Abstract
Jusqu'en 1936, avant la constitution du Gouvernement de Léon Blum, la présidence du Conseil n'était pas organisée en temps que telle. D'ordinaire, le président du Conseil avait la charge d'un Ministère dont il s'était attribué la responsabilité lors de la constitution du Cabinet et il n'exerçait en fait qu'un pouvoir restreint de coordination puisqu'il n'était que président du Cabinet et non du Conseil des Ministres, ce dernier constituant le pouvoir exécutif sous une forme collégiale, et étant présidé par le Président de la République.
Cette manière de faire convenait aux attributions du début de la 3me République, où les interventions de l'Etat étaient réduites. Mais au fur et à mesure que celles-ci s'accrurent, les tâches de coordination et d'arbitrage, propres au Président du Conseil devinrent trop lourdes pour pouvoir se cumuler normalement avec celles d'un autre département ministériel et la nécessité d'un organisme permanent, d'un Etat-Major à la disposition du « premier Ministre » finit par s'imposer.
Mais l'organisation actuelle ne saurait se comprendre sans une connaissance des principales étapes qui marquèrent la transition entre l'inexistence des services de la Présidence du Conseil et leur état présent.
Historiquement, c'est pendant la guerre 1914–1918 que se manifestèrent les premiers besoins d'organisation: le Conseil de guerre, sorte de Conseil de Cabinet réduit dont les décisions devaient être notifiées et suivies avec soin, fut doté d'un secrétariat permanent confié à un sous-secrétaire d'Etat à la Présidence du Conseil. Ainsi, par la création d'un organisme politique, d'importance restreinte, le Président du Conseil avait en puissance l'organisme administratif — les collaborateurs de ce sous-secrétaire d'Etat — dont l'existence était nécessaire. Mais cette solution était provisoire à deux titres: d'abord, la forme politique de l'organisme et l'absence de services administratifs permanents liaient cette organisation à celle du Ministère; ensuite, le but poursuivi, dépendant de la conduite de la guerre, devait devenir sans objet à la fin des hostilités.
Deux expériences éphémères se situèrent en 1924 et 1925 où eurent lieu: l'une, administrative, sous la forme d'un Secrétariat Général, et l'autre politique, comme précédemment, sous la forme d'un sous-secrétariat d'Etat mais aucun local n'était encore mis à la disposition de la Présidence du Conseil pour abriter ses services.
En 1935, furent créés les services permanents de la Présidence du Conseil à laquelle fut affecté un hôtel particulier dit Hôtel Matignon. Une loi du 31 décembre 1934 et un décret du 31 janvier 1935 déterminèrent le nombre et la nature des personnels nécessaires (15 chargés de Mission dont un prenait le titre de Secrétaire général, une dizaine de fonctionnaires de rang divers, détachés de leur administration d'origine et payés par celle-ci, et des auxiliaires temporaires en nombre variable). Ce personnel constituait un bureau de Cabinet et un bureau de documentation, et avait pour tâches celles assignées par le Président du Conseil en exercice. La conception même de l'emploi de ces services varia avec la personnalité du Président du Conseil et ce fut Léon Blum qui en 1936–1937 donna la plus grande impulsion à ses services propres, dont l'action alla ensuite en déclinant jusqu'à la guerre, la prépondérance des soucis militaires ayant déplacé l'axe des préoccupations des divers Présidents du Conseil qui suivirent.
Pendant l'occupation, le Gouvernement de Vichy, en raison du rôle particulier du Chef de l'Etat, président du Conseil, avait constitué un secrétariat général, dont le rôle fut très important pendant les deux premières années et s'estompa par la suite lors de l'occupation par les Allemands de la zône Sud.
Parallèlement à cette institution en France occupée, le Gouvernement français d'Alger, dit Comité français de la Libération Nationale créa le 3 mai 1943 un Secrétariat pour préparer ses travaux et lui servir de-Greffe.
Dès octobre 1943, le secrétaire devint Secrétaire Général et eut accès aux séances du Comité, assura le secrétariat de ce dernier et contrôla l'exécution de sa décision: le Secrétariat Général était ainsi devenu un véritable Etat-Major du Gouvernement, un organisme gouvernemental.
Lorsque le Gouvernement d'Alger s'installa en France pour constituer le Gouvernement provisoire de la République Française, le Secrétariat Général du Gouvernement hérita à la fois des attributions du Secrétariat d'avant-guerre et de celles du Gouvernement d'Alger: et il a maintenant la mission d'assurer, sur le plan administratif, la coordination de l'action gouvernementale.
Quelles peuvent être les conceptions du rôle assigné aux services de la Présidence du Conseil? Elles sont strictement dépendantes de la conception même du rôle du « Premier Ministre ».
Si nous estimons que le Président du Conseil doit assumer les tâches exigeant la coordination des efforts de plusieurs Ministères, nous serons tentés de créer des groupes de travail interministériels suivis par des fonctionnaires permanents des services de la Présidence et ainsi d'augmenter le nombre de ces derniers; ou encore, de rattacher, à la Présidence du Conseil, les services d'intérêt général communs à plusieurs Ministères. Toute conception de cette nature conduit donc inévitablement à une organisation importante et au rattachement de services hétérogènes, ayant des bureaux propres et variés dont la satisfaction des besoins implique l'existence de services généraux importants. La Présidence du Conseil tendrait ainsi à devenir un Super Ministère, avec tous les rouages nécessaires à son fonctionnement, et exigerait, pour son administration, soit l'action du Président du Conseil, ce qui constituerait un retour à la conception ancienne, soit la création d'un Secrétariat d'Etat; une telle création ne constituerait peut-être pas le procédé le plus avantageux, car le rattachement à la Présidence de services communs augmenterait parfois les frottements entre Services Ministériels, ce qui conduirait à alourdir la tâche de coordination et d'arbitrage du Président du Conseil.
Si nous voulons que ce dernier soit aussi libéré que possible de tout souci inutile d'ordre administratif, et puisse se consacrer à sa tâche supérieure de direction, il faut se replacer dans la conception d'Etat-Major. Dans ce cas, le. nombre de fonctionnaires permanents peut s'accroître de fonctionnaires détachés temporairement, pour régler certaines questions et la souplesse de ce système a conduit les Présidents du Conseil français à se rapprocher de cette conception.
Cependant, comme nous le verrons, cette dernière manière de faire n'a pas été adoptée dans toute sa rigueur et la Présidence du Conseil, en plus de son propre Secrétariat Général, possède actuellement divers services spécialisés.
Le Secrétariat Général
Le Secrétariat Général a été organisé de manière à n'être qu'un organisme efficient, et non un rouage supplémentaire qui alourdit le cheminement des affaires.
— Le Secrétaire Général, assisté de son Cabinet (un chef de Cabinet, 2 chargés de mission) a une action personnelle pour coordonner la préparation et suivre l'exécution des décisions gouvernementales.
Ce rôle comporte notamment:
dans le cadre des travaux du Conseil des Ministres et des autres Conseils et Comités interministériels permanents ou non, la préparation des ordres du jour, la notification des décisions et la rédaction des procès-verbaux.
Le Secrétaire Général joue, notamment, le rôle de Secrétaire des Conseils des Ministres et de Cabinet.
dans le cadre des rapports avec les assemblées, la préparation des décisions gouvernementales relatives à la fixation des ordres du jour (préparation des Conférences des Présidents, demande d'inscription des projets de loi gouvernementaux, accord ou opposition à l'inscription des propositions de loi d'origine parlementaire, demandes d'avis à l'Assemblée de l'Union Française ou au Conseil Economique), à la transmission des questions écrites et de leur réponse et, d'une façon générale, à la centralisation des rapports administratifs entre le Gouvernement et les Assemblées.
— Le Service Législatif, dirigé par un Directeur, adjoint au Secrétaire Général, constitue le service essentiel du Secrétariat Général autour duquel gravite toute l'activité législative et réglementaire du Gouvernement sous les deux aspects de la procédure et des études: d'où sa division en 2 sections:
une section de procédure (3 chargés de mission) dont le rôle varie avec la nature des textes:
les projets de lois en état, c'est-à-dire ayant reçu l'accord des services intéressés, sont pris en charge par ce service et soumis au Conseil d'Etat (1). Puis ils sont inscrits à l'ordre du jour du Conseil des Ministres, mis le cas échéant définitivement au point avec les Ministères intéressés et déposés enfin sur le bureau de l'Assemblée. Une fois les textes votés, le service législatif assure leur promulgation (signature par le Président de la République) et leur publication au Journal Officiel.
Ce dernier les étudie et les approuve en Assemblée générale, mais lorsque ces textes ont un caractère d'urgence ils sont soumis à une Commission permanente créée à cet effet au sein du Conseil d'Etat. les projets de décret, munis des contreseings nécessaires sont présentés à la signature du Président de la République ou du Président du Conseil par le Secrétaire Général, puis publiés au Journal Officiel. les arrêtés enfin, sont centralisés pour leur publication.
La section « études (5 chargés de Mission) examine les projets de textes soumis à l'approbation du Gouvernement ou du Président du Conseil, tant sur le plan juridique qu'au regard des décisions antérieurement prises par le Gouvernement.
Elle joue donc un rôle de vérification de la légalité et de la compatibilité entre eux des divers textes émanant du pouvoir exécutif.
Elle constitue l'instrument de travail permanent du Président du Conseil qui n'a pas de Services comme un Ministre. A cet effet, elle réunit une documentation juridique et administrative, qu'elle exploite dans le cadre d'études constructives et elle assure le secrétariat de certaines Commissions de travail.
En outre, le Secrétariat Général administre un certain nombre d'organismes rattachés. A cet effet, il possède un service administratif et financier qui administre le Cabinet, le Secrétariat Général et des services rattachés, et comprend 1 chef de service et 4 sections (Personnel - Budget - Affaires Générales - Commandes et Marchés).
Un certain nombre d'organismes très divers sont rattachés au Secrétariat Général.
Leur caractéristique est qu'ils sont administrés par ce dernier, mais que leur action peut être suivie soit directement par le Président du Conseil, soit par l'intermédiaire d'un « relais » politique, Ministre ou Secrétaire d'Etat par exemple.
On constate ainsi la souplesse de l'organisation de la Présidence du Conseil qui peut s'adapter aux circonstances et à la conception du Président du Conseil en exercice, quant à l'exercice du pouvoir qu'il détient.
Examinons les principaux organismes ainsi rattachés.
— La Direction de la Fonction Publique
Créée par l'ordonnance du 9 octobre 1945, dans le cadre général de la réforme de la Fonction Publique, cette direction a vu ses attributions confirmées et précisées par la loi portant statut des fonctionnaires du 19 octobre 1946. (Art. 17).
Elle est chargée de mettre en œuvre le statut de la fonction publique (règles de recrutement des fonctionnaires, reclassement, méthode de mutation, statuts des divers corps et cadres, modes de rémunération et régimes de prévoyance, etc…) sans intervenir dans la gestion du personnel, et de rechercher l'amélioration du travail en coordonnant les travaux d'organisation et de méthodes.
La mise en œuvre de ces mesures, qui requièrent l'accord des Ministres intéressés et surtout du Ministre des Finances (Direction du Budget), est réalisée par le Président du Conseil, assisté par le Conseil Supérieur de la Fonction Publique qu'il préside et qui comprend un nombre égal de fonctionnaires nommés et de représentants syndicaux élus.
Un membre du cabinet — Ministre d'Etat ou Secrétaire d'Etat — reçoit généralement délégation du Président du Conseil pour exercer effectivement les fonctions que lui attribuent les lois en vigueur.
Cette Direction de la fonction publique comprend un nombre de fonctionnaires très réduit, dont la préoccupation majeure s'est exercée jusqu'ici dans le domaine de la mise en œuvre du statut des fonctionnaires.
— La Direction, de la Documentation
Rattachée à la Présidence du Conseil, lors de la suppression du Ministère de l'Information; cette direction a reçu une mission de coordination des diverses publications périodiques ministérielles en plus de ses attributions propres.
Elle publie un certain nombre de collections d'informations et édite et diffuse un certain nombre de publications pour le compte de divers services ministériels.
Elle possède, en outre, un fichier législatif qui contient tous les textes émanant du pouvoir exécutif et ayant reçu une diffusion normale.
— Direction des Journaux Officiels
Cette direction a pour mission de faire paraître dans le Journal Officiel de la République Française tous les textes dont la diffusion générale est nécessaire et d'assurer l'acheminement de cette publication sur les Services et personnes ayant souscrit un abonnement.
Un service de vente au numéro existe au Siège de la Direction. En outre, des tirages à part permettent de mettre à la disposition du public — des spécialistes notamment — les textes ou le recueil de ces derniers concernant un domaine d'activité déterminé.
4. — L'Ecole Nationale d'Administration, érigée en Etablissement public, qui recrute les fonctionnaires destinés à constituer les cadres supérieurs de l'Administration à l'exception des Corps d'Ingénieurs et des personnels techniques.
Elle reçoit deux catégories d'élèves: des jeunes gens ayant obtenu certains diplômes de l'enseignement supérieur, et des jeunes fonctionnaires subalternes, ayant déjà accompli 4 ans de services actifs.
Un Centre des Hautes Etudes Administratives, rattaché à l'Ecole, a pour but de perfectionner certains fonctionnaires destinés à des emplois supérieurs et de donner une formation administrative générale à certaines personnes privées — désirant se consacrer au Service de l'Etat dans les emplois qui pourraient leur être offerts.
Les autres organismes rattachés à la Présidence du Conseil
Le Commissariat Général du Plan de Modernisation et d'Equipement.
Créé après la libération pour restaurer et moderniser l'équipement économique et français dans la Métropole et les territoires d'Outre-Mer, le Commissariat Général a eu un fonctionnement particulier et des méthodes spéciales de travail qui mériteraient un examen spécial que nous ferons ultérieurement et qui s'inscrit dans les préoccupations de l'Institut International des Sciences Administratives en matière d'Administration économique.
Le Secrétariat Général Permanent de la Défense Nationale.
La guerre moderne, par ses effets illimités sur la vie et les conditions d'existence des populations, déborde le cadre traditionnel de la lutte entre forces armées et affecte toutes les activités du pays. Ce caractère totalitaire de la guerre moderne impose au Gouvernement une préparation minutieuse et une exécution conforme à la politique de guerre. Pour atteindre ces buts, il faut répartir les tâches et les coordonner, d'où l'action supérieure attribuée au Président du Conseil en matière de Défense Nationale et le rattachement à cette haute autorité de l'état-major créé pour préparer et mettre en œuvre les mesures générales: le Secrétariat permanent de la Défense Nationale.
Agissant dans les domaines essentiels de la préparation de la Mobilisation, la protection nationale, les problèmes financiers, l'économie de guerre, l'action psychologique, la recherche scientifique et l'enseignement des hautes études de Défense Nationale, le Secrétariat Général constitue un service propre, composé de personnel militaire et civil, afin de constituer une équipe à compétences étendues et variées.
Pour permettre l'étude des questions de Défense Nationale, un Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale dispense un vaste enseignement aux officiers, fonctionnaires et autorités civiles susceptibles de jouer un rôle important dans le domaine de la Défense Nationale.
Le Secrétariat Général du Comité interministériel pour les questions de Coopération économique européenne.
Un Comité interministériel composé des ministres intéressés à l'œuvre de coopération économique européenne, doit avoir un organisme permanent chargé de préparer les questions soumises aux délibérations du Conseil et assurer l'exécution des décisions.
Ce Comité, qui aurait pu, dans le cas de l'existence d'un grand ministère de Coordination économique, être rattaché à ce dernier, ne peut, en l'état de l'organisation ministérielle actuelle, qu'être rattaché à la présidence du Conseil.
Le Commissariat à l'Energie Atomique.
Cet organisme, destiné à développer la recherche et l'emploi de l'énergie atomique dans les domaines économiques donc pacifiques, a été rattaché à la Présidence du Conseil pour des raisons de même ordre que l'organisme précédent, mais aussi pour permettre de grouper, sous une même autorité, un ensemble d'attributions que pouvaient normalement revendiquer plusieurs ministres: le président du Conseil, pour des raisons d'opportunité et de direction, donnait en effet le maximum de garanties pour le succès de l'œuvre entreprise.
Autres Organismes
Pour des raisons diverses, notamment par la suppression du Ministère de l'Information, divers organismes ont été rattachés à la Présidence du Conseil, notamment:
la Radiodiffusion française, qui est le plus important service rattaché, par son budget et le nombre de ses agents.
le Service Juridique et Technique de la Presse.
Deux autres organismes d'un caractère spécial ont été rattachés pour des raisons particulières à la Présidence du Conseil:
le Comité des Zones d'Organisation industrielle de l'Union Française.
le bureau d'Organisation des ensembles industriels africains.
Enfin un organisme spécial, le Comité Central d'enquêtes sur le coût et le rendement des services publics recherche les meilleurs moyens de pratiquer des économies et d'accroître l'efficience de l'Administration française.
Le Président du Conseil a donc des attributions importantes qu'en fait il assume rarement personnellement. N'ayant qu'épi-sodiquement la charge d'un Ministère déterminé, c'est-à-dire temporairement et pour des raisons particulières, il donne des délégations à des Ministres d'Etat ou possédant des attributions spéciales et place sous leurs ordres les divers services rattachés. Ceux-ci, de par la place occupée en dehors de l'organisation administrative normale, peuvent développer leur action sous la protection morale et matérielle du Chef du Gouvernement. Lorsqu'un service interministériel se créé, il faut, pour lui permettre de s'installer dans l'administration traditionnelle, lui accorder une certaine protection tout comme une industrie neuve dans un régime de liberté industrielle, et c'est pour cela aussi que le Président du Conseil est conduit à accroître parfois ses attributions.
Il faut d'ailleurs, en contrepartie, que l'examen du maintien du rattachement soit effectué périodiquement afin d'en vérifier l'opportunité. C'est ce qui pratiquement résulte de la répartition de ces services entre Ministres ayant reçu délégation, car à chaque changement de Ministère, cet examen a lieu nécessairement et on peut être assuré que la courte période qui sépare deux Ministères successifs donne à ce contrôle une fréquence suffisante pour éviter un maintien abusif de certains services sous la haute autorité du Président du Conseil.
Il est curieux de souligner l'empirisme de cette création et l'absence de tout plan préalable, logique et complet, pour la constitution du service de la Présidence. Sans doute, faut-il voir dans cette action continue celle menée adroitement par un Secrétaire Général qui occupe son poste depuis la Libération et a ainsi maintenu une tradition que les changements de personnel politique n'ont pas entamée.