Abstract
Les services communs dans les administrations publiques: principe et expériences
La revue Public Administration, XXXII, Autumn 1954, publie trois conférences organisées en mars 1954 par le Nottingham Group of the Institute.
La première relation est due à Sir Robert F
La nécessité économique est en effet prédominante dans la création des services communs. Ils produisent beaucoup avec peu de dépenses, ou tout au moins ils produisent en meilleure qualité pour les mêmes dépenses. Leur côté administratif est beaucoup plus sujet à caution, parce que de tels services rencontrent des difficultés dans leurs relations avec le pouvoir exécutif considéré comme normal, Ces troubles administratifs se répercutent sur le plan psychologique, de telle sorte que les services communs peuvent être considérés à la fois comme un bien et comme un mal. C'est au développement de cette idée de base que l'auteur consacre la suite de son exposé.
Sur le plan économique, le service commun ou centralisé n'est qu'une forme particulière de la spécialisation du travail et, à ce titre, il doit s'intégrer dans une civilisation qui a atteint un haut degré de développement. C'est en effet dans les sociétés primitives que l'on rencontre l'absence de la spécialisation économique entraînant la nécessité pour les individus de pourvoir seuls à tous leurs besoins. Qu'il suffise pour comprendre cet axiome de base, de considérer avec l'auteur l'exemple de la presse. L'expérience a été tentée de centraliser les services qui ont une relation avec la presse soit pour la diffusion des informations, soit pour la publicité; on a pu constater ainsi que le prix de revient dans un service centralisé est six fois moindre que lorsque cette centralisation fait défaut. Notons du reste avec M. F
Il y a encore une autre source d'économie possible dans le principe des services centralisés. En effet, d'une manière générale, l'on peut dire par exemple que sur 100 personnes, une seule sera à même de remplir à la perfection la tâche qui lui est assignée. Si ces 100 personnes sont divisées en 10 groupes séparés avec à leur tête un chef responsable, il n'y aura donc, selon le principe indiqué, qu'un seul vraiment excellent sur les dix. Au contraire, dès l'instant où l'on amalgame les 10 chefs responsables, leur capacité respective se diffusera sur l'ensemble et l'on aura gagné en efficience.
Evidemment, l'auteur ne se cache pas que les vues qu'il nous donne, sont théoriques et qu'en fait, la réalité est plus banale. Il n'empêche que si des fautes se rencontrent dans le fonctionnement des services spécialisés, ces fautes sont moins institutionnelles qu'inhérentes à la nature humaine.
Il ne faut pas se cacher cependant que les services centralisés rencontrent des difficultés administratives sérieuses. En effet, lorsqu'un seul est à la tête d'un service, l'on peut dire que la ligne de commandement est ininterrompue, en théorie tout au moins. En fait, cette ligne est souvent brisée parce que le chef ne peut tout voir. Une coordination est donc nécessaire, non plus cette fois sur le plan vertical, mais sur le plan horizontal. C'est là que l'on rencontrera des difficultés administratives. Elles seront dues par exemple à l'incompréhension des ordres reçus, incompréhension qui nécessitera plus de paperasserie, plus de réunions, plus de comités, etc… c'est-à-dire en somme plus de temps perdu. Toutefois, cette difficulté n'est pas encore à elle seule insurmontable, si l'on part du principe que le chef d'une entreprise en est le seul responsable. Ce qu'il faut, c'est revoir les lignes d'autorité pour que cette responsabilité puisse s'exercer en connaissance de cause. Les chefs subordonnés doivent notamment rester dans la perspective des buts qui leur sont assignés et leur intervention ne doit pas pouvoir porter sur la nature du travail qui leur est demandé, mais uniquement sur la manière de l'accomplir.
Une autre source de difficultés se rencontre sur le plan psychologique. Il y a plusieurs espèces de services communs mais tous ont une caractéristique propre: c'est que leur activité est purement collaboration, c'est-à-dire qu'ils n'existent que pour aider d'autres services. Si l'on veut les spécifier davantage, l'on pourra suivre l'auteur qui distingue trois sortes de services centralisés: les uns s'occupant de la production ou de la distribution purement standardisées, les autres dont l'activité est plus variable et plus compliquée, les autres, enfin, composés d'experts.
A titre d'exemple, 1' auteur cite pour le premier type, un service centralisé de dactylographie, pour le second, un service chargé de la fourniture de produits, pour le troisième, un service juridique, un service du personnel, etc… Les difficultés psychologiques sont minimes dans le premier type de service centralisé. Dès l'instant où l'on sait en effet ce qu'il faut produire, où les normes ont été établies, il reste peu de place pour la discussion; si elle existe, elle ne pourra porter que sur la qualité du produit. Les services d'experts sont eux-mêmes relativement peu critiqués parce que tout d'abord, on doit avoir souvent recours à eux en raison de leur expérience et ensuite parce que leur intervention est souvent purement incidente dans l'activité générale d'une entreprise. Il en va tout autrement pour le second type de service, où les jugements de valeur ont une portée plus considérable.
Les difficultés psychologiques peuvent provenir aussi du fait que les services communs ont un travail interne ou externe. Lorsqu'ils doivent s'adapter entre eux à l'intérieur d'une même entreprise, les frictions sont plus fréquentes; au contraire, on accepte plus facilement une décision d'un service centralisé lorsqu'on se trouve en dehors de l'entreprise elle-même.
La solution à ces difficultés psychologiques, l'auteur ne la trouve que dans une compréhension mutuelle nécessaire entre les différents services communs. Il faut notamment que chacun de ces services comprenne le but pour lequel il est créé. Il n'existe pas par lui-même et son but, comme on l'a déjà indiqué, est uniquement de collaborer avec d'autres. Il est donc nécessaire que chaque service commun comprenne les besoins de celui qui s'en sert. Sur cette base, l'auteur développe huit conclusions qui peuvent servir en quelque sorte de ligne de conduite pour les personnes qui ont la responsabilité de tels services.
Une dernière question est posée par l'auteur: elle consiste à savoir si les difficultés des services centralisés peuvent être écartées en rendant leur usage facultatif et. non obligatoire. En effet, jusqu'à ce point de son étude, M. F
M. E
Les deux autres conférences ont été données, l'une par Sir Howard R
M. Howard R
Après avoir décrit la constitution du London County Council, l'auteur relève que la tendance actuelle et grandissante des autorités locales est à la centralisation. Cette tendance apparaît pour la première fois vers 1934, lorsque chaque autorité locale fut invitée à confier à un comité unique les questions de recrutement, de qualification, de formation et de promotion des agents. La décentralisation en ces matières n'allait pas sans désagréments, du fait surtout des méthodes diverses qui étaient employées. La tendance à la centralisation s'est surtout accrue depuis la guerre et elle s'est étendue à toutes les ramifications du pouvoir local. Cette extension a été renforcée par la prise de conscience par les autorités locales des profits qu'elles pouvaient retirer d'une telle organisation,
Les services communs posent cependant certains problèmes que l'auteur analyse, Il va de soi en effet qu'avant de centraliser par exemple les transports, la reproduction des documents, les services de la poste et des paiements, etc…, il faut s'être rendu compte du bénéfice que l'on pourra en retirer.
Si l'on se tourne vers l'avenir, l'on ne peut avec l'auteur se borner qu'à des pronostics; en effet, les fonctions des autorités locales sont en constante évolution et n'ont rien de statique. L'expérience des gouvernements locaux durant ces dernières années démontre que des types généraux d'organisation doivent être appliqués avec prudence et en tenant compte de l'évolution sociale d'une région. Les autorités locales sont souvent préoccupées des problèmes qui se posent au jour le jour et leur attention est facilement détournée des avantages qu'elles pourraient retirer d'une organisation plus rationnelle de leurs services. Il semble cependant que l'intérêt qu'elles prêtent de plus en plus à ces problèmes d'organisation, conduira à un accroissement de l'utilisation de services communs. Cette nouvelle technique ne peut que provoquer une plus grande efficience et des économies.
L'autre exemple est pris parmi les industries nationalisées. M. J. L
L'auteur relative d'autant plus ces considérations qu'il se rend compte que l'activité du National Coal Board diffère profondément de celle par exemple d'une organisation de gaz, d'électricité ou de transport, que les problèmes sont différents et donc également les structures d'organisation. Il ne veut pas donner une abstraction de corporation publique mais uniquement un exemple. Dans l'instauration des services communs, il voit surtout un moyen d'éviter la dualité, d'assurer des économies sur une échelle très large et d'utiliser au mieux les connaissances de spécialistes.
Il groupe sous trois rubriques les considérations qui doivent entrer en ligne de compte pour l'institution de services communs. Les premières se rapportent aux économies à réaliser, par exemple par la centralisation des transports ou des services de comptabilité. Les secondes ont trait davantage aux conditions économiques de production. Les troisièmes sont constituées de considérations générales résultant des qualités humaines ou des relations des êtres humains, avec leur personnalité et leurs caractères différents. Dans une grande organisation industrielle, le troisième groupe de considérations est en quelque sorte le plus important. Il n'est pas difficile en effet de démontrer que la centralisation de certains services peut amener plus d'efficience et plus de profit sur le plan économique, mais il n'est pas toujours possible d'unifier ces mêmes services lorsque leur personnel ne fait pas preuve d'un esprit de collaboration.
Les tâches du National Coal Board sont avant tout industrielles et non administratives. En fait cependant, cet organisme est responsable de très nombreuses industries; son activité s'étend environ à 1.000 mines de charbon; il possède 150.000 habitations et d'énormes propriétés. Au point de vue géographique, ses intérêts sont dispersés à travers toute l'Angleterre, l'Ecosse et le Pays de Galles. Il s'intéresse ainsi à environ 750.000 travailleurs industriels et 40.000 employés; c'est dire toute son importance. La presse le décrit comme une organisation hautement centralisée. Il diffère cependant d'autres organismes industriels par une activité très diversifiée. Cette diversité est due à des conditions physiques, mais aussi aux circonstances et aux méthodes qui varient fortement dans l'industrie charbonnière.
Il serait évidemment difficile de décrire ici toute l'organisation du National Coal Board. L'auteur en donne toutefois quelques exemples qu'il trouve dans les services de comptabilité, les services juridiques, les services d'organisation, ceux du personnel et des achats et ventes, les ateliers centraux, les services scientifiques, les services de transport et ceux enfin qui s'occupent des techniques de production. Bornons-nous à rappeler ce que l'auteur nous apprend concernant certains de ces services.
Et tout d'abord par exemple, le service juridique. La centralisation d'un tel service offre moins de difficultés que pour d'autres. En effet, il occupe généralement peu de personnel et ce personnel est hautement spécialisé selon une même branche. Il constitue plutôt un service de consultation; son existence est fondée sur des considérations pratiques dépendant de la quantité du travail et du nombre d'agents.
Les services du personnel du National Coal Board sont divisés en deux sections: celle qui s'occupe des ouvriers et celle dont relèvent les employés. Le Labour Department, c'est-à-dire la section concernant les ouvriers, est elle-même divisée en deux départements: l'un concernant les relations de travail et s'occupant des salaires et des conditions de service, l'autre, au contraire, dont l'activité s'étend aux recrutements, à la formation et aux délassements. Ce second département comprend 70 centres de formation qui s'occupent notamment de procurer des facilités aux ouvriers plus âgés.
Dans le domaine des transports, il va de soi que des limitations géographiques sont imposées à l'organisation stricte des services communs. En pratique, les mines sont groupées en petites unités qui, chacune, ont un service commun. Cette centralisation est très importante pour la distribution des marchandises. Là où l'organisme rivalise avec des organisations commerciales de transport, le service est établi sur une base commerciale avec des tarifs compétitifs et une comptabilité qui permet d'apprécier les profits et les pertes.
Après avoir donné la physionomie générale de l'organisation du National Coal Board, l'auteur constate que l'instauration de services communs dans cette institution, est lente mais continue. Selon lui, cette extension ira en s'accroissant dans l'avenir, car les tâches de plus en plus nombreuses réclamées de l'industrie exigent la création de services communs de plus en plus effectifs. C'est ainsi, par exemple, que la centralisation n'est pas encore complète dans les services du personnel, parce qu'en raison d'une tradition déjà vieille, les ouvriers et leurs syndicats peuvent atteindre directement le directeur des Mines pour le saisir de leurs revendications. Celui-ci est ainsi habitué à résoudre certains problèmes de personnel sans l'aide des services spécialisés. Ces pratiques ne feront cependant que s'amenuiser avec le temps, lorsque la centralisation des services aura été plus poussée encore et lorsque les ouvriers se seront rendus compte qu'ils peuvent avoir confiance dans les spécialistes que l'on met à leur disposition. De même, les limitations géographiques dans les questions de transport doivent être vaincues peu à peu. De même encore, les services d'éducation auxquels le Board attache une grande importance, doivent être aménagés. Enfin, les services qui s'occupent des techniques de production, doivent perfectionner leurs méthodes pour mériter la confiance qu'on leur accorde.
L'auteur conclut de l'expérience qu'il a relatée, en confirmant que les questions de services communs sont dominées avant tout par des cas individuels et non par des principes ou des règles rigides. Lorsque des services communs sont instaurés, ils créent fréquemment un conflit entre ceux qui en sont responsables et ceux qui doivent s'en servir. Très souvent, en effet, le client pense qu'il est plus capable lui-même de pourvoir à ce dont il a besoin. C'est pourquoi, l'institution de services communs réclame énormément de patience et de compréhension. Il ne faut pas toujours en attendre un bénéfice immédiat; il suffit que la qualité des produits soit meilleure pour une même dépense.
En tous cas, l'auteur est convaincu que la centralisation des services doit être introduite ou même poursuivie non seulement pour des raisons mathématiques d'économie ou de personnel, mais aussi pour des considérations morales et tout simplement humaines, capables d'insuffler un esprit d'initiative dans les administrations, qu'elles soient publiques ou privées.
H. R.
Quelques aspects du développement administratif en Grande-Bretagne depuis 1832
M. F.M.G. W
En commençant son étude, force lui est bien de constater qu'il existe peu d'informations sérieuses sur le problème. La seule méthode scientifique acceptable serait en effet de dépouiller toute la documentation administrative qui concerne la période envisagée. Faute de telles recherches, l'auteur doit bien se borner à poser seulement quelques jalons, encore que son étude ne doive pas être considérée comme fondée sur des sources trop partielles ou sujettes à caution.
Pour la clarté de son exposé, M. W
L'auteur trouve la délimitation de son étude non seulement dans une question de terminologie mais aussi dans une mise au point géographique. C'est ainsi qu'il signale que le développement administratif depuis 1832 a été différent en Angleterre et au Pays de Galles de ce qu'il fut en Irlande et en Ecosse.
Les difficultés de communication entre Dublin et Edimbourg d'une part, et Londres d'autre part, ont joué un rôle capital dans les différences institutionnelles de ces deux contrées.
De même, la concentration de tous les pouvoirs administratifs, en Ecosse et en Irlande, entre les mains d'un seul ministre ne paraissait pas désirable, lorsque ces ministres passaient une bonne partie de leur temps à Westminster.
Ainsi, une étude de l'utilisation des ministères et des « boards » doit nécessairement tenir compte des différences régionales.
L'auteur justifie encore le choix de l'année 1832 comme point de départ de son étude. Cette année en effet semble avoir marqué un tournant dans les relations entre le pouvoir exécutif (le gouvernement) et le Parlement.
L'étude est divisée en deux parties: les faits et les causes.
Dans la première partie purement descriptive, l'auteur analyse les phénomènes de création et de suppression des ministères et des « boards », ainsi que les relations entre ces deux types d'administration. Schématiquement, l'on peut dire que la période envisagée se subdivise en trois tranches. La première, de 1832 à 1855 environ, voit la création d'un nombre assez important de ministères et de « boards »; la seconde période, s'étendant de 1855 au début du 20e siècle, connaît un ralentissement dans la création de nouveaux organismes. Enfin, depuis 1909 environ, on constate à nouveau une recrudescence dans la création des ministères, répartie surtout en deux stades et un accroissement considérable de « boards » à des intervalles plus réguliers. En quelque sorte, on peut dire qu'il y a donc deux dates-clé dans l'évolution, l'une qui marque à peu près la fin de la guerre de Crimée, l'autre, la victoire libérale de 1906.
En ce qui concerne l'Ecosse et l'Irlande, l'évolution jusqu'en 1906 est presque similaire à celle de l'Angleterre. Depuis cette date, les expériences de ces deux contrées ont différé assez profondément de celles de l'Angleterre et du Pays de Galles. C'est ainsi, par exemple, que la structure irlandaise est restée presque inchangée depuis la fin de l'Union en 1922, tandis que l'administration écossaise s'est orientée davantage vers un caractère ministériel plus prononcé entre 1919 et 1939.
Le problème des relations entre les ministères et les « boards » est plus important. La question principale est en effet de savoir en quelle mesure les « boards » ont été indépendants du contrôle ministériel. Ici encore, une méthode scientifique stricte exigerait une étude longue et détaillée, un dépouillement de la documentation. Il n'empêche que schématiquement l'on peut distinguer ici à nouveau trois périodes: celle précédant 1855 et celle suivant 1906 où l'on rencontre tous les degrés possibles d'indépendance des « boards » vis-à-vis des ministres, alors que la période s'étendant entre 1855 et 1906 a été marquée au contraire par un contrôle plus sévère exercé par ces mêmes ministres.
En résumé, l'histoire de l'évolution administrative en Angleterre depuis 1832 ne peut se faire que si l'on tient compte de certaines distinctions à la fois quantitatives et qualitatives.
Quels sont les facteurs qui ont influencé l'évolution de l'usage respectif des ministères ou des « boards »? Pourquoi, notamment, constate-t-on un monopole de ministères entre 1855 et 1905? Pour répondre à ces questions, l'auteur ne peut que reprendre succinctement l'examen des différents stades, en essayant de trouver les causes de l'évolution dans un sens ou dans l'autre.
La première cause, à première vue la plus importante, du déclin dans l'utilisation des « boards » après 1855 a été, semble-t-il, la prise de conscience par la Chambre des Communes de ses possibilités d'intervention vis-à-vis des organes administratifs de l'Etat. Sans doute, le Reform Act date-t-il de 1932. L'on ne pouvait toutefois espérer passer sans transition aucune de la vieille administration du 18e siècle, presque complètement indépendante du Parlement, à l'administration sévèrement contrôlée de l'ère Victorienne. C'est pourquoi, entre 1832 et 1855, voit-on en quelque sorte une période de transition où l'on procède davantage à des expériences. C'est ce qui explique que pendant ces années, l'on voit naître plusieurs sortes de contrôle par le parlement. Certains « boards » sont quasi totalement indépendants; d'autres, au contraire, sont plus sévèrement contrôlés; entre les deux, se trouve tout une gamme de différenciation dans le mode de contrôle.
Parmi les autres facteurs qui ont pu encourager à ce moment la création de nouveaux « boards », on peut citer le poids de la tradition: il était en effet normal et bien reçu de confier de nouvelles tâches à de nouveaux organismes. De même, les ministères qui existaient en 1830, n'étaient pas adaptés ni équipés pour entreprendre ces nouvelles tâches. De plus, la théorie qui prédominait à l'époque, ne permettait guère une intervention quasi permanente de l'Etat dans les affaires économiques.
Il faut cependant relativer profondément l'affirmation que la seule cause du déclin des « boards » ait été l'intervention plus grande de la Chambre des Communes.
En effet, si celle-ci a modifié son attitude après 1855, ce n'est pas uniquement sur la base d'arguments purement théoriques. La création des « boards » était en effet discréditée, parce que, au cours de certaines expériences tentées surtout dans les années 1840-1850, l'on avait constaté qu'une administration directement responsable devant le Parlement était incompatible avec l'existence d'organismes indépendants, mais le Parlement n'occupait pas encore une position assez forte pour pouvoir exercer un contrôle détaillé sur l'administration. En fait, l'on constate que les « boards » qui existaient en 1832 et ceux créés par les Whigs jusqu'en 1841, étaient encore modelés sur les types d'administration du 18e siècle. Ils ne constituaient que des secteurs mineurs dans les engrenages du gouvernement, ils ne concernaient que des aspects bien spécialisés de l'administration, leurs membres n'étaient ordinairement pas rétribués et bien souvent comptaient parmi eux et ex officio plusieurs ministres.
Un type de cette situation anormale est présenté par le Board of Woods and Forests. A la tête de cet organisme se trouvaient 3 membres: 2 permanents rétribués et donc inéligibles au Parlement, le troisième, un ministre, le First Commissioner of Woods. La position de ce ministre était cependant équivoque au sein du « board ». Il n'avait, par exemple, aucun droit de veto vis-à-vis de ses collègues et les décisions du « board » étaient soumises à l'approbation du Trésor.
Une première réaction s'était déjà dessinée dans le Parlement à l'égard des organismes chargés d'appliquer la Poor Law, de 1834 à 1847.
Les responsables de cette loi formaient en effet un comité fortement centralisé, indépendant des ministres et du Parlement. Ils étaient rétribués et inéligibles à la Chambre des Communes. Le contrôle de leurs activités par le Parlement était donc quasi impossible, mais d'autre part, ils n'avaient guère non plus de facilités pour se défendre eux-mêmes contre des attaques personnelles.
La commission fut remplacée par un ministre en 1847. En effet, l'état de choses antérieur avait démontré la nécessité d'une possibilité de communication entre les organismes administratifs et la Chambre des Communes. L'expérience avait été utile pour indiquer que le Parlement devait avoir l'œil sur l'administration et le pouvoir d'exercer sur elle un contrôle sévère.
Cette première réaction ne fit que s'accentuer, de telle sorte que la Chambre des Communes allait devenir le véritable arbitre de la fortune gouvernementale. C'est elle qui allait faire et défaire les cabinets et son influence prépondérante allait coïncider avec le déclin de l'utilisation des « boards ».
Il est significatif qu'entre 1845 et 1855, la nécessité, reconnue quoique non formulée, de l'établissement de liaisons entre les organismes administratifs et la Chambre des Communes allait marquer les nouveaux « boards ». Les organismes créés à cette époque étaient en effet de véritables « boards », c'est-à-dire que leur membres, qui étaient tous, soit ministres, soit parlementaires, n'avaient cependant aucun droit de veto vis-à-vis de leurs collègues. Les organismes eux-mêmes avaient des représentants au Parlement mais ces représentants n'étaient pas exclusivement responsables pour eux. De même, la plupart des « boards » qui avaient existé avant 1845, disparurent ou furent modifiés durant les années 50. Il serait dangereux d'affirmer que la seule origine de ces modifications doive être trouvée dans de mauvaises relations entre les organismes eux-mêmes et le parlement ou dans une attitude plus doctrinaire de la part de la Chambre des Communes. Il n'empêche que ces facteurs ont joué un grand rôle pour prévenir la création ultérieure de « boards ». L'on vit ainsi de plus en plus des « boards » se transformer en ministères, afin d'assurer leur représentation au Parlement et en même temps de répondre de leurs responsabilités vis-à-vis de ce même Parlement. Après 1855, l'idée de créer des organismes plus étroitement unis au parlement fut elle-même abandonnée et l'usage des « boards » fut généralement discrédité.
La fin de la guerre de Crimée marque le tournant principal de l'évolution. Des considérations théoriques et pratiques avaient en effet imposé l'acceptation de l'idée de la responsabilité individuelle. Le climat politique et constitutionnel de la seconde moitié du 19e siècle est dominé par le principe que l'administration relevant d'un ministre, est seule orthodoxe et que l'utilisation d'un organisme plus ou moins indépendant est suspecte.
Les ministères s'étaient rendus capables d'assumer de nouvelles tâches par la réforme du Civil Service. De nouveaux besoins devaient-ils être satisfaits, il n'était plus nécessaire de recourir à la création de nouveaux organismes. Ainsi, le système de la concentration des pouvoirs administratifs dans les mains d'un ministre s'imposait en quelque sorte par un changement de procédure au sein de la Chambre des Communes. Il est à noter, par exemple, que le dernier organisme créé pendant la première période de développement après 1832, fut la Civil Service Commission. Ce n'est pas à la faveur d'un pur accident que le changement dans l'évolution est dû à la manière de conduire l'administration. Si les ministères sont plus grands et si les services sont plus cohérents et mieux intégrés, il n'est plus nécessaire de créer des organismes spéciaux pour assumer de nouvelles fonctions. Ainsi, l'effet du Reform Act de 1832 sur la procédure de la Chambre des Communes se produisait à long terme mais sa portée était immense. La procédure instaurée allait indiquer la part que le Parlement allait jouer dans le développement constitutionnel en opposition au pouvoir de l'exécutif. Après 1832, le Parlement devient de plus en plus la source du pouvoir gouvernemental et accroît ses possibilités de contrôler activement l'administration. Le rôle d'un ministre devant le Parlement est très simple: il détient certains pouvoirs dont il est responsable.
La possibilité qu'il ait pu être mis en minorité dans son cabinet et qu'il ait accepté le point de vue de la majorité n'enlève pas pour autant sa responsabilité devant le Parlement.
Au contraire, la position d'un organisme plus ou moins indépendant est très différente. Un « board » inclut nécessairement une diffusion du pouvoir. Cette diffusion peut être d'autant plus accentuée que tout ou partie des membres de l'organisme n'appartiennent pas nécessairement au Parlement. Celui-ci ne peut pas exercer le même contrôle sur un organisme que sur un ministre. C'est là toute l'explication de la différence de l'utilisation d'un système ou de l'autre. Les ministres peuvent être attaqués, questionnés, on peut avoir avec eux des contacts personnels; le pouvoir n'est pas représenté par l'abstraction d'une autorité collégiale. A partir du milieu du 19e siècle, le ministre est donc regardé comme le type normal de l'autorité administrative centrale et ce système durera pendant environ 50 années.
Par la suite, ce principe ne fut pas abandonné. C'est ainsi, par exemple, que le nombre des ministres avait doublé entre 1900 et 1906 et pourtant le système des organismes indépendants allait renaître après le retour au pouvoir des libéraux en 1906. Les causes de cette modification sont toutefois bien différentes de celles qui avaient marqué la naissance des « boards » avant 1850.
En effet, depuis 1905, le gouvernement central se trouve devant un accroissement de tâches. Cet accroissement a été dû surtout à deux faits principaux: l'importance toujours croissante des services sociaux et la participation sans cesse accrue de l'Etat dans l'économie. Dès le 20e siècle, l'Etat est mêlé de plus en plus aux questions industrielles et sociales. L'administration se trouve inadaptée. Deux facteurs ont joué en faveur de la renaissance des « boards »: ce fut tout d'abord la répugnance à accroître à nouveau les pouvoirs de l'administration; ce fut ensuite l'impression que, l'Etat étant trop directement engagé dans des activités industrielles et commerciales, son instrument principal, c'est-à-dire l'administration orthodoxe, n'était plus adapté. L'organisation de cette administration était en effet trop rigide et son personnel trop stylé pour acquérir un degré élevé d'initiative et d'efficience. C'est pourquoi, loin d'imposer de nouveaux devoirs aux autorités gouvernementales, on préféra en revenir à l'utilisation d'administrations distinctes, plus ou moins indépendantes des ministres et du Parlement.
L'on peut discuter à perte de vue si cette solution est la meilleure. Quoi qu'il en soit, il est impossible de présager de l'avenir. Il faut relever qu'il s'agit avant tout d'expériences et que seuls, les résultats obtenus pourront démontrer si l'on a choisi la bonne route.
Quoi qu'il en soit, l'on peut dire avec l'auteur qu'il est improbable que l'on puisse revoir bientôt un système constitutionnel simple, compréhensif et satisfaisant.
Nous ne pouvons négliger de signaler encore que l'auteur a illustré sa remarquable étude par certains diagrammes donnant la liste par région des ministères et des « boards » avec la mention de la date de leur création ou de leur disparition.
H. R.
Histoire des Finances publiques en Belgique
A la suite d'un premier volume publié en 1950, l'Institut Belge des Finances publiques vient de procéder à l'édition des deux derniers tomes réunissant des monographies plus spécifiquement consacrées à la période d'après 1914 jusqu'à nos jours. (Histoire des Finances publiques en Belgique. Tomes II et III. Bruylant, éditeur, Bruxelles, 1954 et 1955).
L'ensemble constitue une étude particulièrement remarquable et riche en matière à réflexion de nos institutions et de notre technique financière et budgétaire depuis l'Ancien Régime.
La grande variété des sujets abordés traités le plus souvent de main de maître par d'éminents spécialistes se prête mal à une synthèse générale. Le but de l'ouvrage est d'ailleurs de combler une importante lacune due à la carence de notre histoire financière en en groupant les éléments essentiels pour en dégager les traits caractéristiques. Aucune ligne générale logique n'a donc été suivie ni dans le groupement des monographies (dont chacune constitue un aspect particulier) ni dans la composition des volumes. La chose n'est que subsidiaire d'ailleurs.
Avant que d'examiner plus particulièrement le contenu des deux derniers tomes, nous pensons utile de rappeler ici le contenu du premier volume. Il réunissait 10 études faisant suite à la préface de M. Max-Léo Gérard:
Les finances publiques belges sous l'Ancien Régime (M. P. Harsin).
Les finances publiques sous le régime Hollandais M. R. Demoulin).
Les finances publiques de 1830 à 1850 (M. C. Jacquemyns).
Quelques Ministres des Finances (Comte L. de Lichtervelde).
Les Institutions et le régime budgétaire (M. H. Matton).
Les budgets de 1830 à 1913 (M. P. Van der Rest).
La formation du système fiscal de la Belgique avant 1914 (M. J. Van Houtte).
Les impôts directs en Belgique de 1914 à 1940 (M. R. Autan).
Les impôts sur la circulation juridique des biens en Belgique après 1914 (M. E. Genin).
Les droits de douanes et d'accise de 1914 à 1940 (M. J. Crispiels).
Viennent s'y ajouter:
pour le tome II:
Financement et liquidation de la première guerre mondiale (MM. F. Vrancken et E. Seulen).
Les conditions générales de l'évolution des finances publiques belges durant l'entre-deux-guerres (M. F. Baudhuin).
Les finances publiques et la monnaie (M. A. E. Janssen).
Les recettes publiques de 1919 à 1939 (M. M. Masoin).
Evolution des dépenses publiques de 1919 à 1939 (M. G. Coppée).
Les résultats budgétaires de 1919 à 1939 (MM. E. Moulard et J. Grauls).
La politique de la dette publique en Belgique de 1919 à 1939 (M. E. Davin).
Le Bilan de l'Etat (M. A. Dorcq).
Les finances publiques pendant l'occupation allemande de 1940 à 1945 (M. J. Vanheurck).
Les finances de guerre 1940–1944 en dehors du territoire (M. E. Jacqmain).
pour le tome III et dernier:
La Banque Nationale (1850–1950) activité et statuts (M. P. Devoghel).
Histoire de la Banque Nationale (M. P. Kauch).
Les institutions financières (M. R. Mery).
Les finances des chemins de fer belges (M. P. Delory).
Le financement des télégraphes et des téléphones (M. E. Lecat).
Les finances provinciales et communales (M. C. Mees).
Les finances du Congo Belge (Général G. Heenen).
Les finances publiques depuis la Libération (M. G. Eyskens).
Cette table des matières indique d'elle-même que, fidèle en cela à ce qui avait été déjà réalisé dans le 1er volume, à côté d'études historiques et techniques se rapportant à nos finances publiques en général, se placent des études plus particulières ayant trait aux institutions financières et notamment à la Banque Nationale.
Voyons maintenant sommairement l'allure générale des deux derniers volumes. Jusqu'en 1914, on peut poser en principe que nos finances publiques ont connu leur âge d'or. La guerre et ses lourdes conséquences renversent la situation. Mais néanmoins la Belgique devait rapidement panser ses plaies malgré certaines erreurs techniques dues principalement à la fallacieuse illusion des réparations allemandes. Ce n'est donc pas ce facteur qui doit être considéré comme essentiel dans la crise de nos finances jusqu'en 1940. Jusqu'à la seconde guerre mondiale, on peut considérer — au départ de 1919 — quatre périodes dont les divers aspects nous sont livrés:
— La restauration nationale jusqu'en 1926, qui se termine d'une manière malheureuse dans la crise,
— Le redressement et la prospérité jusqu'en 1929. Le point de départ en est alarmant. En 1926 le déficit de l'Etat était important, la dette flottante considérable, le Trésor vide et le crédit public discuté, le franc en déconfiture. Des mesures énergiques se combinant à une période de haute conjoncture non seulement opérèrent le redressement, mais amenèrent la prospérité. Ce ne fut qu'une période de répit que les circonstances économiques allaient troubler fâcheusement.
— La crise dure jusqu'en 1935.
— La dévaluation de 1935 et le redressement financier qui lui fit suite — quatrième période — ne peuvent être jugés à l'état pur en raison d'un nouvel obstacle extérieur, politique cette fois: la tension internationale. La défense du territoire contraignit l'Etat à l'augmentation de ses dépenses d'armement et ce, à un moment d'insécurité économique.
Jusqu'en 1940 donc, la vie de nos finances publiques est assez mouvementée, tumultueuse par rapport à avant 1914. L'influence d'éléments externes (crises économiques, tension internationale…) se manifeste quasi constamment et s'allient à toute l'évolution interne qui tend à l'augmentation continue des charges et obligations de l'Etat (politique sociale).
La guerre de 1940, l'occupation portent un nouveau coup que les mesures financières d'octobre 1944 permirent d'atténuer, en ce sens qu'elles écartèrent la catastrophe et les difficultés qui accablèrent les nations qui hésitèrent à des interventions similaires.
Le troisième volume, comme on a pu le voir par l'énumération de son contenu, est plus particulièrement consacré à des aspects de détail, à des problèmes institutionnels, si l'on en excepte l'étude de M. Eyskens.
Ainsi se trouve complétée de la façon la plus heureuse la vue d'ensemble sur nos finances publiques que les promoteurs ont recherchée. Ils ont remarquablement atteint leurs buts. L'œuvre ne souffre aucunement du traitement de chaque point par un ou plusieurs spécialistes qui tous ont mis leur érudition au service de l'entreprise et le succès qui la récompense n'est que la traduction de l'intérêt manifesté par les milieux scientifiques à sa réalisation. Quant au lecteur, non seulement il peut enrichir ses connaissances, mais encore il est séduit par l'art avec lequel les collaborateurs ont traité une matière malgré tout aride.
Y. C.
La Cour de Justice de la C.E.C.A
Le livre que consacre à la Cour M. D. G. V
Il est de coutume de doter les organismes supranationaux d'un véritable pouvoir judiciaire interne. Cette inévitable nécessité n'a pas échappé aux promoteurs du « Plan Schuman ». Cependant, au cours des débats de ratification qui ont eu lieu dans les divers Etats membres, la question a été controversée. On a assez longuement discuté l'étendue des pouvoirs de la Cour à constituer. Le recul du temps est trop bref pour que l'on puisse songer à tirer des conclusions sur les nombreuses critiques portées contre l'institution dès avant sa naissance. Néanmoins l'auteur nous expose avec une parfaite objectivité les principaux arguments de l'opposition.
Une étude sommaire de la Cour peut se faire selon un schéma classique:
Structure.
La Cour est composée, ainsi que l'on sait, de 7 juges nommés à terme (6 ans) par les gouvernements des Etats membres sans que leur choix soit limité autrement que parmi des personnes offrant toute garantie d'indépendance et de compétence. Répartis en deux chambres, les juges élisent eux-mêmes leur Président, dont le rôle est assez étendu puisqu'il peut suspendre, dans certains cas, l'exécution de mesures prises par la Haute Autorité à titre temporaire avant sentence de la Cour (qui n'est pas liée par l'initiative de son Président). Chaque Chambre doit également élire son Président. L'organisation se complète par la présence de deux Avocats Généraux rendant des avis objectifs, un greffier,… etc. Rien de bien particulier en somme. Sauf une particularité: aucune des parties, en cas de contestation, ne peut objecter de la nationalité de l'un des juges ou de l'absence d'un juge de sa nationalité à la Cour ou dans la composition de la Chambre saisie pour demander une modification de la composition de la Cour ou de ses Chambres.
Compétence.
La mission générale de la Cour est d'assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application du Traité et des règles d'exécution.
Plus particulièrement, la compétence de la Cour s'étend:
aux actions d'un organe de la Communauté à l'encontre d'un autre organe, interne de cette dernière.
aux actions des Etats, des entreprises ou de leurs organisations contre les organes de la C.E.C.A.
Le fondement de l'action peut être un acte (pour détournement de pouvoir ou requête en annulation) ou encore une abstention.
aux actions en mise en jugement de membres des organes de la Communauté pour faute grave.
aux recours contre les sanctions imposées par la Haute Autorité,
aux contestations entre Etats membres sur des points relevant du Traité.
La Cour peut en outre:
— mettre en œuvre les pouvoirs spécifiques qui lui sont accordés pour l'application et l'interprétation du Traité,
— suspendre les décisions des organes d'exécution, faire des recommandations ou imposer des dispositions transitoires,
— décider souverainement sur les questions préjudicielles,
— exercer un contrôle à l'égard de certains fonctionnaires de la Communauté,
— recevoir d'autres missions, une plus large compétence.
L'auteur examine soigneusement et systématiquement, d'une manière approfondie, les articles 10–12 § 2 - 33 à 43 – 47 – 63 et 66, 88 et 89 – 92 et 95 du Traité dont le texte et l'interprétation fondent d'une façon plus précise la compétence de la Cour.
La Procédure.
Elle est assez complexe mais bien organisée. La Cour demeure en fonction d'une manière permanente, mais ses vacations sont limitées. La question linguistique a été résolue (procédure dans l'une des 4 langues des Etats). La procédure elle-même est examinée par l'auteur avec beaucoup de soin. Elle ne présente pas de grandes particularités.
Jurisprudence.
Elle est encore à venir, aucune décision n'ayant été rendue par la Cour au moment de la rédaction de l'ouvrage (juillet 1954). Cela ne signifie pas que des cas ne soient pas en suspens. M. V
Pour terminer, M. V
Signalons, enfin, que l'ouvrage se complète par un recueil de textes en appendice qui permet une facile référence aux sources.
Y. C.
La rémunération des fonctions politiques et publiques
L'auteur Mrs. Hilda R. K
Les rémunérations de quelques fonctions sont reprises au tableau suivant:
(à remarquer que les fonctionnaires ne sont pas visés par cet article).
L'auteur fait remarquer que les rémunérations ne reflètent pas la valeur ou l'importance des services rendus et sont établies avec des optiques différentes.
Dans les parastataux à caractère financier, commercial ou industriel, le traitement peut être considéré comme représentant la valeur hypothétique de l'agent sur le marché de l'emploi, diminuée toutefois d'une certaine somme parce qu'il s'agit d'un service public. Dans les parastataux à caractère social les traitements sont moins élevés, les membres des conseils acceptent un sacrifice pour le caractère social de leur charge.
Pour la conduite des affaires de l'Etat, il n'y a pas de « prix du marché ». Généralement des considérations historiques fixent les traitements. Ceux-ci ne peuvent toutefois être si bas qu'ils n'aient plus aucun rapport avec la dignité de la fonction, ni si élevés qu'ils ne correspondent plus à la notion de service public.
S'il s'agit de politique locale, la tradition veut que les services ne soient pas payés.
J. V.
Les services d'organisation et méthodes dans les petites autorités publiques
M. Raymond N
Les bureaux O & M nécessitent du personnel fort qualifié et jouissant d'un statut élevé. Un bureau O & M constituerait une charge très lourde pour beaucoup de petites autorités qui, de plus, ne pourraient l'occuper full time.
Les divers services des petites autorités jouissent d'habitude d'une grande autonomie et leur vie est bien connue du public.
Un chef de service verra d'un mauvais œil que le secteur qu'il dirige soit soumis aux investigations d'un bureau O & M, qui voudra peut-être bouleverser sa manière de travailler et dont les rapports seront peut-être publiés et commentés dans la presse.
Les dirigeants des autorités locales, sont des politiciens et peuvent être tentés, surtout s'ils sont dans l'opposition, de proposer ou de refuser l'emploi des techniques O & M, à des fins politiques.
L'auteur examine ensuite de quelle manière les autorités locales peuvent s'organiser pour utiliser des bureaux O & M. Il propose les solutions suivantes:
— Autorités locales importantes: avoir leur propre bureau O & M.
— Autorités de moyenne importance: faire appel à une organisation O & M extérieure; en même temps, avoir un agent de méthodes.
— Petites autorités locales: faire entièrement appel à une organisation extérieure pour les questions O & M.
Pour rendre ce plan plus concret, l'auteur pose des questions:
1°) quel est l'effectif minimum d'un bureau O & M?
2°) Quelle importance doit avoir un service pour justifier un bureau O & M full-time?
3°) quelle importance doit avoir un service pour justifier un agent de méthodes?
et il donne les réponses suivantes:
1°) effectif minimum d'un bureau O & M:
2 agents, à condition qu'ils soient compétents et qu'ils jouissent d'un statut leur donnant une grande autonomie.
2°) importance du service pour justifier un bureau O & M full-time:
L'auteur cite des exemples concrets: Dans les organismes dépendant du pouvoir central (non compris le personnel ouvrier et le personnel de l'administration des postes), la moyenne est d'un agent O & M pour 1500 agents.
La British European Airways a un agent O & M pour 1000 agents et estime que l'idéal serait 1 agent O & M pour 5 à 600 agents (le fait qu'un organisme engagé dans une compétition commerciale fait un usage aussi intensif du bureau O & M est de grande importance).
L'auteur estime que pour fixer le nombre d'agents O & M nécessaire, les facteurs suivants doivent être pris en considération:
le genre de personnel employé;
les possibilités de standardisation du travail;
l'importance de l'organisme;
(Le nombre d'agents O & M doit être moins que proportionnel à l'importance de l'effectif).
la politique de l'emploi des méthodes d'organisation;
la mesure dans laquelle les méthodes O & M ont déjà été appliquées.
Dans les départements ministériels, ces facteurs jouent comme suit:
Pour une autorité locale qui voudrait introduire les méthodes O & M, la balance se présenterait comme suit:
Bien que l'importance relative de ces divers facteurs ne puisse être donnée avec précision, l'auteur croit qu'on peut raisonnablement prétendre qu'un pouvoir local ayant un personnel de 3.500 à 4.000 agents (y compris le professeur et les ouvriers) pourrait occuper pendant des années deux agents O & M full-time.
En termes budgétaires, un personnel de deux à deux millions et demi de livres sterling justifierait un bureau O & M de 2.500 £.
3°) Quelle importance doit avoir un service pour justifier un agent de méthodes?
L'auteur pense qu'une autorité locale ayant un effectif de 1.000 à 1.500 agents peut justifier un agent de méthodes full-time.
L'auteur expose le fonctionnement du Metropolitan Boroughs' O & M Committee qui travaille pour 22 boroughs avec un bureau de 4 organisateurs, pour un coût annuel de 6.000 £.
Chaque année le bureau fournit trois études générales et 10 à 12 études sur des services particuliers. On a estimé dans le dernier rapport du comité que si toutes les suggestions du bureau avaient été suivies, une économie d'environ 50.000 £. par an aurait été réalisée.
L'auteur examine diverses formules qui permettraient aux autorités locales de bénéficier des services de bureaux O & M communs, il en analyse les avantages et les inconvénients.
Certains pouvoirs locaux ont fait appel à des organisateurs conseils. Ces organisateurs conseils n'étaient généralement pas familiarisés avec les méthodes de travail des pouvoirs locaux et leur action semble ne pas avoir donné entièrement satisfaction.
Des bureaux conseils ont récemment recruté du personnel dans les services mêmes des pouvoirs locaux afin d'éviter les écueils qu'ils avaient rencontrés du fait de leur manque de connaissance de la vie de ces pouvoirs. Le prix des organisateurs conseils est très élevé.
Sans vouloir trop généraliser, l'auteur constate que le Gouvernement central et les pouvoirs locaux ont des conceptions différentes au sujet de la carrière à donner au personnel des bureaux O & M.
Le Gouvernement central craint que l'agent qui travaille trop longtemps dans un bureau O & M ne perde de son efficacité, il pense que les sections O & M n'offrent pas de possibilités d'avancement suffisantes pour des organisateurs de classe et il estime désirable que de hauts fonctionnaires des départements soient formés à l'expérience O & M. Aussi, il forme des agents aux pratiques O & M, il les utilise dans des bureaux O & M pendant environ cinq ans et il leur fait ensuite reprendre le cours normal de leur carrière.
Un certain nombre de pouvoirs locaux par contre, recrutent des agents déjà formés aux pratiques O & M. Ces agents peuvent faire entièrement carrière comme spécialistes O & M. Ils passent d'une autorité à une autre autorité plus grande en améliorant leur situation à chaque mutation.
Chacune de ces méthodes est sans doute adaptée au milieu ou elle est appliquée.
J. V.
La crise de la notion juridique de service public en droit administratif français
M. Jean-Louis
Il semble bien que la deuxième moitié du 20e siècle ait renoué en France avec une pratique inaugurée à la fin du 19e et qui a consisté dans une mise en procès des notions fondamentales du droit administratif.
Vers 1895, la notion de puissance publique et son. utilisation dans la théorie du droit administratif ne sont pas sorties indemnes des critiques de Léon Duguit qui répondaient à un besoin de renouvellement de ce droit, lequel, effectivement, a été réalisé par elles.
Depuis 1950, la notion d'établissement public, le régime du domaine public, celui de la concession de service public et maintes autres institutions ont à leur tour fait l'objet d'observations pertinentes. Il est fort difficile de dire à leur sujet qu'ils ont été épargnés par l'étau dans lequel autant les faits que la science les ont enserrés.
Dans le prolongement de cette épreuve, M. Jean-Louis
D'aucuns avaient voulu y voir la pierre angulaire du droit administratif, c'est-à-dire le concept pouvant servir de base à toutes les grandes théories relevant de ce corps de règles. Cinquante ans d'existence, à vrai dire cinquante ans d'acceptation relative, n'ont pas abouti à assurer son essor. Ils ont plutôt tendu à consacrer sa faillite. Ils ont attesté d'une façon nette que la notion de service public n'était elle aussi qu'un instrument de synthèse, un outil sans doute utile à la connaissance scientifique et à la systématisation du droit administratif, mais dont la valeur n'a pas été plus déterminante que celle de la notion de puissance publique ou celle du concept de l'intérêt public pour étayer ses fondements.
On peut même affirmer que la notion du service public doit pour une large part sa perte à son propre succès, à l'idée que l'on a eue de la faire servir pour caractériser un nombre de plus en plus grand d'institutions répondant à des buts ou à des fonctions différentes mais dans le concert desquelles la notion du service public s'est usée, a éclaté et, pour ainsi dire, a perdu sa vertu.
M. Jean-Louis
Retenons que l'auteur expose toujours ses considérations dans une optique propre au droit français. Il n'abandonne pas l'idée selon laquelle le service public doit pouvoir encore distinguer la compétence des juridictions administratives de celle des cours et tribunaux ordinaires. Ainsi, s'il est amené à relever et à faire constater l'inconsistance acquise par la notion du service public, il se défend toutefois de la vouer à l'abandon. Il ne prétend pas être son « tombeur ». Il s'attache encore à la ménager dans toute la mesure des possibilités en avançant notamment que le service public n'est pas par nécessité la qualification d'une institution ou celle d'un organisme comme dans la conception organique du service public, mais qu'elle peut être aussi un régime, mieux encore une situation, un comportement spécial exigé pour l'accomplissement d'actes administratifs.
L'auteur esquisse en ces termes un aperçu de sa conception du service public. Il ne peut être question de la confondre avec l'idée de puissance publique. Elle relève plutôt d'un point de vue ayant égard à l'existence d'une gestion publique et à ses procédés exorbitants, assez nettement différenciés de ceux de la gestion privée.
Que penser de cette opinion et du critère proposés par l'auteur? Sont-ils pleinement acceptables? Peut-être. Mais nous conservons l'impression d'après laquelle, tout compte fait, ce n'est pas l'acte, mais l'organisme ou l'institution dont il émane qui, de nouveau, définit ses traits particuliers. Et alors, la conception institutionnelle du service public reprend consistance, ou plutôt c'est à une conception du droit administratif que l'on se réfère, une conception dans laquelle le service public pourrait subsister comme une notion errante ou aberrante mais dont l'institution administrative, définie par rapport à une théorie générale de l'Etat beaucoup plus ouverte aux réalités politiques et sociales que celle de Léon Duguit ou de Maurice Hauriou, pourrait constituer l'élément primordial.
Nous ne faisons que noter ici une réflexion qui nous est venue à la lecture de la remarquable étude critique de M. Jean-Louis
V. C.
Le citoyen devant l'Etat
Sous ce titre, le Professeur Robert P
Blle relève du genre des mises au point destinées avant tout à l'opinion française. Mais sa lecture est également profitable à quiconque s'intéresse à la vie politique générale et au fonctionnement de ses institutions.
M. Robert P
L'auteur, qui la manie avec un art consommé, nous fournit, en quelques pages, la synthèse d'une matière trop souvent diluée ou trop classiquement présentée dans les traités de Droit public.
« La définition et le statut du citoyen » forme la matière de son premier chapitre et lui donne l'occasion de montrer, à travers les Constitutions françaises de 1789 à 1946, l'élargissement constant de la notion de citoyen. Les considérations de l'auteur lui permettent d'exposer les raisons pour lesquelles les droits économiques et sociaux s'incrivent de plus en plus dans les Constitutions modernes. Elles l'invitent également à faire le point sur la valeur juridique du préambule de la Constitution française du 27 octobre 1946.
Le chapitre deuxième traite du citoyen devant le gouvernement et l'administration. L'auteur y évoque le problème du choix des élus et caractérise les systèmes électoraux en France.
Il y donne également son avis sur la question du referendum et revient sur celle des régimes électoraux pour indiquer comment le scrutin d'arrondissement et la représentation proportionnelle, s'accompagnant à peu près nécessairement du scrutin de liste, façonnent, chacun à leur façon, la vie politique.
Sous le sous-titre: « Le citoyen et l'administration », M. Robert P
Il définit en même temps le régime de la fonction publique et ses exigences contemporaines.
Il relate enfin les vicissitudes de l'administration locale.
Le chapitre troisième intitulé « Le citoyen devant la justice », énumère les garanties dont profitent les citoyens devant les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire (indépendance des juges, commodité d'accès aux tribunaux et efficacité des décisions judiciaires).
Quelques pages sont consacrées aussi aux problèmes particuliers de la justice pénale et une fort bonne esquisse de la juridiction administrative est donnée à la fin du chapitre.
La quatrième partie de l'ouvrage de M. Robert P
Elle révèle, à juste titre, combien l'auteur s'éloigne des méthodes d'exposition propres aux Traités de Droit public.
En s'intéressant au citoyen et à ses groupements et en montrant comment, au déclin de l'ère du libéralisme forcené, ces groupements fonctionnent et déterminent de plus en plus les possibilités de l'action politique, l'auteur se prononce sur le rôle des partis politiques, sur celui des groupements syndicaux et sur celui des autres « pressure groups » dans la vie politique moderne.
Dans ses conclusions, l'auteur recherche les causes du manque d'esprit civique en France. Il croit trouver la première d'entre elles dans une conception erronée ou, en tous cas, anachronique de la liberté — une liberté purement défensive qui se doit de devenir de plus en plus participation et action au lieu de rester autonomie et résistance.
Il en découvre une autre dans ce qui pourrait être appelé le manque de culture politique. On ne peut négliger d'instruire le citoyen des structures complexes de l'organisation politique et administrative de son pays « afin de le mettre en mesure de réfléchir et de discuter utilement ».
En ces termes, M. Robert P
Enfin, — et c'est là peut-être le plus difficile, — il faudrait établir, ajoute l'auteur, un minimum de communauté de pensées et de sentiments entre les citoyens.
La faiblesse de la démocratie s'explique en partie par l'extrême diversité de l'opinion publique. La réforme des institutions et l'éducation des esprits devraient s'attacher à rétablir la croyance en certaines valeurs communes, « condition nécessaire d'une participation active et loyale à la vie politique de la communauté ».
Nous avons également maintes fois réfléchi sur cette question. L'opinion de M. Robert P
V. C.
L'organisation et la fonction consultative du Conseil d'Etat italien
S'il n'est guère aisé de présenter en termes adéquats l'ouvrage de M. Guido L
Cette oeuvre intitulée: Il Consiglio di Stato (Milan, Giuffrè, 1955, in 8o, pp. XXIV, 228) est, en effet, la première d'une nouvelle série de publications: Les Quaderni della Publica Amministrazione. Cette série est placée sous la direction de M. Nino P
Par leur analyse plus poussée, essayons modestement de les mettre en valeur.
En quelques pages, M. P
En un temps où l'écrit est roi, où les écrits concernant l'administration n'échappent pas plus que d'autres à cet engouement, la réaction spontanée devant la parution d'une nouvelle série d'études administratives, s'exprimerait tout naturellement par un cri de saturation et de lassitude. « Encore un » !
Nous serons vite détrompés, si nous prenons la peine de parcourir la préface de M. P
L'activité des administrations publiques est devenue trop complexe pour ses organes. Les fonctionnaires se contentent trop souvent d'à peu près, de connaissances superficielles d'une institution, de la place qu'elle occupe dans un ensemble organisé, des buts qui ont marqué sa naissance. Quels sont en effet les fonctionnaires qui ne se laissent pas tenter au moins une fois par la facilité de l'empirisme ou de la connaissance fragmentaire? Encore faut-il se féliciter, s'ils ne se sont pas établis définitivement dans un immobilisme qui paraît être de plus en plus la marque indélébile de toute administration publique ! Quant à la connaissance qu'ont de l'Administration ceux qui n'en font pas partie, les « étrangers », de combien de préjugés plus graves encore, quoiqu'excusables, n'est-elle pas viciée !
Des ouvrages sur l'administration? Il n'en manque pas et d'excellents. Le plus souvent cependant, ils pèchent par deux excès contraires. Ceux qui sont les plus accessibles, veulent souvent trop embrasser. Ils donnent sur le fonctionnement des institutions publiques une vue générale très utile sans doute, mais partant trop approximative. D'autres, au contraire, traités selon la manière scientifique la plus irréprochable, découragent dès l'abord par leur caractère limité, leur érudition trop touffue, leur but parfois trop empirique. L'administration reste ainsi comme un livre hermétique pour beaucoup et même, peut-on dire, pour beaucoup de fonctionnaires.
L'objectif de la nouvelle collection est précisément de rendre l'administration plus proche de chacun, de la faire rentrer dans la vie courante des individus en en plaçant l'étude plus sur un plan culturel que sur un plan à proprement parler trop scientifique. Son champ d'investigations ne doit connaître aucune restriction de telle sorte qu'à son terme, elle puisse offrir une vue exhaustive de l'administration publique en Italie. Pour ne pas se voir reléguer d'ici quelques années au rang combien fourni des ouvrages « dépassés », elle doit vivre. M. P
A cet égard le premier cahier, dû à la plume de M. L
Pourquoi commencer par le Conseil d'Etat? Mais n'est-il pas, selon M. P
Combien de membres des Conseils d'Etat n'ont-ils pas une connaissance trop vague de l'administration? Combien ignorent ses besoins parce que, issus d'un milieu qui lui est étranger, ils n'ont jamais pénétré dans cette grande maison? Combien ne voient l'administration qu'au travers de l'écran imparfait que constituent les textes juridiques, sans apercevoir la vie qui fait éclater des cadres trop étroits? Combien de conseillers d'Etat ne croient-ils pas, à eux seuls et en vertu de leur seule autorité, être tout le Conseil d'Etat, alors qu'une telle institution est avant tout collégiale et ne tire précisément sa force que dans l'union de plusieurs membres en un seul corps? Quant aux étrangers au Conseil d'Etat, bien pire encore est souvent leur condition. Que de retards ne sont pas occasionnés par le nombre de recours irrecevables ! Irrecevables par manque de compétence des avocats qui les défendent et par égarement dans le maquis d'une procédure compliquée.
On ne peut donc qu'applaudir à l'affirmation de M. P
Tout en soulignant les mérites de la préface de M. P
Comme le discernera immédiatement celui qui connaît quelque peu les institutions de l'Etat italien, l'ouvrage, à première vue tout au moins, est boiteux. Le tableau qu'il nous offre n'est pas complet; il y manque la dernière touche: un chapitre consacré à la fonction juridictionnelle du Conseil d'Etat. N'allons pas y voir un oubli de M. L
Nous ne pouvons songer à présenter en détail toutes les matières traitées par M. L
L'un de ces mérites dont l'auteur doit être loué, est d'avoir replacé le Conseil d'Etat italien dans l'histoire. Comme toute institution humaine, le Conseil d'Etat italien n'est pas le fruit d'une génération spontanée. L'introduction de M. L
A la suite de l'auteur, nous remontons jusqu'à la conception romaine de l'Etat, unité politico-administrative; nous voyons cette conception revivre à la Renaissance et s'affirmer dans l'absolutisme royal appuyé sur les masses populaires contre l'aristocratie; nous voyons aussi comment le pouvoir central fut étouffé rapidement par les appétits qu'il avait réveillés, et comment le peuple devint roi dans les démocraties. M. L
La Révolution française balayera cet organe né de l'absolutisme royal mais l'Empire lui rendra une nouvelle naissance.
L'Italie n'a pas échappé à des vicissitudes historiques analogues. Elle a connu des institutions semblables mais leur avait donné une physionomie propre qui aurait pu se développer en une ligne parallèle à la ligne d'évolution typiquement française, si la Révolution n'avait pas tout renversé. L'annexion de l'Italie à la France sous Napoléon, devait la faire rentrer dans l'orbite traditionnel. 1815 aurait pu constituer une coupure et marquer un retour au passé aboli. En fait, les institutions napoléoniennes étaient trop marquées au coin de l'égalité et du progrès pour subir le sort des êtres inutiles et anachroniques. Ce qui se produisit, fut le résultat d'un phénomène d'assimilation.
L'auteur nous fait parcourir successivement le Royaume des deux Siciles, les Etats pontificaux, le Grand-Duché de Toscane, les Duchés de Parme et Plaisance, ceux de Modène et Reggio, le Royaume Lombardo-Vénitien. Partout nous trouvons un Conseil d'Etat parfois très rudimentaire, parfois, au contraire, à peine distinct du Conseil d'Etat napoléonien. La vraie origine du Conseil d'Etat italien, il faut toutefois la chercher naturellement dans le Royaume de Sardaigne. En 1815, la réaction antifrançaise y avait été radicale. Trente années plus tard, le Piémont était à l'avant-garde des réformes politiques et administratives. Désormais, en dépit des bouleversements politiques, le Conseil d'Etat deviendra un rouage de plus en plus essentiel de l'Etat. Il s'intégrera sans heurts dans le régime constitutionnel de 1848. Il prendra une physionomie plus imposante en 1859. En 1861, de piémontais, il deviendra tout simplement italien. Par les réformes de 1889–1890 et 1907, il prendra une consistance que ne lui enlèvera pas le régime fasciste en dépit des modifications, plus formelles que substantielles, intervenues en 1923.
Son origine absolutiste et monarchique ne fut même pas un titre de déshonneur lors de l'instauration de la République et de la promulgation de la nouvelle constitution de l'Etat italien le 1er janvier 1948. Au contraire, le Conseil d'Etat trouva dans ce bouleversement une vitalité accrue. Pour la première fois, il apparaît dans la constitution et participe ainsi au caractère de la charte fondamentale du nouvel Etat. Sur le plan formel, les dispositions qui le consacrent, ne peuvent être modifiées que par la procédure compliquée de la revision constitutionnelle. Sur le plan substantiel, le Conseil d'Etat s'inscrit désormais dans l'Etat à une place nettement définie. Son utilité n'est pas d'assurer l'observance purement formelle des lois, mais se situe au niveau plus élevé de la justice administrative. Elle relève donc plus de la morale et des principes d'éthique sociale que de la procédure outrancière. A ce titre, le Conseil d'Etat est devenu avant tout l'un des principaux instruments de bonne administration mis entre les mains des gouvernants.
Un autre mérite de M. L
Ses rapports avec le pouvoir législatif ne sont pas compliqués. Ici cependant, le Conseil d'Etat italien n'a pas gardé le caractère de son origine française. Conseil du Roi, donc nanti d'une grande influence sur le plan législatif dans un régime absolutiste, le Conseil de l'Etat n'a plus, dans la démocratie italienne, qu'un rôle avant tout facultatif. L'origine de cette déviation, l'auteur la trouve dans l'application rigide du principe de la séparation des pouvoirs. Lors de sa seconde naissance au siècle dernier, le Conseil d'Etat italien, enfant de l'absolutisme, s'est vu en disgrâce devant le Parlement, d'autant plus que ce dernier, recruté parmi les couches élevées de la population, percevait moins la nécessité de l'intrus.
Avec le pouvoir judiciaire, le Conseil d'Etat italien a des rapports parfois purement occasionnels, parfois véritablement institutionnels. Mais de nombreuses questions, préjudicielles constituent une entrave à son activité absolue.
Ces différents aspects montrent toute la complexité de l'activité du Conseil d'Etat et commandent nécessairement son organisation interne. L'un des principaux dangers est le risque d'absence de coordination entre ses différentes sections. Le remède, selon la conception italienne, a été trouvé dans les attributions dévolues au président du Conseil d'Etat lui-même et dans les assemblées générales des sections. Encore faut-il noter que les sections consultatives et les sections juridictionnelles restent complètement séparées et ne se retrouvent jamais en conseil général. Comme on le voit, les problèmes qui se posent au Conseil d'Etat italien, ne diffèrent pas essentiellement de ceux que connaissent des institutions analogues.
Nous ne pouvons non plus omettre l'esquisse rapide de droit comparé que nous offre M. L
M. L
Quant à la fonction consultative exercée par le Conseil d'Etat italien, M. L
Si nous ne parlons guère des chapitres consacrés à l'organisation et au personnel du Conseil d'Etat, c'est qu'il est difficile d'en donner un résumé succinct. Leurs notes exhaustives nous décrivent tour à tour ces organes prévus pour l'exercice des fonctions de gestion et de personnel, pour celles de consultation et de juridiction, les organes chargés des services auxiliaires tels que tenue des archives, bibliothèque, etc.; elles nous décrivent encore les attributions et le statut juridique des membres de la magistrature du conseil, du personnel de secrétariat et du personnel subalterne.
Ajoutons qu'à une bibliographie fouillée et à des références nombreuses, l'auteur joint un index des noms cités, un index chronologique des lois citées et un index alphabético-analytique des matières.
Pour conclure, dirons-nous que l'ouvrage de M. L
H. R.
Le contrôle gouvernemental sur les dépenses des industries nationalisées en Grande-Bretagne
Il s'agit d'une étude publiée dans un numéro de la revue Public Administration (Spring 55), par M. S. P
Les théories classiques des économistes prétendent que le meilleur moyen de contrôle de l'économie pour un gouvernement est le contrôle des dépenses des organismes publics et tout spécialement des entreprises nationalisées. Personne n'a toutefois examiné comment ces théories pouvaient se concrétiser sur le plan constitutionnel et administratif. Le but de M. P
L'auteur établit d'abord son status quaestionis.
Il faut savoir par exemple que le secteur public est responsable à concurrence de 56 % dans le montant total des gros investissements. Dans cette proportion, les industries nationalisées entrent approximativement pour un montant de 37 %. Il convient évidemment de prendre ces chiffres avec une certaine réserve étant donné qu'en règle générale, ils représentent avant tout un ordre de grandeur, c.à.d. une abstraction, mais se répartissent différemment selon les types d'investissement.
Sur le plan statutaire et si l'on fait exception de quelques organismes, les biens des industries ont été investis dans des corporations publiques plutôt que dans des services proprement gouvernementaux. Cette procédure présente l'avantage d'unir deux mondes très différents et surtout les caractères qui les différencient: le sens du bien commun dans les organismes publics et l'esprit d'initiative et d'adaptation dans les entreprises privées.
Les corporations publiques trouvent en fait leur origine dans le désir de dégager les industries des règles qui lient trop étroitement les services gouvernementaux. La liberté ainsi recherchée n'est cependant pas illimitée. Chaque acte qui crée une corporation, spécifie nettement le droit d'intervention de certaines autorités supérieures pour donner à la corporation publique la direction générale de son activité. Dans la plupart des cas, c'est le ministre qui est responsable d'une telle limitation, mais son pouvoir d'intervention diffère selon les types de corporation. C'est ainsi que dans certains cas, le contôle peut s'exercer sur des programmes à long terme; dans d'autres cas, au contraire, le contrôle ne s'effectue qu'au jour le jour sur un programme limité. Il ne fait aucun doute cependant que, dans tous les cas où l'intervention ministérielle est nécessaire, par exemple, pour réduire les pressions inflationnistes, le contrôle ministériel peut trouver une justification dans la constitution qui reconnaît au ministre un pouvoir général d'intervention dans toutes les affaires qui affectent l'intérêt général.
Reste à savoir comment ce contrôle minstériel peut être exercé.
Plusieurs méthodes sont en effet possibles et si certaines peuvent s'appliquer indifféremment aux deux secteurs industriels, public et privé, d'autres, au contraire, sont spécifiques à l'un ou l'autre secteur. L'auteur analyse en détail les méthodes qui peuvent être appliquées vis-à-vis des corporations publiques.
Le plus important de ces contrôles spéciaux est celui qui affecte l'utilisation des fonds nécessaires au financement de l'entreprise. Ces fonds peuvent dériver de trois sources principales: la sortie des stocks, la création de dettes à court terme telles qu'avances bancaires, ou encore sources internes dont la plus importante consiste dans les provisions annuelles dérivant de la dépréciation. Dans tous les actes de nationalisation, l'on rencontre une limitation aux pouvoirs, reconnus aux corporations, d'emprunter à long terme. En fait, ces limitations ont été fixées à un niveau si élevé qu'il est presque impossible d'exercer un pouvoir effectif de contrôle sur les programmes à long terme. Les chiffres établis donnent seulement un ordre de grandeur et doivent être périodiquement revus pour la mise au point d'un programme d'activité.
Avant toute sortie de stock, les différents actes de création des industries nationalisées réclament le consentement du Ministre et l'approbation du Trésor. La signification de ce contrôle dépend de l'importance et de l'époque de ces sorties. Elles peuvent être en effet très peu élevées et fréquentes, très importantes et rares. Il est évident que le degré de contrôle s'affaiblira, lorsque ces sorties atteindront un niveau élevé et seront peu distribuées dans le temps. L'on comprend de suite, par exemple, que le Ministre exerce un contrôle plus sûr sur une corporation, s'il doit intervenir chaque mois plutôt que si son intervention ne se place qu'une fois par an ou moins encore. En fait, les principales industries nationalisées ont connu des sorties de stock à de rares intervalles. Pour le secteur du charbon, on note quatre sorties en sept ans; pour l'électricité, quatre en six ans; pour le gaz, trois en cinq ans; pour les transports, une en quatre ans.
Une corporation peut aussi éviter une sortie de stock pour financer ses dépenses, en accroissant ses dettes à court terme, par exemple en empruntant aux banques. Dans ce cas, il va de soi que les sorties de stock n'offriront aucune indication suffisante sur les dépenses de capital. Au contraire, en certains cas, ces sorties ont même servi à rembourser les banques. Toutefois, les différentes corporations n'échappent pas pour autant au contrôle sur leurs dépenses à court terme dans les limites statutairès qui sont fixées. Encore fallait-il se garder de neutraliser par des contrôles trop fréquents les avantages du système de nationalisation. C'est pourquoi, dans la plupart des grandes industries, un plafond a été établi pour les emprunts à court terme. Dans les limites de ce plafond, l'entreprise reste libre.
L'industrie charbonnière constitue un cas spécial car elle tire ses fonds à long ou à court terme d'emprunts sur le Fonds Consolidé. La Trésorerie est autorisée par les Coals Industry Acts à fournir ces avances, si elle le désire. Ainsi, le droit de financer un investissement dans l'industrie charbonnière est passé en quelque sorte de l'entreprise elle-même à la Trésorerie. L'aspect principal qui différencie l'industrie charbonnière des autres, doit être recherché dans les garanties, prévues dans les actes de nationalisation, pour assurer le paiement en principal et en int - rêts des dettes à court terme et à long terme. Dans le cas de l'industrie charbonnière, par exemple, tout défaut de paiement se répercute directement sur le Fonds Consolidé et donc, sur le contribuable; dans les autres industries, au contraire, il n'y a pas de relation directe entre leurs responsabilités propres et a Trésorerie. Sans doute, le Fonds Consolidé peut-il couvrir leurs emprunts, mais il peut aussi refuser de les garantir. En fait, jusqu'ici, tous les emprunts ont été garantis par la Trésorerie. Il est difficile, en effet, d'imaginer le contraire, puisque la Trésorerie doit quand même approuver tous les emprunts.
Reste la question de l'utilisation des fonds internes. L'efficacité du contrôle ministériel sur les emprunts extérieurs dépend du rapport de l'emprunt aux dépenses du capital. Ce rapport varie évidemment d'industrie à industrie selon deux facteurs; le degré de développement de l'industrie et des relations entre la dépréciation de ses stocks et ses dépenses totales de capital; ensuite, l'importance des réserves capables de financer les investissements. En général, les corporations publiques n'ont pas recours au ministre ou à la Trésorerie pour faire approuver l'usage qu'elles font, de leurs revenus courants ou de leurs réserves internes, pour financer les dépenses de capital. Néanmoins, leurs statuts imposent certaines limites à cette utilisation. L'importance totale des réserves internes est spécifiée uniquement en ce qui concerne l'industrie du gaz; dans les autres cas, l'on a laissé aux corporations elles-mêmes le soin de décider l'importance des fonds requis pour exécuter leur programme. Deux exceptions cependant doivent être relevées à cette règle générale: c'est le cas des fonds de rachat et des fonds généraux de réserve. Dans le premier cas, ces fonds doivent être investis, sans approbation ministérielle, à la place des emprunts qui auraient été sollicités; dans l'autre, il appartient au ministre ou à la Trésorerie d'indiquer l'utilisation à donner à ces types de fonds. On a voulu par là prévenir l'utilisation des fonds en question pour financer les dépenses de capital.
De l'étude de l'auteur ressort que le contrôle gouvernemental sur les sources internes ou externes de financement de capitaux est considérable, mais ses modes sont presque tous négatifs et ne peuvent résoudre le problème de l'investissement des dépenses publiques. Ce contrôle, on s'en doute, a une efficacité indiscutable dans une politique de restriction telle que celle qui a dû être appliquée depuis 1945. Dans ces circonstances, les contrôles spécifiques sur les dépenses d'investissements d'industries nationalisées ont pu constituer un instrument efficace de politique économique. Il n'en irait pas de même si l'on envisageait une politique d'extension du secteur public. Une telle politique dépend évidemment dans une très grande mesure de la personnalité des autorités responsables. Dans une ambiance déflationniste, les dirigeants des corporations, ainsi du reste que la plupart de leurs correspondants dans l'industrie privée, ne sont pas immunisés contre le pessimisme dominant dans les affaires, de même du reste que, depuis la guerre, ils n'ont pas été immunisés contre l'optimisme prédominant. De plus, les dirigeants des corporations ont forcément une vue, restreinte aux limites de leur industrie propre, laissant au gouvernement des considérations plus larges sur une politique générale de l'économie. En ce sens, il y aurait même parfois une possibilité de conflit entre une corporation et le ministre. Cette possibilité n'est certes pas improbable si l'on sait, par exemple, que les ministres peuvent user de leur pouvoir général d'intervention dans toutes les affaires qui affectent l'intérêt national et notamment de leur pouvoir spécifique de contrôle sur la politique d'investissement des corporations publiques. Malgré tout, il est difficile d'imaginer comment un ministre pourrait forcer une industrie nationalisée à faire monter ses dépenses d'investissement contre ses désirs, sans l'établissement préalable de projets techniques. Or, cette technicité, aucun ministre n'est dans une position favorable pour l'acquérir. Chaque intervention ministérielle risquerait donc d'être combattue par des arguments techniques contre lesquels le ministre resterait impuissant.
Il n'empêche que les possibilités théoriques de conflit seraient considérablement réduites, si les corporations publiques préparaient, en fonction du progrès ou du déclin de l'activité économique, des plans détaillés qui leur permettraient de faire front à la conjoncture.
La conclusion générale de l'auteur se trouve dans le fait que les contrôles actuels du gouvernement sur les dépenses d'investissement des industries nationalisées sont peut-être très puissants, mais insuffisants pour stimuler l'économie. Tel qu'il est actuellement réglementé, le secteur nationalisé de l'industrie est incapable de constituer, aux mains des gouvernants, une arme efficace dans le domaine de l'économie politique.
H. R.
Une histoire des idées politiques
Le dernier ouvrage du professeur Walter T
En le lisant, nous nous sommes rappelé un passage de la lettre-préface qu'André S
Comme l'ouvrage précité du professeur Jean-Jacques C
La Geschichte der politischen Ideen, cette oeuvre écrite en langue allemande, ne manquera d'être bientôt rangée dans la série des « Companions » de la science politique, Ce n'est sans doute pas un livre farci de références ou bourré de notes critiques, de mises au point ou de réserves ou encore d'indications bibliographiques. Nous n'y trouvons en effet qu'un exposé clair et compréhensif des nombreuses idées, théories et doctrines politiques constituant dans la littérature le patrimoine historique dans le prolongement duquel se situe la pensée contemporaine.
En quelque sorte, le dernier ouvrage du professeur Walter T
Il ne s'agit donc pas à proprement parler d'une oeuvre d'initiation. Tel l'ouvrage de Georges H. S
Le livre du professeur T
Citons à ce titre les chapitres intitulés: Regards sur l'homme et La Bonté de l'Homme (pour la pensée politique du dix-huitième siècle), Les libéraux, L'Utopie (pour l'analyse des œuvres de William Godwin, de Charles Fourier, de Claude Henri de Rouvroy, de Saint-Simon, de Robert Owen, de Proudhon et d'Auguste Comte), Les Réformistes contre la Révolution (histoire de la pensée socialiste), Les anarchistes (pour Max Stirner, Michel Bakounine, Le Prince Kropotkine et le syndicalisme).
Pour la connaissance de la pensée politique de la fin du dix-neuvième siècle ou de la première moitié du vingtième, la méthode utilisée aboutit à des résultats partiellement inattendus. Si le classement de Jacob Burckhardt, de Frédéric Nietzsche, de Otto Spengler sous la rubrique: Les prophètes du malheur, ne nous a pas surpris, par contre celui des machiavéliens, au sens de James Burnham sous le titre: Les Néo-sceptiques, nous a un peu étonné. Loin de nous l'intention de critiquer pareille présentation. Mais il nous est d'avis que le commun dénominateur des idées développées par Gaétan Mosca, par Vilfredo Pareto, par Robert Michels, par Georges Sorel et par James Burnham lui-même pourrait peut-être avoir plus qu'une teneur de scepticisme.
Pour être complet, signalons que l'ouvrage de Walter T
V. C.
Les subventions dans les dépenses publiques au Grand-Duché de Luxembourg
Le ministère des affaires économiques du Grand-Duché de Luxembourg a publié dans le cahier n° 11 de son service d'études et de documentation (1955) un essai de mise au point sur la question dont l'auteur est M. Pierre C
Le but poursuivi consiste dans la détermination du rôle joué par les subventions dans les dépenses publiques au Grand-Duché de Luxembourg. Préalablement à cette tâche, une nouvelle définition de la subvention est fournie. Sur la base de celle-ci, le dépouillement du budget de l'Etat est ensuite opéré.
L'ouvrage se compose de quatre parties.
La première a pour titre: « Analyse de la matière ». Elle se prononce sur les questions préalables à la définition de la subvention:
l'analyse objective des dépenses publiques;
les trois aspects de l'opération budgétaire (prévision, totalisation et classement des dépenses et des recettes publiques);
les différences techniques séparant les régimes comptables constitués par la comptabilité camérale, la comptabilité financière et la comptabilité de gestion.
La deuxième partie donne un aperçu de l'importance prise par les subventions publiques en Suisse, en Grande-Bretagne et en France. L'auteur y souligne également l'ampleur de l'aide gouvernementale qui a été donnée aux exportations dans différents pays.
La troisième partie présente un aspect théorique et propose d'arrêter une définition de la subvention. M. Pierre C
Avant de procurer un aperçu des études entreprises sur la comptabilité nationale à l'Institut belge des finances publiques, à l'Institut de Sociologie Solvay (Université libre de Bruxelles), à l'O.E.C.E. et à l'Union douanière néerlando-belgo-luxembour-geoise, l'auteur propose de s'en tenir à la définition de la subvention que voici: subventions = dépenses de répartition ou transferts de revenus.
Les subventions au Grand-Duché de Luxembourg forment toute la matière du quatrième chapitre. Y sont toutefois présentés également les travaux du ministère des finances de ce pays relatifs à la comptabilité nationale.
Quelques pages y sont aussi consacrées à une question assez souvent délaissée par les spécialistes, à savoir: les subventions allouées par les communes.
Dans ses considérations terminales, M. Pierre C
1952, n° 2, pp. 321–353.
Les conclusions de l'auteur nous paraissent pouvoir aussi être étendues aux adeptes de la science politique.
V. C.