Some Tendencies in the Development of Legal Control in the Administrative Field

La question de la sécurité juridique (sécurité de droit, garantie de droit) dans le domaine de l'administration a, ces derniers temps, été l'objet d'un intérêt soutenu et intense de bien des côtés. Cet intérêt est dû à des raisons qu'il est facile de remarquer. Le développement général va partout dans le sens que l'Etat se mêle toujours de plus en plus de la vie et de la liberté d'action de l'individu, surtout dans le domaine économique et social. Il est en effet évident que, d'autant plus les pouvoirs publics s'immiscent dans la vie des particuliers en l'organisant et en la réglementant par des injonctions et des interdictions, d'autant plus grande est l'importance pratique de la question de savoir de quelle manière et avec quelle efficacité le droit positif d'un pays réalise le principe de la légalité de l'administration dans les relations entre les pouvoirs publics et les administrés, en d'autres termes quel est le système de la sécurité judiciaire dans le domaine du droit administratif et avec quelle efficacité il fonctionne.

C'est contre ce fond qu'il faut considérer le problème de la sécurité juridique en matière de droit administratif: l'individu a besoin d'une protection toujours plus efficace contre les pouvoirs publics toujours plus actifs. Mais, lors du développement du système de sécurité juridique, il ne faut pas oublier l'importance de la rapidité, de la souplesse et de l'efficacité générale des mesures administratives. En matière d'administration, la question de la sécurité juridique et de l'efficacité sont toujours en conflit, autrement dit, ils luttent entre eux pour la prépondérance, car, en pratique, on les applique toujours l'un à côté de l'autre, l'un complétant l'autre. Aucun système de droit positif ne peut entreprendre de réaliser uniquement le principe de la sécurité juridique ou prendre comme seule directive l'efficacité de l'administration. L'établissement d'un équilibre juste entre la sécurité juridique et l'efficacité est un problème toujours ouvert de la législation organisant l'administration et l'un des plus importants en cette matière. Le domaine du droit administratif positif est semé de compromis entre ces deux principes, opposés en théorie, mais se complétant l'un l'autre en pratique. Le système de la sécurité juridique en matière de droit administratif est également le résultat d'un tel compromis. Les garanties visant à assurer des décisions justes ne peuvent être établies avec tant de rigueur que celles-ci en subissent un retard exagéré. Il peut même être plus important pour le client, ou l'administré, d'obtenir une décision rapide dans son affaire que d'obtenir une décision absolument juste après plusieurs années seulement peut-être. De la sorte, l'exigence de la sécurité juridique ne doit pas supplanter entièrement, en matière d'administration, l'exigence de la rapidité et de l'efficacité. Il est naturel que, en temps de guerre ou dans une situation anormale quelconque, la sécurité juridique est considérablement sacrifiée au profit de l'efficacité, Lorsque la paix est rétablie et une situation normale résumée, la question portant sur l'affermissement de la sécurité juridique revient de nouveau à l'ordre du jour.

Les moyens par lesquels on s'efforce d'établir la sécurité juridique en matière d'administration peuvent être classés en moyens préventifs et répressifs. La protection préventive, prenant effet antérieurement, est garantie entre autres par l'imposition de certaines formes pour l'administration et surtout l'obligation d'entendre l'intéressé avant la décision relative à la question, en outre la publicité des actes officiels, l'obligation imposée aux autorités de motiver leurs décisions et, en général, le droit donné à l'intéressé de prendre connaissance de la documentation formant la base de la décision. La protection juridique préventive forme le « champ » dans lequel les actes administratifs s'effectuent et dans lequel les décisions données dans chaque question sont soumises, lors de leur élaboration, aux influences les plus diverses. La protection juridique répressive comprend toutes les mesures qui permettent à l'administré de soumettre une décision d'une autorité administrative qui l'intéresse à un examen renouvelé. Le contrôle exercé dans des formes diverses par les tribunaux occupe une position centrale parmi les mesures de protection juridique répressive.

La recherche de l'efficacité et de la rapidité indispensables en matière d'administration empêche de porter la protection juridique préventive à un degré de perfection. Et même si la protection juridique préventive était rendue encore beaucoup plus efficace qu'elle ne l'est aujourd'hui, il résulte de l'imperfection inhérente à toutes les institutions humaines que, de toute manière, il est impossible d'en arriver à supprimer totalement les décisions fausses. Il faut prévoir celà même lors de la procédure judiciaire à proprement parler, et avec bien plus de raison naturellement encore en matière d'administration. En fait, le côté le plus important de la protection juridique dans le domaine du droit administratif est constitué par la protection juridique répressive, c'est-à-dire par les moyens et les formes de procédure par lesquels une décision déjà donnée peut être rectifiée ou le préjudice causé par une mesure fausse peut être dédommagé.

La forme la plus primitive, et, du point de vue de l'évolution historique, la plus ancienne, du contrôle de la légalité de l'administration est sans doute la méthode qui comporte que les autorités administratives elles-mêmes se chargent du contrôle dans leur propre sein, autrement dit, dans les cadres de la machinerie administrative. Dans sa forme la plus développée, cette méthode donne la possibilité à l'intéressé de mettre le système de contrôle en marche pour une question déterminée, mais les instances d'appel sont alors les autorités administratives supérieures et non pas les tribunaux indépendants.

Du point de vue de la sécurité juridique, ce système de contrôle interne de la machinerie administrative ne peut être approuvé. En pratique, il a en effet dû céder de plus en plus le pas devant le contrôle effectué par les tribunaux. Dans l'organisation de ce contrôle confié aux tribunaux, on peut d'autre part distinguer deux tendances générales. L'une de ces tendances consiste à confier le contrôle de la légalité des actes administratifs aux tribunaux généraux, tandis que l'autre réserve ce contrôle à des tribunaux administratifs spéciaux. Ces tribunaux sont alors des organes du pouvoir public qui ont la forme de tribunaux indépendants mais qui, traitant uniquement des questions administratives, restent en dehors des cadres de l'organisation judiciaire générale appelée à statuer en matière civile et criminelle.

La division tripartite esquissée ici en 1) le système du contrôle interne de la machinerie administrative, 2) le système de contrôle effectué par les tribunaux généraux et 3) le système des tribunaux administratifs spéciaux n'est naturellement qu'un exposé de types schématiques. Il faut en effet avoir toujours en vue le fait qu'aucun de ces systèmes n'existe avec la conséquence la plus rigoureuse. En général, ils se confondent de manières diverses, le système de contrôle de la légalité qui forme le cadre de chacun d'eux s'assimilant des parts d'autres systèmes.

Avec cette réserve, on peut dire que les pays de culture anglo-américaine ainsi que, parmi les pays nordiques, le Danemark, l'Islande et la Norvège, appartiennent au second des groupes susmentionnés. Dans ces Etats, la protection légale contre les abus de l'administration doit être demandée aux tribunaux généraux.

Le troisième de ces systèmes, qui, entièrement réalisé, suppose que les litiges en matière administrative sont traités dans des tribunaux administratifs spéciaux même dans les instances inférieures et non seulement en instance suprême, sera réalisé dans sa forme la plus parfaite dans la République Fédérale Allemande (l'Allemagne Occidentale), une fois que la réorganisation de la justice, basée sur la Constitution du 23 mai 1949, sera achevée.

Le premier des systèmes, consistant en un contrôle interne de l'administration, ne satisfait plus le sens de la justice tel qu'il s'est développé dans le monde occidental. Il en est ainsi du système du contrôle interne de l'administration dans sa forme originaire. Mais il existe des systèmes modernes de droit qui emploient bien ce système même dans une assez grande étendue, modifié de diverses manières et combiné avec d'autres systèmes de contrôle.

Parmi ces combinaisons, le système du Conseil d'Etat, élaboré en France, mérite une mention spéciale. Ce système s'est répandu de son pays d'origine dans nombre d'autres pays, en subissant des modifications plus ou moins importantes, et a exercé des influences diverses sur le développement du droit de ces pays ⁽¹⁾ .

Dans son état actuel, ce système est à placer en premier lieu parmi ceux qui établissent des tribunaux administratifs séparés, quoique, à l'origine, le Conseil d'Etat n'était pas destiné à être un tribunal administratif dans le sens moderne de ce terme. Lors de sa création on avait, dans les milieux radicaux, de la méfiance à l'égard des tribunaux indépendants, ce qui explique sans doute le fait qu'on n'ait pas voulu créer une organisation séparée de tribunaux administratifs, mais qu'on ait fait des organes judiciaires administratifs, dont le Conseil d'Etat forme l'instance suprême, formellement des parts de la machinerie administrative. A l'origine, le Conseil d'Etat ne prenait même pas de décisions définitives mais soumettait seulement — en principe — des propositions au chef de l'Etat. En pratique, on ne dérogeait toutefois jamais à ses « propositions », et, en 1872, le pouvoir lui fut accordé de prendre ses décisions indépendamment. Comme ses membres sont de fait, quoique non de droit, inamovibles, et comme ses décisions sont toujours censées se baser sur des considérations juridiques, il faut le considérer, ainsi que les autres organes d'appel du même type, comme étant en pratique un tribunal administratif séparé, pour ce qui est de ses fonctions juridictionnelles.

Une des dernières conquêtes du système français est la Belgique où le Conseil d'Etat fut institué en 1946. Il est intéressant de constater que cet organe aussi a un caractère double. D'une part, on veut souligner que le Conseil d'Etat appartient à la machinerie administrative, mais, d'autre part, on constate que, outre ses tâches administratives, il fonctionne comme tribunal et s'acquitte de fonctions juridictionnelles ⁽¹⁾ .

En fait, le classement des organes du type du Conseil d'Etat parmi les tribunaux ou les organes administratifs dépend naturellement en dernier lieu de la manière dont on définit la différence entre la juridiction et l'administration. Sans vouloir traiter cette question de plus près ici, nous constatons simplement que le Conseil d'Etat, lorsqu'il décide des litiges juridiques, appartient en tout cas, pour ce qui est de la qualité et du but de son activité, plutôt au groupe des tribunaux administratifs qu'au groupe des organes de contrôle intérieurs de la hiérarchie administrative. Cette constatation suffit aussi pour nous montrer que le système du Conseil d'Etat ainsi que son développement et son expansion signifient que l'on s'éloigne du système de contrôle interne de la légalité dans l'administration ⁽²⁾ .

Le système de protection juridique dans le droit administratif finlandais est également composé de matériaux appartenant au domaine de systèmes différents. Outre certains tribunaux spéciaux statuant en matière administrative, il existe en Finlande un tribunal administratif général décidant en dernière instance, la Cour Administrative Suprême. Mais, en partie (pour ce qui est des nominations des fonctionnaires), la décision en dernière instance est réservée, même dans des questions de droit, à une autorité gouvernementale (le Conseil des Ministres), et la juridiction administrative est en grande partie confiée dans les instances inférieures aux autorités administratives à proprement parler, c'est-à-dire aux directions centrales et aux préfectures. En outre, il faut encore mentionner la part des tribunaux généraux dans le système de sécurité juridique du droit administratif. Il est vrai que ce n'est que dans des cas exceptionnels et rares que des questions de droit administratif peuvent être portées devant les tribunaux généraux, mais comme ceux-ci statuent en matière d'accusations concernant les délits commis par les fonctionnaires de l'Etat dans l'exercice de leurs fonctions, ils ont une place importante dans le système de sécurité du droit administratif. Une particularité du droit finlandais est en effet que, outre le ministère public, l'intéressé peut également intenter un procès portant sur un délit commis par un fonctionnaire public dans l'exercice de ses fonctions.

Le système suédois se compose également de matériaux divers, en partie de la même manière que le système finlandais. Il y a toutefois une différence, c'est que les questions d'appel en matière administrative sont, en Suède, décidées dans une mesure beaucoup plus large en dernière instance par l'autorité gouvernementale suprême qu'en Finlande. Ce ne sont que les questions incluses dans une liste spéciale, fort large, il est vrai, qui sont décidées par le Regeringsrätt. Il existe des divergences de vue quant à savoir si le Regeringsrätt peut vraiment être qualifié de tribunal administratif dans le sens propre du terme, ou si son activité comporte seulement un côté de l'exercice du pouvoir gouvernemental du roi. Il n'y a toutefois pas lieu d'approfondir plus ici la question relative à l'aspect juridique du Regeringsrätt. Il suffit de constater que, pour ce qui est de sa position et de son organisation, il se rapproche en pratique beaucoup d'un tribunal, et que, en tout cas, son activité est quelque chose d'autre que le contrôle interne de la légalité de l'administration. La fondation du Regeringsrätt a signifié — dans le même sens que l'établissement du système du Conseil d'Etat exposé ci-dessus — que l'on s'éloignait du système de contrôle interne de l'administration. Les doutes de nature théorique portant sur la question de savoir si le RR. possède bien les qualités d'un tribunal ou non, ne sont pas tant éveillés par le fait que le RR. exerce le pouvoir de juridiction du roi que par le fait qu'il est du ressort du RR. de décider, dans les affaires qui sont portées devant lui, non seulement des questions juridiques mais aussi des questions relatives à l'opportunité de certaines mesures.

On peut ainsi voir que, de divers côtés, il se présente des phénomènes qui montrent que le sens général de l'évolution tend à s'éloigner du système de contrôle interne de l'administration. L'histoire du Conseil d'Etat en France montre la marche graduelle de cette évolution, évolution qui s'est faite par la voie de la pratique. Mais, en général, dans tous les pays de la législation écrite, le développement du système de la protection juridique se fait toujours, non pas lentement et graduellement, mais par « à-coups », par voie de réformes législatives. Il a été question ci-dessus de certains points saillants dans ce développement saccadé du système de protection juridique de divers pays ⁽¹⁾ .

Lorsque l'on examine le développement, on trouve bien des formes intermédiaires entre le contrôle interne de l'administration et le contrôle juridictionnel, mais la tendance a clairement été le renforcement constant du système juridictionnel au dépens du système de contrôle effectué dans les cadres de la hiérarchie administrative.

Dans le renforcement du contrôle juridictionnel, on peut clairement discerner le phénomène parallèle qui consiste en ce que les tribunaux administratifs prennent le pas sur les tribunaux généraux. Quelques exemples suffiront à illustrer cet état de choses.

La constitution allemande de l'année 1849 visait à remplacer le contrôle interne de la légalité dans l'administration par un contrôle confié aux tribunaux généraux. L'article 182 de la loi prescrivait que le pouvoir juridictionnel des autorités administratives devait cesser et qu'il serait transféré aux tribunaux. Ce principe ne fut toutefois pas réalisé en pratique. Au contraire, dans divers Etats, on entreprit l'institution de tribunaux administratifs, si bien que, durant la dernière décennie avant l'entrée en vigueur de la Constitution de Weimar, ce n'étaient en fait plus que les villes hanséa-tiques de Hambourg, de Brême et de Lubeck qui appliquaient le système anglo-américain. La constitution de 1919 signifiait que, principiellement, on adoptait le système des tribunaux administratifs, car on considérait qu'elle ne permettait pas de traiter des litiges du domaine du droit public devant des tribunaux généraux. Le programme ne semble toutefois pas avoir été réalisé au delà des instances juridictionnelles supérieures. Dans les instances inférieures, les questions juridictionnelles demeurent du ressort d'organismes fonctionnant en connexion avec les autorités administratives et rattachées à celles-ci.

Laissant de côté la période national-socialiste qui, du point de vue de la sécurité de droit, signifie une réaction, nous trouvons que, après la seconde guerre mondiale, le système de sécurité judiciaire du droit administratif allemand est entré dans une nouvelle phase. Il faut sans doute considérer comme une réaction contre l'état d'illégalité de la période national-socialiste le fait que, à l'heure actuelle, l'Allemagne s'est considérée prête pour une réforme fort radicale, c'est-à-dire la création d'une machinerie juridictionnelle administrative complète. La Constitution temporaire promulguée le 23 mai 1949 prévoit quatre espèces de tribunaux: 1) les tribunaux généraux, 2), les tribunaux administratifs, 3) les tribunaux de finances ou d'impositions et 4) les tribunaux de travail et des questions sociales. Pour chaque branche de l'organisation judiciaire, il y aura des tribunaux spéciaux dans les instances inférieures, et chacune des quatre branches aura en outre son tribunal suprême. En outre, pour garantir l'uniformité de la juridiction, il y aura, au-dessus de ces quatre tribunaux suprêmes, une Cour Fédérale Suprême. La voie de la justice sera ouverte à quiconque dont les droits auront été lésés par les pouvoirs publics. Si aucune des cours spéciales n'est compétente en la matière, le procès peut être intenté dans un tribunal général ⁽¹⁾ .

Les mesures qu'on a prises en Allemagne sont intéressantes et méritent de l'intérêt sous plus d'un rapport. Le système du contrôle interne de l'administration est catégoriquement rejeté. On a considéré que les tribunaux généraux ne se prêtaient pas à l'examen de toutes les questions judiciaires. Mais, d'autre part, on a reconnu l'importance de l'unité du droit, et on a cherché à combattre les faiblesses pouvant surgir de la division de l'organisation juridictionnelle en plusieurs branches. En raison de difficultés d'ordre pratique, le programme n'a, pour le moment, pu être réalisé qu'en partie.

Au Danemark, où le contrôle de la légalité de l'administration appartient traditionnellement aux tribunaux généraux, la réforme constitutionnelle nouvellement réalisée signifie que l'on a adopté en principe le système des tribunaux administratifs. L'article 63 de la nouvelle constitution (« La juridiction sera toujours séparée de l'administration; les règles à cet effet seront fixées par une loi ») est très près de l'article 69 de la constitution antérieure. Et la prescription contenue dans l'article 64 de la nouvelle constitution: « Les tribunaux sont compétents à statuer en toute matière relative aux limites du pouvoir des autorités gouvernementales » corrèspond mot pour mot aux prescriptions de l'article 70 de la constitution de 1915. Par contre, le paragraphe 2 de l'article 64 est complètement nouveau; il a la teneur suivante: « La compétence à statuer en matière de limites des pouvoirs des autorités gouvernementales peut être confiée par une loi à un ou plusieurs tribunaux administratifs. Le pouvoir de trancher définitivement en la matière sera alors confié à des juges jouissant de l'indépendance fixée à l'article 65. » La prescription vise à fixer de manière indubitable le fait que des questions juridictionnelles peuvent, par voie de législation, être transférées des tribunaux généraux à des tribunaux administratifs.

Il est tout particulièrement intéressant d'examiner le développement qui a eu lieu en Angleterre, non seulement à cause de la position spéciale et de la grande autorité qui revient traditionnellement aux tribunaux dans la société anglaise, mais aussi pour la raison que la question relative à l'exclusion des tribunaux généraux du système de sécurité juridique administrative a été l'objet d'un intérêt général intense en Angleterre. Comme il sera exposé ci-dessous, l'échange de vues et la discussion en la matière se terminèrent par la défaite des partisans des tribunaux généraux, qui avaient entrepris l'attaque, en tant que le comité créé pour examiner la question fut d'avis qu'il ne pouvait préconiser la suppression de la juridiction des ministères et des tribunaux rattachés à ceux-ci, qui s'était déjà solidement implantée dans la pratique.

En Angleterre, il s'est créé, au cours du siècle présent, et en premier lieu dans les ministères, un certain nombre d'organes qui exercent un pouvoir de juridiction, c'est-à-dire, se chargent de tâches qui, de par leur nature, appartiendraient en fait aux tribunaux généraux. Dans ce développement, le Lord Chief of Justice, Lord Heward, voyait un danger grave pour les libertés des citoyens et la sécurité juridique générale. L'ouvrage The New Despotism qu'il publia à ce sujet en 1929 fit de cette question l'objet d'une attention générale. En 1929, un comité fut créé pour examiner la matière, et ce comité remit son rapport en 1932 ⁽¹⁾ . Dans ce rapport, le Comité exprimait le point de vue qu'il n'était pas possible de supprimer l'exercice des pouvoirs des ministères et des tribunaux rattachés aux Ministères, mais le comité proposait que l'on appliquât en pratique des formes de procédure et des principes par lesquels la sécurité juridique aurait pu être augmentée lors de l'exercice de ces pouvoirs. Comme telles mesures, on aurait pu prendre en considération le droit de contrôle du tribunal suprême dans des questions d'excès de pouvoirs ainsi que dans les autres questions purement juridiques, l'application du principe de la publicité, l'observance des règles relatives à la récusation, l'audition de l'intéressé, la motivation des décisions, etc. — Le rapport du comité ne semble pas avoir donné lieu à des mesures ultérieures, et il ne semble pas non plus avoir freiné l'extension du domaine de la juridiction administrative ⁽²⁾ .

Comme Robson l'a démontré dans la critique pénétrante à laquelle il a soumis le rapport du comité ⁽³⁾ , il se développe à l'heure actuelle en Angleterre des organes et des procédés spéciaux pour les questions en matière de droit administratif, quoique l'opinion publique refuse de reconnaître ce fait. On ne saurait trop insister sur l'importance de ce fait comme indicateur de la tendance générale de l'évolution, surtout pour la raison qu'il s'agit ici de l'Angleterre, où l'idée que les tribunaux généraux occupent une position centrale comme gardiens de la justice est très profondément enracinée.

Les raisons qui amènent cette tendance du développement, qu'on a également pu constater ailleurs, diffèrent certainement d'une société et d'une époque à l'autre. Mais on peut toutefois exposer certains facteurs qui dirigent l'évolution dans un sens favorable à l'adoption de la juridiction administrative ⁽¹⁾ .

La raison la plus forte à l'appui d'un organisme de juridiction administrative est, que, au moyen de cette forme de l'organisation, on peut le mieux obtenir la compétence « professionnelle » exigée par chaque question. Dans plusieurs pays, on emploie des membres experts spéciaux même dans les tribunaux généraux lors de l'examen de questions spéciales. Mais, d'autant plus que l'activité des pouvoirs publics se complique et s'étend, d'autant plus difficile est-il de suppléer au besoin d'expérience des tribunaux par de tels membres auxiliaires. La possibilité s'offre alors de créer des organes exerçant un pouvoir juridictionnel séparé pour trancher des litiges, relevant du domaine du droit public, dont la connaissance exige une expérience faisant, dans les cas normaux, défaut aux membres des tribunaux généraux. C'est ainsi que l'on peut dire'que la nature des choses exige la création de tribunaux administratifs spéciaux. Mais on peut aussi supposer qu'en pratique, la quantité des questions traitées a également influencé de son côté d'une manière considérable l'abandon du système des tribunaux généraux. Lorsque la quantité de travail à exécuter par ces tribunaux devenait excessive, l'un des moyens qui s'offraient pour la diminuer était le transfert de certaines questions à d'autres organes.

Par suite de l'expérience par exemple dans les questions économiques ou techniques ou dans le domaine de certaines branches spéciales de l'administration, comme l'hygiène ou les finances, que les tribunaux administratifs peuvent posséder du fait de leur composition, ils peuvent avoir de meilleures possibilités que les tribunaux ordinaires de contribuer à l'évolution tendant à donner à l'administration le maximum d'efficacité et de souplesse. L'importance des profits que l'on pourra obtenir grâce à un système de tribunaux administratifs séparés dépend d'un grand nombre de facteurs, tels que le degré de spécialisation réalisé, l'influence des tribunaux en général sur le développement du droit dans le pays en question, etc.

Il faut mentionner en outre comme un avantage de la procédure dans les tribunaux administratifs séparés, comparée à la procédure dans les tribunaux généraux, la rapidité des procédés. Le fait d'être libéré des formalités inhérentes à la procédure dans les tribunaux qui, dans bien des pays, peuvent être fort encombrantes, permet d'atteindre des décisions promptes.

C'est à cette raison, le fait d'être libéré des formalités encombrantes de la procédure dans les tribunaux, qu'est également dû le peu de frais entraîné par la procédure administrative. En cherchant la protection juridique par la voie administrative, l'intéressé encourt en général beaucoup moins de frais qu'en s'en référant pour son affaire aux tribunaux généraux. Mais il est également probable que les frais de l'Etat sont en moyenne moindres par affaire traitée dans les tribunaux administratifs que dans les tribunaux généraux.

Voici donc les avantages qu'on peut considérer que la création d'une organisation de protection juridique administrative spéciale permet d'obtenir. Les frais peu élevés et la rapidité sont toutefois généralement atteints par le sacrifice des formalités, ce qui peut signifier que la sécurité juridique en souffre. Le même danger menace si le pouvoir de décision est uniquement confié à ce que l'on appelle l'expérience professionnelle. La spécialisation peut amener la dispersion et porter atteinte à l'application de principes de droit uniformes dans les diverses branches.

Pour ce qui est de la composition, du point de vue du personnel, des organes chargés des affaires de juridiction administrative, il semble que l'on peut constater que ces organes sont sur la voie d'être toujours plus fortement occupés par des juristes. L'idée qu'ils devraient admettre des membres laïcs dans le sens du jury ne semble pas avoir de support. Mais, les tribunaux administratifs comprennent souvent, outre les membres ayant compétence de juristes, des membrs possédant des connaissances spéciales en matière technique ou professionnelle.

Auparavant, le droit d'appel était limité dans plusieurs pays de manière à ce que l'appel ne fût permis que dans certains cas spécialement énumérés. Tel a pu être le cas indépendamment du fait qu'il se soit agi du système de contrôle interne de l'administration ou de l'appel dans des tribunaux administratifs spéciaux. Par contre, ces limitations semblent avoir été inconnues des systèmes de droit en vertu desquels la protection juridictionnelle devait être demandée, même dans les questions administratives, aux tribunaux généraux.

Lorsque l'on adopte le système des tribunaux administratifs — ne serait-ce qu'en partie — la question se présente de savoir si l'appel doit être en principe toujours admis ou s'il doit être limité à un nombre déterminé de cas. La première de ces alternatives est évidemment meilleure du point de vue de la sécurité juridique de l'administré, mais la seconde peut naturellement paraître préférable à certaines autorités. La décision dépend en dernier lieu de l'efficacité que l'on veut donner au système de sécurité juridique. L'évolution semble ces derniers temps avoir pris un sens favorable à la clause générale au dépens de la méthode énumérative.

En grande partie, l'administration est organisée de sorte qu'une loi ou une directive, ayant force obligatoire, indique comment les autorités ont à agir dans chacun des cas qui peuvent se présenter, et de quelle sorte la question doit être tranchée. C'est ce qu'on appelle la compétence liée. Mais, comme la vie est soumise à des changements incessants et qu'elle se présente sous des aspects infiniment variés, il est impossible de fixer à l'avance des règles pour tous les cas qui pourraient éventuellement se présenter à l'avenir, règles qui indiqueraient quelle manière de procéder serait dans chaque cas la meilleure, c'est-à-dire la plus apte à favoriser la réalisation des buts que l'administration se propose d'atteindre. C'est pour cette raison que, dans certains cas, on accorde aux autorités administratives ce que l'on appelle le pouvoir discrétionnaire.

Le pouvoir discrétionnaire n'étant pas lié par des règles de droit précises, un contrôle juridictionnel n'est pas non plus possible à son égard. Cela signifie que, dans les systèmes de droit qui confient le contrôle juridictionnel de l'administration aux tribunaux généraux, les décisions prises par les autorités administratives en vertu de leur pouvoir discrétionnaire ne sont pas soumises à ce contrôle. Le cas est le même dans les systèmes de droit qui ont développé une organisation complète de tribunaux administratifs, c'est-à-dire où les instances d'appel dans les questions relevant du droit administratif sont dans tous les degrés des tribunaux administratifs spéciaux. On ne peut supposer que, dans les cadres d'un tel système, les tribunaux administratifs contrôlent également l'emploi que les autorités administratives font de leur pouvoir discrétionnaire. La différence pratique entre la compétence liée et le pouvoir discrétionnaire est la moindre dans les systèmes de droit où la protection juridique dans les affaires administratives doit être demandée aux autorités administratives elles-mêmes et non aux tribunaux.

L'évolution tendant à développer la sécurité juridique se trouvant opposée à la forme d'organisation mentionnée en dernier lieu, on a toute raison de dire que l'importance du problème du pouvoir discrétionnaire a continuellement augmenté. Il s'est avéré toujours plus important de pouvoir établir une distinction nette entre, d'une part, l'appel motivé par des raisons de légalité à proprement parler, qui n'est possible que dans le domaine de la compétence liée, et d'autre part ce que l'on appelle l'appel motivé par des raisons d'opportunité qui peut être employé dans les cadres du système de contrôle interne de l'administration dans les questions relevant du pouvoir discrétionnaire.

Ainsi qu'il a été exposé ci-dessus, l'évolution a continué de progresser dans le sens que le contrôle interne de l'administration fait place au contrôle effectué par les tribunaux et que, même dans les pays qui, en principe, s'en tiennent au premier système, le système de contrôle se rapproche en pratique de plus en plus du dernier système. En outre, on peut remarquer que, dans plusieurs pays, le système des tribunaux administratifs prend le dessus, empiétant toujours plus sur le domaine des tribunaux généraux. On peut encore faire la remarque générale que la clause générale commence à prendre une position dominante. Et l'on peut enfin constater que, à mesure que la différence essentielle entre le contrôle interne de l'administration et le contrôle de la légalité confié aux tribunaux commence à être perçu, l'on donne toujours plus d'attention à la différence entre l'administration qui se fait sous le pouvoir discrétionnaire des autorités et celle qui est soumise à la compétence liée, la première restant sous le contrôle interne de l'administration et le contrôle des tribunnaux se limitant au contrôle de la légalité.

Si l'on veut s'en tenir à l'idée de l'Etat basé sur des principes de légalité dans son acception actuelle, on peut supposer que l'évolution continuera sur ces lignes. Ce pronostic signifie que de nouveaux problèmes vont surgir. La question la plus pressante est de savoir comment les dangers menaçant l'uniformité de la spécialisation des tribunaux administratifs peuvent être combattus. Faut-il éventuellement créer un tribunal suprême comme en Allemagne occidentale, ou se trouve-t-il d'autres moyens? Et, s'il faut adopter l'idée d'un tribunal suprême, comment sa compétence devrait-elle être définie afin qu'il pût s'acquitter de sa tâche sans avoir à souffrir des préjudices mêmes qui ont amené la création de tribunaux spécialisés?

Pour terminer, quelques remarques complémentaires relatives aux pays nordiques outre ce qui a déjà été exposé.

Le système de tribunaux administratifs est né et s'est développé dans les pays nordiques, on peut le dire, en général d'une manière presque inaperçue et graduelle, par la fondation d'organismes collégiaux, plus ou moins comparables aux tribunaux, chargés de décider de certaines questions. Si l'on a considéré que, de par leur composition et leurs formes de procédure, ces organismes offraient des garanties suffisantes à la sécurité judiciaire, on a pu leur confier le pouvoir de décider en dernière instance ⁽¹⁾ . C'est la Finlande qui a le plus clairement adopté le système des tribunaux administratifs séparés par la fondation, en 1918, d'un tribunal administratif général, la Cour Administrative Suprême. Le renouvellement de la juridiction administrative dans les instances inférieures en Finlande, de manière à ce que la juridiction dans les préfectures, où elle est actuellement confiée à des autorités administratives, soit mieux adaptée aux exigences modernes, a longtemps été pendante et semble maintenant entrer dans sa phase décisive ⁽²⁾ .

Internal control, i.e. the control exercised by the administrative authorities over their own activity, is the oldest way of protecting the rights of the individual, but seems to be of less importance in the present evolution of administrative law. In addition, preference is now given to the administrative, instead of the ordinary, courts. Examples of this evolution are the German Federal Republic, Denmark, and the United Kingdom. In the German Federal Republic, the new Constitution of 23rd May, 1949 provides for a complete re-organisation of the legal administrative machinery. In principle, the administrative courts are empowered to settle litigations which are caused by the activity of public authorities. Because of some practical difficulties, however, this programme has not yet been completely implemented. In Denmark, where the ordinary courts of law were traditionally responsible for the legal control of the activity of public authorities, the recent constitutional reform adopted the principle of administrative courts. In the United Kingdom, administrative courts were established, in the course of the XIXth century, within the several ministerial Departments. In 1929, a special commission was established when the Lord Chief Justice claimed that the existence of these special courts might be dangerous for the rights of the individual. In its reports, which was submitted in 1932, the Commission stated that these courts should be maintained, but that it might be possible to increase legal security. In fact, however, it seems that this report has had no practical consequence.

The author describes, in addition, the French experience and the curious evolution of the « Conseil d'Etat », and the « mixed » systems which are applied in Finland and Sweden.

The establishment of administrative courts seems to offer several advantages. These courts are of a more technical nature, and are composed of persons who enjoy wide experience in administrative matters. Ordinary courts of law, on the contrary, need, in most cases, the assistance of a specialist. For the same reason, administrative, more than ordinary, courts may contribute to the evolution and the improvement of administrative activity. In addition, the costs will be lower, both for the State and the individual, since the administrative courts are not bound by the same legal formalities as ordinary courts of law.

The author then notes that, in some cases, no legal control is possible, since the activity of public authorities is not always governed by well-defined rules of Law.