes de promotion directe, 7,3 postes de promotion si l'on tient compte des promotions latérales.
La proportion est difficile à établir, puisque nous avons un pool de préposés et de sous-brigadiers.
En supposant qu'il n'y ait que 700 sous-brigadiers (chiffre existant antérieurement au pool), le rapport devient:
Pour 100 préposés, il y a 30 postes de promotion.
Pour 100 surveillants, il y a 14 postes de promotion.
L'organisation des services demande des cadres beaucoup moins fournis à la poste qu'aux prisons et aux prisons qu'aux douanes.
Rédacteurs de la poste, commis techniques des Contributions directes, commis techniques des douanes et accises (services extérieurs).
Rédacteurs des postes: 593.
Grades de promotion de deuxième catégorie: 610.
Grades d'accession à la première catégorie: 137.
Grades de promotion de première catégorie: 30.
Commis techniques et vérificateurs de complément: 641 (pour établir nos proportions, nous considérerons que ce chiffre ne comprend que des commis techniques).
Grades de promotion de deuxième catégorie: 1.743.
Grades d'accession à la première catégorie: 497.
Grades de promotion de première catégorie: 198.
Commis techniques: 64.
Grades de promotion de deuxième catégorie: 482.
Grades d'accession à la première catégorie: 128.
Grades de promotion de première catégorie: 41.
Rapport entre les grades:
Aux Douanes et Accises, il n'y a que très peu de fonctions de commis technique. Le grade de commis technique constitue un grade de recrutement et de formation.
Aux Contributions directes, il y a des fonctions de commis technique, beaucoup moins nombreuses toutefois que celles de vérificateur.
A la poste, la fonction de rédacteur constitue un important rouage de l'organisation.
b) Facteurs accidentels:
L'âge des agents du cadre et l'évolution du service.
Dans les services à très gros effectifs, il y a ordinairement, pour chaque grade, un âge moyen autour duquel gravitent les nominations et qui permet un jeu assez régulier de l'avancement.
Dans les services à effectif réduit, la chance règle les nominations: la carrière d'un agent dépend directement de l'âge de son chef.
Si un service se crée ou s'il prend rapidement une forte extension, il entraîne des nominations jeunes. Au Ministère des Affaires économiques qui s'est très largement développé au cours de ces dernières années, on est chef de bureau à 30 ans. Il en faut 45 dans un ministère « tassé » comme les Travaux publics qui, ayant dû renouveler son cadre administratif après la guerre 1914–1918 et mettre en place du personnel jeune, créa un bouchon qui bloqua des rédacteurs pendant plus de 20 ans.
Comme en économie politique à un boom succède une dépression, à des nominations jeunes succèdent des nominations tardives. Malheureusement, l'alternance des vaches grasses et des vaches maigres est trop irrégulière et à cycle trop lent pour créer une compensation certaine au cours de la carrière d'un agent.
Si les hommes de valeur exceptionnelle trouvent toujours à se créer un chemin, quelle que soit la voie dans laquelle ils entrent, la carrière des autres, qui sont la très grande majorité, est souvent influencée de façon décisive par des circonstances absolument indépendantes de leurs qualités personnelles.
Il nous paraît intéressant, pour illustrer ce qui précède, de montrer dans un certain nombre de secteurs comment se présentent les nominations.
(Agents définitifs.)
(L'ancienneté n'a été prise en considération qu'à partir du moment où l'agent a 21 ans, pour qu'on puisse mieux comparer des agents qui, ayant fait des études de durée différente, sont entrés dans des catégories et à des âges différents à l'administration.)
Remarque:
A défaut de documentation statistique systématiquement établie, nous avons dû faire appel à des sources différentes et assez imparfaites pour établir ces tableaux.
Pour les grades généraux, nos renseignements de base sont l'ancienneté, l'âge et l'échelon atteint dans le barème. La conjugaison de ces éléments nous permet d'établir quand et après quelle ancienneté l'agent pouvait entrer au minimum du barème de sa fonction actuelle. Dans le cas du chevauchement de barèmes, nos relevés ne correspondent pas exactement à la réalité.
En général, les chevauchements sont faibles dans les cas que nous avons envisagés et nos tableaux sont suffisamment exacts pour refléter, dans l'ensemble, l'aspect des carrières.
Pour les grades particuliers des Finances et de la Poste, nous avons tiré nos renseignements des annuaires. L'annuaire de la Poste donne, non la date de nomination au grade actuel, mais l'ancienneté en carrière A dans l'échelon actuel du traitement. Il a fallu, dans ce cas, procéder d'une manière analogue à celle qui a été utilisée pour les grades généraux.
Quelle position l'administration doit-elle adopter à l'égard de ce problème?
L'Administration peut-elle déclarer simplement qu'aucun problème ne se pose, que tout agent s'engage dans la voie qu'il choisit et que le statut garantit à chacun les mêmes droits d'accéder aux postes dirigeants ?
Ce serait là une thèse peu réaliste, peu humaine et, en dernière analyse, peu conforme aux intérêts de l'Etat.
1° Lors du recrutement, ou bien l'épreuve d'admission au stage est prévue pour un service bien déterminé et l'agent sait alors où il sera placé ou bien elle est organisée pour plusieurs départements ou pour plusieurs services et l'affectation est le fait de l'administration et non du candidat.
Le plus souvent, l'agent qui se destine à l'Etat se présente à la première épreuve de son niveau qui s'amonce. Dans l'ensemble, c'est donc ordinairement le hasard et la grâce de l'administration qui en font un commis à la poste ou aux Finances, un rédacteur au Travail ou à la Justice.
2° L'une des préoccupations constantes de l'Etat est de donner aux agents des rémunérations bien équilibrées. Ce but ne saurait être atteint si on ne règle pas de façon harmonieuse l'évolution des carrières dans les divers services. Si certains secteurs sont défavorisés par rapport à d'autres, il s'y crée un climat malsain qui alimente l'esprit revendicatif latent chez le personnel. Chacun se rend compte que l'équilibre parfait dans les carrières ne peut être réalisé. Tout au moins faut-il que règne dans les administrations un sentiment de justice et de confiance qui ne peut exister si l'Etat se désintéresse systématiquement de la carrière de ses agents.
Comment l'Etat peut-il s'intéresser à la carrière de ses agents?
En maintenant l'organisation fondamentale actuelle de nos administrations, l'Etat peut prendre deux voies principales pour chercher à assurer la carrière de ses agents:
la voie directe, agir sur les cadres et orienter les promotions;
la voie indirecte, tenir compte de l'ensemble de la carrière de l'agent dans l'établissement de son traitement.
Première méthode pour assurer la carrière des agents: Voie directe.
Ce serait une gageure de vouloir assurer à chacun les mêmes possibilités d'avenir. L'organisation des services ne le permet pas, mais on peut chercher à mieux équilibrer les promotions et à réduire le nombre de carrières sans espoir:
par une politique prévoyante des cadres et du recrutement;
par l'élargissement de l'interpénétration entre les départements.
Il n'y a pas de véritable politique de recrutement ni de politique des cadres à longue échéance à l'Etat.
Le Secrétariat permanent de recrutement organise une épreuve chaque fois qu'un département lui en fait la demande. Il a la responsabilité de chaque recrutement particulier; il n'a pas la responsabilité du recrutement général à l'administration.
Aucun organisme coordinateur n'a de politique de cadre à longue échéance, ne suit les fluctuations des administrations pour chercher à déterminer quels seront les besoins et les disponibilités des services.
Prenons des exemples de fluctuations: Des organismes nouveaux se créent (défense passive), d'autres s'amplifient (défense nationale), l'élargissement des inciviques nécessite moins de gardiens de prison; la réalisation de Benelux et l'unification de l'Europe permettront peut-être de diminuer le personnel de la douane; la liquidation du Ministère de la Reconstruction libérera plusieurs milliers d'agents en quelques années, etc…
Ces créations, ces amplifications, ces liquidations, ces diminutions de services sont évidemment commandées par des événements extérieurs et par des décisions politiques; le facteur « travail » a toutefois un si grand poids qu'un planning d'emploi pourrait peut-être influencer ces décisions. En tout état de cause, ce planning permettrait une utilisation humaine et raisonnable d'un effectif contenu dans des limites justifiées.
Quand un département établit ses cadres, il ne doit jamais perdre de vue que son effectif d'agents définitifs n'est pas un effectif amorphe, mais un effectif qui a la légitime ambition de progresser et de faire carrière.
Il doit chercher à éviter, au prix peut-être de difficultés temporaires, de recruter des agents à qui il ne peut offrir une carrière normale.
L'exemple de l'introduction des secrétaires d'administration dans l'administration belge est assez caractéristique à cet égard. L'évolution générale de l'instruction et l'évolution des tâches de l'administration nécessitent, en effet, le recrutement d'universitaires pour remplir les fonctions techniques de plus en plus nombreuses et pour assurer à la haute administration un apport de sang nouveau. Mais beaucoup d'administrations dépassent ce niveau raisonnable d'appel aux universitaires et donnent à des secrétaires d'administration des emplois qui conviendraient parfaitement à des chefs de bureau, voire à des rédacteurs.
Deux conséquences funestes:
1° Il y a trop de secrétaires d'administration et beaucoup d'entre eux ne pourront parvenir aux emplois dirigeants auxquels leurs études leur permettraient d'aspirer.
2° Le nombre de postes de première catégorie auxquels pourraient prétendre les rédacteurs est anormalement réduit. Ici encore des agents ne peuvent obtenir la carrière qu'ils pouvaient espérer (1).
Le problème des secrétaires d'administration sera particulièrement délicat à cause de la régularisation des secrétaires d'administration temporaires. Les départements temporaires, n'ayant pas de cadres formés d'agents de 1re catégorie, ont fait un appel important à des universitaires auxquels ils ont confié un grand nombre de tâches qui devaient normalement revenir à des chefs de bureau ou à des chefs de division.
Il semble qu'un des moyens les plus simples pour assurer une plus grande uniformité dans les carrières serait d'augmenter l'interpénétration entre les services et les départements, pour les fonctions d'une certaine importance tout au moins.
Statutairement, l'interpénétration est prévue à l'échelon départemental dans la procédure de promotion. En pratique, certains départements ont des cloisons étanches entre leurs services. Il y a parfois des cas d'interpénétration entre départements, mais leur licéité est matière à discussion.
Les administrations luttent généralement contre l'interpénétration. Elles réagissent contre l'introduction d'un élément étranger, élément qui prend un poste convoité. Elles se justifient de cette prise de position en faisant valoir que l'exercice d'une fonction requiert des connaissances spécialisées qui ne peuvent être acquises que par une longue expérience dans la place.
L'expérience et les connaissances spécialisées d'un service sont des éléments qui pèsent moins que la valeur intrinsèque de l'homme.
On peut avancer que l'interpénétration serait utile entre les services généraux des départements, entre les services de traduction, entre maints services techniques liés à des disciplines voisines; l'interpénétration est surtout recommandable aux échelons les plus élevés, où la qualité d'administrateur l'emporte sur toute autre.
Cherchant à peser sur le facteur « carrière », on rencontre heureusement un principe d'organisation: il est de l'intérêt de l'Etat d'utiliser chacun de ses serviteurs là où son efficience sera la plus grande.
Il est bien évident que, dans un régime statutaire, l'interpénétration entre départements, tout comme la procédure de promotion au sein d'un même département, devrait être réglementée.
Il est un aspect de l'interpénétration sur lequel nous voudrions insister: c'est celui qui consisterait à chercher à changer de service des agents qui végètent dans les cadres pléthoriques.
Beaucoup de chefs ont tendance à gonfler l'effectif de leur service: désir de pouvoir faire face aisément aux pointes dans le travail, désir d'augmenter leur importance en augmentant le nombre de leurs sous-ordres.
Si les chefs de service réagissent régulièrement à une augmentation de leurs tâches en demandant du personnel supplémentaire, il est extrêmement rare qu'à une diminution du travail, ils répondent en offrant une diminution de leurs effectifs en service. En cela, ils sont poussés par des considérations humanitaires: ne pas risquer que leurs agents soient mis en disponibilité par suppression d'emploi et que leurs traitements soient réduits. Pratiquement, les exemples de mise en disponibilité par suppression d'emploi se comptent sur les doigts et on arrive ainsi à un gonflement des cadres contre lequel il faut lutter:
en inculquant au personnel l'idée que le meilleur chef est celui qui remplit sa tâche avec les effectifs les plus réduits;
en donnant à l'agent en disponibilité par suppression d'emploi exactement les mêmes droits pécuniaires et statutaires qu'à l'agent en fonction pour que la mise en disponibilité ne reste pas lettre morte, mais joue là où elle doit jouer, là où des cadres doivent être réduits.
C'est à l'organisme central de recrutement à les réaffecter.
Il se crée régulièrement des voies nouvelles dans une administration, des secteurs prennent de l'extension; au lieu de végéter dans des impasses, ces agents pourront tenter leur chance.
Un fait montre bien l'ankylose croissante et le peu de souplesse de nos cadres: les effectifs sont d'environ 90.000 agents, les tâches varient sans cesse et on fait souvent appel au recrutement quand, dans un service, il ne manque qu'un ou deux éléments.
Comme nous l'avons remarqué plus haut, en cherchant à assurer une carrière aux agents, on lutte pour leur utilisation la plus rationnelle et la plus économique.
Deuxième méthode pour assurer la carrière des agents: Voie indirecte.
La pression exercée sur les cadres n'empêchera pas qu'il subsistera souvent de grandes différences entre le temps nécessaire à deux agents de même valeur et de grades voisins pour obtenir une même promotion.
Dans une certaine mesure, on peut pallier ce déséquilibre:
En tenant compte des possibilités de promotion dans l'établissement de l'échelle du grade;
par une technique pécuniaire appropriée.
On peut améliorer la situation des agents dont la carrière ne présente pas de possibilité de promotion en augmentant quelque peu la durée de leur barème et en relevant leur maximum. C'est l'allongement des carrières « en impasse », procédé qui a souvent été utilisé.
Il faut un examen prudent avant de déclarer une carrière « en impasse ». Pour qu'on puisse considérer qu'une carrière est « en impasse », il faut qu'elle présente un caractère technique si particulier qu'elle ne permette pratiquement pas à son titulaire de participer à l'avancement normal dans le département, ou bien il faut que l'Etat ait un intérêt majeur à garder le titulaire sur place, à cause, par exemple, de l'importance du facteur « expérience » dans la fonction.
Cet allongement doit être pesé en tenant compte des chances de promotion qu'une carrière normale donnerait à son titulaire et que la carrière « en impasse » lui refuse, mais également en considérant que sa position statique ne l'oblige à faire face ni à des tâches nouvelles, ni à une augmentation de responsabilités, ni, le cas échéant, à une épreuve statutaire d'avancement.
Les divers statuts pécuniaires gravitent autour de deux idées maîtresses pour la prise en considération des services donnant droit à des augmentations de traitement: la valorisation de l'entièreté des prestations fournies à l'Etat ou la valorisation des services prestés dans le dernier grade.
En Belgique, la magistrature valorise l'ancienneté totale; l'administration, avec les arrêtés royaux des 20 juin 1946 et 21 juin 1948, l'ancienneté dans le grade, corrigée seulement en cas de chevauchement de barèmes. Le nouveau statut pécuniaire mis en vigueur dans les administrations de l'Etat est axé sur l'ancienneté totale pondérée d'après l'importance des grades par où l'agent est passé.
Quelques exemples feront ressortir les différences entre les systèmes:
Deux magistrats débutent ensemble en lre instance, le premier a une promotion après 5 ans, le second a la même promotion après 20 ans. Le jour où ils se retrouvent, ils ont l'un et l'autre le même traitement (minimum du grade plus un jeu d'augmentations commun à toute la magistrature). La rapidité plus ou moins grande des promotions, les vicissitudes de la carrière sont donc complètement aplanies pour deux magistrats d'un même grade. Une seule chose compte: leur ancienneté totale.
Deux rédacteurs A et B sont nommés sous-chef de bureau l'un après deux ans de fonctions, l'autre après seize ans de fonctions. Ils débutent l'un et l'autre à 76.080 dans le grade de sous-chef de bureau. Aucun correctif ne rétablit l'équilibre entre les carrières lentes et les carrières rapides.
Dans le statut pécuniaire nouveau des administrations de l'Etat, les grades sont répartis en huit classes. Le temps passé dans les grades appartenant à une classe inférieure à celle du dernier grade est valorisé à un taux qui, généralement, correspond aux deux tiers du taux de valorisation de la classe atteinte.
Même exemple des deux rédacteurs (A et B) promus sous-chef de bureau, l'un après deux ans, l'autre après seize ans.
Dans le statut pécuniaire nouveau, les années passées comme rédacteur donnent droit à 1.200 fr. d'augmentation de traitement, les années passées comme sous-chef de bureau donnent droit à 2.000 fr. Les traitements se présentent comme suit:
Nous corrigeons donc, avec un système d'ancienneté totale, absolue ou pondérée, le déséquilibre qui existe entre les carrières à promotion rapide et les carrières à promotion plus lente.
Nous avons donc proposé de rechercher simultanément des solutions dans trois directions différentes au problème de la carrière des agents:
1° en agissant sur les cadres et sur le recrutement;
2° en augmentant l'interpénétration entre les services;
3° en valorisant plus largement l'ancienneté.
D'autres solutions pourraient être envisagées, par exemple, un système discipliné d'avancement et de grades analogue à celui que connaît l'Armée. Nous avons voulu aborder le problème en restant dans le cadre de l'organisation actuelle de l'Administration belge.