Abstract
La réforme administrative en Italie, p. 151. – La réduction des opérations administratives à la frontière en Scandinavie, p. 159. – Le recours contentieux administratif en Espagne, p. 162. – Standards of conduct of the international civil servant, p. 179. – Le régime des licences en droit administratif belge, p. 187.
Avant l'approbation de la nouvelle Constitution de la République Italienne, diverses commissions se réunirent en vue d'effectuer la réforme de l'administration publique. Ainsi, de l'année 1944 jusqu'en 1948, la commission pour la réorganisation de l'Etat s'occupa de problèmes d'ordre principalement constitutionnel. La commission pour la réforme de l'administration publique proprement dite étudia les problèmes administratifs. Une commission pour la réduction des dépenses se réunit également. Après l'approbation de la Constitution en 1948, la Présidence du Conseil des Ministres adressa aux divers ministres une série de circulaires les pressant de mettre sur le chantier les études nécessaires en vue d'assurer la réforme administrative, en application des règles de la Constitution.
Au mois de janvier 1950, un ministre sans portefeuille, le Député Petrilli, fut désigné avec la charge de poursuivre la réforme des services.
En fin du mois de juillet 1951, une tâche plus vaste fut confiée au Vice-Président du Conseil des Ministres, l'honorable Piccioni, assisté par un sous-secrétaire d'Etat, l'honorable Lucifredi, lesquels devaient poursuivre la réforme de l'administration publique. Dès la première quinzaine du mois d'octobre 1951, la presse annonçait diverses directives dont la réforme de l'administration publique s'inspirait.
On notait, au préalable, que la réforme de l'administration publique supposait avant tout la remise en ordre des institutions et la simplification administrative dans le but de réaliser un meilleur fonctionnement de l'Etat moderne, dont les attributions sont toujours plus vastes et plus nombreuses, ainsi qu'une meilleure organisation des rapports entre l'administration et les citoyens.
La réorganisation devait principalement tendre aux objectifs suivants:
une meilleure répartition des attributions des organes de l'Etat, centraux, extérieurs et décentralisés;
une amélioration du recrutement, de la préparation, de la sélection, de la distribution du personnel, ayant pour effet une limitation de l'accroissement du nombre des agents des administrations publiques;
une rationalisation des procédés et des garanties contre les abus de l'action administrative (problèmes des procédures générales et des procédures particulières);
la clarification de la législation administrative, aujourd'hui fort compliquée, en vue de la rendre accessible au plus grand nombre.
Cette réforme en quatre points devait se développer progressivement de manière à aboutir à des résultats immédiats, sans compromettre toutefois les travaux ultérieurs pour lesquels une intervention législative était nécessaire, de même que les réformes de structure dont la mise au point est plus laborieuse. C'est la raison pour laquelle la réforme a été conduite sur deux plans:
1° dans le domaine législatif par l'initiative de nouvelles lois et de nouveaux règlements ainsi que par la revision des lois, et règlements en vigueur;
2° dans le domaine de la législation en vigueur, en vue d'en réaliser une application plus effective.
C'est dans le cadre de ces dispositions que diverses directives, ont été élaborées:
1° quant à la structure des organes administratifs, il fut prescrit:
de présenter au Conseil des Ministres, aussitôt que possible. le nouveau texte du projet de loi sur les attributions des organes du Gouvernement de la République et sur l'organisation de la Présidence du Conseil, fixé par l'article 95 de la Constitution (ces dispositions ont été approuvées par le Conseil des Ministres);
de solliciter des divers ministres qu'ils présentent des propositions concrètes relatives à la réorganisation de leurs services respectifs, en application des projets de lois sur l'organisation des ministères prévue aux articles 95 et 97 de la Constitution, de même que des propositions concrètes, relatives à ceux de leurs services respectifs dont le fonctionnement requiert, d'une manière particulière, des initiatives de coordination;
d'engager les Ministres à examiner à nouveau les attributions des établissements publics placés sous leur contrôle, en vue de supprimer ceux d'entre eux qui ne seraient plus nécessaires ou si leur subsistance s'avérait opportune, d'en revoir, le cas échéant, l'organisation et d'en réorganiser, à cette occasion, l'aménagement de la tutelle administrative;
de promouvoir une décentralisation plus accentuée, soit dans le cadre de la hiérarchie, soit en dehors de cette hiérarchie, à la faveur d'un projet de loi dont l'élaboration est prescrite par le premier alinéa de l'article 118 de la Constitution.
2° quant à la politique du personnel administratif, il fut prescrit:
de suspendre la revision des cadres des administrations de l'Etat et des institutions autonomes, en attendant la réorganisation de leurs attributions et de leur compétence, dans le cadre général de l'organisation nouvelle de l'administration publique, de manière à assurer une concordance entre les-cadres et la conception d'ensemble de la fonction nécessaire des divers services;
de préparer les projets propres à permettre, dans l'attente de la revision des cadres, de pourvoir aux cas d'urgence éventuels par des transferts et des déplacements d'agents d'une administration à une autre;
de compléter les projets de lois déjà présentés au Parlement en ce qui concerne la limite d'âge du personnel mis à la retraite, l'accélération du règlement des pensions, et notamment les mesures propres à alléger les cadres telles que la démission volontaire du personnel titulaire et temporaire, l'extension de l'assistance sanitaire et l'utilisation d'agents pensionnés dans des fonctions particulières;
de présenter au plus tôt au Conseil des Ministres le statut du personnel supérieur et d'achever la revision du statut en ce qui concerne le personnel en général.
3° quant aux procédés et aux garanties de l'action administrative, il fut prescrit:
de soumettre à l'examen du Conseil des Ministres, dans un texte coordonné, le projet de loi générale sur la fonction publique émanant de la Commission pour la réforme administrative;
de mener à bien les études tendant à la revision des lois sur l'organisation de la justice administrative et l'exercice du contrôle effectué par la Cour des Comptes;
de hâter la revision de la loi sur la comptabilité générale de l'Etat et particulièrement de certaines dispositions de cette loi dont la revision isolée apparaît urgente en vue d'assurer une plus grande efficacité de l'action administrative;
de provoquer la coordination des dispositions législatives éparses relatives aux dommages et intérêts dont les citoyens peuvent bénéficier en suite de dommages entraînés par l'action administrative (expropriations, occupations, saisies, prestations obligatoires, responsabilité pour actes illégaux);
d'encourager la revision de toutes autres lois afférentes à l'activité de diverses administrations.
4° quant à la mise à jour, la simplification et la clarification des textes législatifs en cours, il fut prescrit:
d'intéresser les Ministres à l'activité entreprise à cet égard, notamment par la préparation de textes organiques coordonnés relatifs aux différentes matières et particulièrement à celles dont les dispositions normatives ont subi les plus fréquentes et les plus nombreuses modifications; de les inciter à faire élaborer les projets de lois appropriés en vue d'obtenir, en faveur du Gouvernement, les délégations de pouvoirs nécessaires du Parlement;
d'intéresser les Ministres à la revision des lois et des règlements les plus fréquemment évoqués dans les matières qui relèvent de leurs attributions, en vue d'y introduire les simplifications souhaitables et d'assurer un développement plus expéditif des procédures administratives.
En ce qui concerne cette action envisagée pour assurer une plus grande efficacité, une plus grande rapidité de l'activité administrative par la revision des lois et des règlements en vigueur, il fut prescrit de conseiller aux Ministres l'examen de diverses mesures. Ces mesures consistent:
à étendre le système des délégations des ministres, soit aux sous-secrétaires d'Etat, soit aux directeurs généraux, soit aux services extérieurs, et à accorder délégation de signature aux chefs de services subordonnés, spécialement dans tous les actes préparatoires et dans le domaine de l'activité particulière de la fonction publique;
à réaliser de façon expéditive la coordination, entre les différents ministères, des dispositions relatives à des attributions communes, en évitant un recours trop fréquent à l'intervention d'organes consultatifs et en conférant une plus grande liberté d'initiative à l'administration active, agissant notamment par la voie de comités de coordination composés de manière telle qu'ils puissent résoudre rapidement les diverses questions de coordination posées;
à pourvoir à une meilleure qualification du personel par l'organisation de cours de perfectionnement et en encourageant la responsabilité personnelle des agents;
à accorder des primes aux fonctionnaires ayant obtenu un rendement de travail supérieur et ayant manifesté un attachement particulier au service; à répartir le personnel conformément aux exigences des services; à faciliter les rapports du public avec l'administration; à poursuivre une rationalisation des services par la modernisation des équipements et des méthodes; par la standardisation des procédures; par la concentration dans les mêmes bureaux d'attributions communes à plusieurs services et par tous les procédés appropriés de nature à réaliser un coût plus réduit de l'action administrative;
à éliminer du circuit administratif toutes les observations qui entravent une action administrative rapide, en supprimant toutes correspondances inutiles, toutes instructions préparatoires trop lourdes, et à réaliser, à la faveur de réunions périodiques des directeurs généraux et des chefs des divers services, les confrontations utiles à une action administrative rapide et coordonnée;
à organiser le travail des services d'élaboration législative, de manière à rendre la législation administrative plus claire et mieux accessible; à engager ces services à apporter leurs soins au recueil des lois qui intéressent les divers secteurs, à les coordonner par les références appropriées, à les intégrer dans des instructions, des circulaires, à les annoter des décisions et des jugements contentieux; de l'enseignement de la doctrine et des éléments des projets de réforme.
Dans le cadre de la réalisation de ce programme, divers travaux dont la presse a rendu compte, ont déjà été effectués. En ce qui concerne le premier point, un projet de loi a été présenté sur les attributions des organes du Gouvernement et celles de la Présidence du Conseil des Ministres. Ce dernier projet est important notamment en ce qu'il détermine la compétence de la Présidence du Conseil même et du Ministre du Trésor en matière d'organisation du personnel. Ce projet aurait dû être suivi d'un autre projet de loi sur le nombre et les attributions des ministères, mais en l'absence de décision quant à un certain nombre de questions de principe qui soulèvent des difficultés particulières, divers organes considérés comme n'étant plus nécessaires ont été supprimés. Il en est ainsi, par exemple, du Ministère de l'Afrique italienne et du Commissariat de l'Alimentation. De même, des institutions publiques dont les attributions étaient venues à cesser ou avaient été reprises par l'Etat, ont été supprimées. Il en est ainsi, par exemple, de l'Institut des Relations culturelles avec l'étranger. En ce qui concerne les établissements publics, un projet de loi a été présenté qui vise à faire participer la Cour des Comptes au contrôle des institutions auxquelles l'Etat est intéressé. Les divers ministères ont été priés d'apporter également des revisions aux attributions de nombreux établissements publics existants. La coordination de projets de lois a été poursuivie dans les secteurs relevant du domaine de plusieurs ministères et pour lesquels se présente la nécessité urgente d'une réorganisation. Il en a été ainsi, par exemple, en matière d'émigration, de services d'assistance, de services de statistiques et de services sanitaires. En même temps les sollicitations les plus pressantes ont été effectuées auprès des divers ministères aux fins de réorganisation de leurs services dans cet ordre d'idées. Le ministère des postes, télégraphes et communications, le ministère du travail et de la prévoyance sociale et le ministère des travaux publics ont mis leur réorganisation complète à l'étude. De même, un projet de loi a été élaboré en vue de rendre possible la décentralisation administrative selon la voie hiérarchique ou en dehors de la hiérarchie, selon le cas, décentralisation qui sans modifier les attributions particulières de la région, confère à la province, aux communes et aux établissements autonomes les plus vastes fonctions administratives, lorsque celles-ci sont en rapport avec le lieu de résidence des administrés.
Dans le secteur de l'organisation du personnel, diverses dispositions ont été élaborées ou arrêtées en vue de limiter les effectifs du personnel et de les réduire dans toute la mesure du possible. Les mesures adoptées à cet effet consistent:
dans l'extension des dispositions de cadenas aux agents temporaires salariés;
dans l'interdiction d'augmentation des cadres actuels du personnel;
dans la fixation à 65 ans de l'âge de la mise à la retraite;
dans la possibilité pour le personnel titulaire ou temporaire d'obtenir prématurément sa mise à la retraite.
Indépendamment des lois sur l'organisation du personnel temporaire dans des cadres transitoires et sur le statut des agents salariés, un projet de loi a été élaboré sur le statut du personnel de direction. Ce projet était attendu avec impatience par cette catégorie d'agents. Il est très important pour la bonne marche de l'administration publique. De même dans ce secteur, un projet de loi a étendu l'assistance aux pensionnés; un autre réunit dans un texte unique, par une disposition de délégation, toute la matière relative aux pensions civiles et militaires; enfin, un projet de loi portant statut de toutes les catégories des agents de l'Etat est à l'étude.
Dans le secteur de la réforme des procédures et des garanties de l'action administrative, la loi générale relative à la fonction publique a été soumise à un nouvel examen suite aux nombreuses observations qui avaient été formulées. Bien que divers points, sur lesquels les opinions ne sont pas encore bien arrêtées, en aient été exclus, la loi déterminera de façon uniforme la procédure d'élaboration des actes administratifs et mettra en œuvre des pratiques administratives nouvelles. Dans le même secteur, on peut citer encore la réforme de la loi sur l'administration domaniale et sur la comptabilité de l'Etat, de la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, pour cause d'occupation, de réquisition, de prestations obligatoires, de la loi sur la responsabilité de l'administration publique, ensemble de dispositions qui, à présent, sont encore à l'étude.
La réforme de la législation sur le contentieux administratif et sur le contrôle des administrations de l'Etat par la Cour des Comptes a été remise à l'étude.
Parmi des initiatives de moindre importance, un projet de loi a été élaboré en vue de rendre plus rapide la liquidation des pensions.
En ce qui concerne le dernier point du programme de réformes, à savoir la mise à jour, la simplification et la clarification des textes législatifs, les divers ministères ont été priés de préparer les textes organiques coordonnés relatifs non seulement à la réorganisation de leurs services, mais aussi à leurs attributions respectives. On envisage de demander au Parlement une délégation de pouvoirs appropriée en vue de l'établissement d'un certain nombre de principes, conformément à l'article 76 de la Constitution, réserve faite d'une appropriation des dispositions et d'un avis préalable obligatoire ou non, selon le cas, d'une commission parlementaire restreinte.
Indépendamment de l'action entamée dans le cadre de ce programme et qui affecte le domaine des lois et des règlements, les divers ministères ont prescrit un certain nombre de dispositions utiles, en exécution des circulaires lancées par la Présidence du Conseil des Ministres sur la simplification des services, sur l'accélération et la coordination de l'action administrative. On cite parmi ces dispositions ministérielles celles qui ont été adoptées par les Ministères de l'Agriculture et des Forêts, des Transports et des Postes, Télégraphes et Communications.
Les dispositions publiées, qui ont apporté des résultats applicables à tous les ministères, seront réunies dans un texte unique et auront le caractère d'instructions intérieures de service, après décision du Conseil des Ministres.
En ce qui concerne plus particulièrement l'organisation, la technique et les méthodes de travail des administrations publiques, très peu de chose a été réalisé en Italie. La réforme de la législation administrative en vigueur apporte une quantité considérable de matériel d'étude, qui doit être mis à jour et qui peut être utilisé. Ce qui a été fait pendant cette dernière période au sujet de la simplification des services, de l'accélération et de la coordination de l'action administrative, est susceptible d'études ultérieures plus approfondies. Toutefois, en ce qui concerne l'organisation technique et les méthodes de travail dans les administrations publiques, seules des initiatives isolées des divers ministères peuvent être citées. Ces initiatives ont apporté de bons résultats, mais n'ont pas fait l'objet d'études approfondies et le problème n'a pas été examiné dans une conception d'ensemble valable pour l'administration publique tout entière. Ces études devraient être appréciées autrement, parce qu'elles seules apportent la possibilité de réaliser un haut degré de rendement et d'obtenir, par une moindre dépense, la sauvegarde des intérêts publics moyennant un sacrifice moindre des intérêts privés.