La loi yougoslave sur le contentieux administratif

— Le 9 mai 1952 entra en vigueur en Yougoslavie une « loi sur le contentieux administratif » du 10 avril 1952 (Journal officiel, n^o 23 du 23-4-1952). La loi, rompant avec la pratique soviétique de l'infaillibilité et de l'irresponsabilité de l'administration d'Etat, prend pour point de départ le principe que celui qui exerce le pouvoir et dispose du droit concret de commander peut aussi commettre des fautes. Et c'est en vue de la protection aussi complète que possible des droits des citoyens et de la consolidation de la légalité dans l'activité des organes d'Etat que les citoyens et les organes d'Etat autorisés ont la faculté de recourir au contentieux administratif devant les tribunaux compétents (art. 1). Ces tribunaux compétents sont: la Cour suprême de la RPF de Yougoslavie en chambre spéciale, si le recours contentieux est intenté contre les actes administratifs des organes fédéraux; les Cours suprêmes des républiques populaires fédérées, en chambres spéciales aussi, si le recours contentieux est intenté contre les actes administratifs de tous les autres organes d'Etat. Un recours en cassation contre les arrêts et les décisions de la Cour suprême de la république fédérée peut être formé devant la Cour suprême fédérale, si le rapport juridique en cause relève directement de l'application des prescriptions fédérales ou s'il s'agit de la lésion de la loi sur le contentieux administratif. Comme le recours contentieux administratif a été institué à une époque où les mesures de consolidation des tribunaux ordinaires en général étaient en cours d'application, spécialement en tant que gardiens de la loi, il fut jugé naturel de confier le contrôle de la légalité des actes administratifs aux tribunaux ordinaires, que l'on se propose de fortifier et de consolider et que les larges masses populaires ont eu l'occasion de connaître comme tels, plutôt qu'à un organe que les masses ne connaissent pas suffisamment, et dont elles gardent même un souvenir particulier datant de l'époque de l'ancienne Yougoslavie (profondément transformée par la révolution démocratico-populaire, socialiste). Ce sont donc des conditions concrètes de la nouvelle Yougoslavie qui ont motivé la solution adoptée, bien que, d'un point de vue abstrait et théorique, on pourrait aussi prétendre, et on a prétendu, avec des arguments assez forts l'institution de tribunaux administratifs spéciaux.

— La loi du 10 avril 1952 organise le contentieux administratif de l'annulation. Elle prescrit que toute personne physique ou morale jouit du droit de recourir au contentieux administratif lorsqu'elle considère qu'un droit ou qu'un intérêt personnel immédiat fondé sur la loi est lésé par l'acte administratif. Le contentieux administratif ne peut être mis en service que contre un acte administratif et, en règle générale, contre tout acte administratif (clause générale). Selon l'article 5, § 2 de la loi, « l'acte administratif… est l'acte émanant d'un organe d'Etat qui règle une affaire administrative, et qui décide d'un droit ou d'une obligation d'une personne physique ou morale déterminée ». Cela veut dire que l'objet d'un recours contentieux ne peut être qu'un acte d'un organe d'Etat: 1^o juridique; 2^o concret; 3^o d'autorité. Par définition même de la loi en sont exclus: les actes de gestion (actes matériels: voie de fait, et actes juridiques: contrats) et les actes juridiques généraux (prescriptions juridiques). Mais, si la cour en délibérant du litige estime que la disposition légale en vertu de laquelle la cause devrait être tranchée est en contradiction avec la loi ou avec d'autres prescriptions émanant des organes d'Etat supérieurs, elle n'applique pas cette disposition dans le cas concret, mais statue en conformité avec la loi, et porte immédiatement à la connaissance du présidium de l'assemblée populaire la contradiction constatée. Par conséquent, les actes juridiques généraux peuvent tout de même faire indirectement l'objet d'un recours contentieux. La loi prescrit explicitement (art. 8) que le contentieux administratif ne peut être pris en œuvre:

Dans ces cas, exception faite des actes des assemblées populaires (fédérale et des républiques fédérées) et de leurs présidiums, le contentieux administratif peut tout de même être invoqué lorsque l'organe d'Etat en rendant l'acte administratif a excédé les limites de sa compétence.

En règle générale, le contentieux administratif peut être invoqué contre un acte administratif rendu en appel (recours hiérarchique préalable comme condition de recevabilité du recours contentieux). Exception: si l'acte administratif n'est pas susceptible de recours hiérarchique dans la procédure administrative. L'acte administratif n'est pas susceptible de recours hiérarchique dans la procédure administrative s'il s'agit de l'acte d'un organe central (ministère fédéral ou de la république fédérée, par exemple) et dans les matières dans lesquelles le recours hiérarchique est exclu en vertu d'une disposition expresse de la loi.

La décision préalable étant une condition de recevabilité du recours contentieux et pour que l'administration ne puisse pas paralyser le recours, la loi règle la situation en cas de silence de l'administration. L'article 23 est ainsi conçu: « Si l'organe d'Etat de seconde instance ne prend pas, dans le délai de soixante jours ou bien dans un délai plus court fixé par une disposition spéciale, la décision sur le recours hiérarchique de la partie formé contre la décision de première instance, et ne statue pas non plus dans un délai ultérieur de sept jours après la demande réitérée, la partie a la faculté de recourir au contentieux administratif comme si le recours hiérarchique avait été rejeté. »

La partie peut procéder aussi de la façon prescrite à l'alinéa précédent lorsque l'organe de première instance, statuant en dernier ressort, n'a pris aucune décision sur sa demande.

« Si l'organe de première instance dont l'acte est susceptible de recours hiérarchique n'a pris, dans le délai de soixante jours ou dans un délai plus court fixé par une disposition spéciale, aucune décision relative à la demande, la partie est autorisée à s'adresser à l'organe de seconde instance. La partie peut recourir au contentieux administratif contre la décision de l'organe de seconde instance dans les conditions prévues à l'alinéa 1^er du présent article lorsque cet organe ne prend aucune décision. »

— Le requérant dans le contentieux administratif peut être toute personne physique ou morale qui considère qu'un droit ou qu'un intérêt personnel immédiat fondé sur la loi a été lésé par un acte administratif. Lorsque la loi a été violée par un acte administratif au profit d'une personne physique ou morale, c'est l'avocat général qui peut, en qualité de requérant, mettre le contentieux administratif en œuvre.

La partie défenderesse dans le contentieux administratif est l'organe d'Etat dont l'acte est attaqué. L'organe administratif supérieur à l'organe dont l'acte est attaqué a, en tout état de cause, la faculté d'intervenir au procès aux côtés de l'organe dont l'acte est attaqué.

Le tiers à qui l'annulation de l'acte attaqué peut directement faire tort a aussi qualité de partie au procès.

— Le recours contentieux (la requête) doit être introduit dans un délai de trente jours à compter du jour de la signification de l'acte administratif à la partie demanderesse. Ce délai s'impose aussi à l'avocat général pour introduire le recours contentieux, si l'acte administratif lui a été communiqué. A défaut, il pourra introduire le recours contentieux dans un délai de soixante jours à compter du jour de la signification de l'acte administratif à la partie au profit de laquelle l'acte a été rendu.

— L'acte administratif peut être attaqué:

La restitution des objets confisqués en vertu de l'acte illégal exécuté peut être ordonnée, de même que la réparation du dommage causé au requérant par l'exécution de l'acte illégal attaqué.

— Le recours contentieux, en régie générale, ne fait pas obstacle à l'exécution de l'acte administratif contre lequel il a été intenté. Mais, à la demande du requérant, l'organe compétent pour ordonner l'exécution de l'acte attaqué surseoira à l'exécution jusqu'au jour où la décision judiciaire deviendra définitive, si l'exécution est de nature à causer au requérant un préjudice qu'il serait difficile de réparer et que la remise n'est pas contraire à l'intérêt public, ni propre à causer un préjudice irréparable à la partie adverse. A la demande tendant à obtenir la remise doit être jointe la preuve que le recours contentieux a été intenté. Sur cette demande, l'organe compétent est tenu de prendre une décision au plus tard dans les trois jours qui suivent la réception peut également, pour d'autres raisons, surseoir à l'exécution de l'acte attaqué jusqu'à la décision judiciaire définitive, si toutefois l'intérêt public le permet.

— En ce qui concerne la procédure, la loi du 10 avril 1952 (art. 59) prescrit: « Pour autant que la présente loi ne comporte pas de dispositions relatives à la procédure du contentieux administratif, les règles de procédure devant les tribunaux dans les procès civils seront appliquées par analogie ». Voici quelques règles spécifiques concernant la procédure de contentieux administratif, contenues dans la loi. En contentieux administratif, la cour décide à huis clos. En raison de la complexité de la cause litigieuse, ou si elle trouve pour d'autres raisons que cela est nécessaire en vue d'une meilleure information de l'état de la cause, la cour peut ordonner les débats oraux. Pour les mêmes raisons, la partie elle-même a la faculté de demander que les débats oraux soient ordonnés. Le défaut des parties de comparaître en justice ne peut pas être interprété comme un désistement des parties de leurs prétentions. Dans ce cas, il est donné lecture de leurs mémoires. En l'absence des parties, la cour décide en la cause même si l'audience n'est pas ajournée. La cour examine la légalité de l'acte administratif attaqué dans les limites des prétentions formulées par le recours contentieux, mais lors de cet examen elle n'est pas liée par les arguments du recours. La cour est tenue d'observer d'office les causes de nullité de l'acte administratif attaqué.

En règle générale, la cour décide de la cause sur la base des faits établis au cours de la procédure administrative. Si la cour constate que la cause ne peut pas être tranchée sur la base des faits établis au cours de la procédure administrative en raison du fait: 1^o qu'à propos des faits établis, il existe une contradiction dans les écrits; 2^o que sur les points essentiels, les faits sont établis d'une manière incomplète; 3^o que des faits établis, il a été tiré une conclusion incorrecte, ou 4^o qu'au cours de la procédure administrative on n'a pas observé les règles de la procédure dont dépendrait l'issue de la cause, la cour prononce un arrêt d'annulation de l'acte administratif incriminé. Dans ce cas, l'organe compétent est tenu de se conformer à l'arrêt et de prendre un acte administratif nouveau. Si cette procédure nouvelle devant l'organe compétent, suite à la susdite annulation, peut avoir pour effet de causer au requérant un dommage qu'il serait difficile de réparer, ou s'il est évident — sur la base des papiers authentiques ou des autres preuves contenues dans le dossier — que l'état de fait diffère de celui qui existait au cours de la procédure administrative, ou bien si dans le même litige l'acte administratif a déjà été annulé une fois et que l'organe compétent ne s'est pas complètement conformé au jugement — la cour peut elle-même établir l'état de fait et prononcer le jugement ou bien prendre la décision. Dans ce cas, la cour détermine l'état de fait à l'audience par la voix d'un membre de la chambre du contentieux administratif, du tribunal d'arrondissement ou d'un autre organe d'Etat — auquel cas la partie intéressée sera aussi convoquée. Dans le contentieux administratif yougoslave, chaque partie au procès supporte les frais qu'elle provoque. Les taxes sont payées d'avance. Mais, lorsqu'il s'agit des matières d'invalidité, d'assurances sociales ou de rapports de service ou de travail, les taxes ne sont pas payées d'avance; la taxe n'est perçue que si le demandeur est débouté ou la demande rejetée, auquel cas la cour ordonne le paiement de la taxe dans la décision même. La taxe versée d'avance est restituée sur la réclamation de la partie, si le jugement recueille favorablement le recours contentieux. La révision du procès est possible dans les conditions prévues par la loi.

— Le contentieux administratif, institué par la loi susmentionnée, est, en règle générale, le contentieux de la légalité des actes juridiques, un contentieux de l'annulation. Si la cour accueille favorablement le recours contentieux, elle annule l'acte administratif attaqué. Lorsque le recours a été intenté contre le refus présumé, en cas de silence de l'administration, et que la cour constate qu'il était fondé, elle donne suite au recours dans son arrêt et dispose dans quel sens l'organe d'Etat compétent doit prendre sa décision.

Mais, il peut y avoir aussi un contentieux de pleine juridiction. Premièrement, si un dommage résulte de l'acte administratif illégal exécuté ou si on demande la restitution de la chose saisie par l'acte administratif illégal exécuté et attaqué. Dans ces cas, la cour décide, outre l'annulation de l'acte illégal attaqué, au sujet de la demande du requérant relative à la restitution de la chose ou à la réparation du dommage, si les données révélées au cours de l'instance en fournissent une preuve certaine. Dans le cas contraire, la cour renvoit le requérant faire valoir ses prétentions au civil. Deuxièmement, il peut y avoir un contentieux de pleine juridiction en matière d'assurances sociales. Si la cour, en cette matière, constate que l'acte attaqué doit être annulé, elle décide par son arrêt quant au fond de la cause si les données alléguées au cours de l'instance en fournissent le moyen certain. Un pareil jugement remplace entièrement l'acte annulé.

— Les arrêts de la Cour suprême fédérale et les jugements (arrêts) définitifs des cours des républiques fédérées sont obligatoires pour les organes d'Etat dont les actes faisaient l'objet d'un recours contentieux administratif. Ces organes ne peuvent entreprendre quoi que ce soit à l'encontre de ces arrêts.

Lorsque la cour annule un acte contre lequel un recours contentieux administratif est introduit, les choses doivent être remises en l'état dans lequel elles se trouvaient avant que l'acte annulé ait été pris. S'il est nécessaire, selon la nature de l'affaire qui a fait l'objet du procès, de substituer un autre acte à l'acte administratif annulé, l'organe compétent est tenu d'y procéder sans retard, et au plus tard dans les trente jours qui suivent la signification de l'arrêt. Ce faisant, il est lié par l'opinion juridique de la cour, de même que par les observations de la cour concernant la procédure.

La sanction de la force obligatoire des arrêts rendus au contentieux administratif consiste, en fait, dans la transformation du contentieux de l'annulation en contentieux de pleine juridiction. Les dispositions des articles 64 et 65 de la loi du 10 avril 1952 en donnent la preuve. Si l'organe d'Etat compétent accomplit, postérieurement à l'annulation de l'acte administratif, un autre acte administratif à l'encontre de l'opinion juridique de la cour, ou bien à l'encontre des observations de la cour concernant la procédure et que le requérant intente un recours contentieux nouveau, la cour annule l'acte attaqué et, en règle générale, décide quant au fond par son arrêt. Un tel arrêt remplace entièrement l'acte de l'organe compétent (art. 64). L'organe compétent n'accomplit-il pas immédiatement après l'annulation de l'acte administratif, et dans un délai de trente jours au plus tard, un acte administratif nouveau ou un acte en exécution du jugement prononcé en cas de silence de l'administration, la partie peut réclamer par demande écrite spéciale qu'un tel acte soit accompli. Si cet organe n'accomplit pas l'acte réclamé dans les sept jours qui suivent la demande, la partie peut demander à la cour suprême qui a prononcé le jugement en première instance d'accomplir l'acte. Sur une telle demande, la cour requiert de l'organe compétent les informations sur les causes pour lesquelles l'acte administratif n'a pas été accompli. L'organe compétent est tenu à fournir ces informations immédiatement, et dans un délai de sept jours au plus tard. S'il n'y satisfait pas, ou bien si l'information fournie, de l'avis de la cour, ne justifie pas l'inexécution de l'arrêt, la cour prend une décision qui remplace entièrement l'acte de l'organe compétent. La cour communique cette décision à l'organe compétent pour exécution, et en informe en même temps l'organe d'Etat supérieur. L'organe compétent pour l'exécution est tenu d'exécuter une telle décision sans retard (art. 65).

Comme on peut se rendre compte par ce qui a été dit ci-dessus, la nouvelle loi yougoslave sur le contentieux administratif est un instrument juridique efficace en vue de la protection des droits des citoyens et de la consolidation de la légalité dans l'activité des organes d'Etat en matière administrative.