The Ombudsmand in Denmark

Etendue Des Attributions

Les attributions de l'Ombudsmand appartiennent tout d'abord au domaine du contrôle. A la requête d'un plaignant ou de son propre chef, l'Ombudsmand peut faire une enquête dans n'importe quelle activité civile ou militaire. Il a le droit d'inspecter n'importe quel service public et quiconque employé à l'Etat est tenu de lui donner les renseignements et de lui présenter les documents et les registres qu'il a d'office le droit d'exiger.

L'Ombudsmand peut aussi faire assigner une personne comme témoin pour déposer en matière de faits importants pour la marche de son enquête. Cependant les règles du code de procédure qui limitent le devoir du témoin lorsqu'il s'agit par exemple de secrets d'Etat reste inchangées, aussi vis-à -vis de l'Ombudsmand.

Acces Au Controle

Si celui-ci, son enquête terminée, juge qu'un ministre ou un ancien ministre doit être poursuivi pour des fautes commises dans l'exercice de ses fonctions, il en informe le Folketing, dans le cas où il estime que d'autres fonctionnaires sont coupables de forfaiture, il a le droit de charger le Ministère public d'ouvrir une enquête et d'intenter une action pénale contre eux devant les tribunaux ordinaires. S'il s'agit de manquements d'un caractère tel que l'Ombudsmand désire entamer contre le fonctionnaire des poursuites pour infraction à la discipline, il demandera à la direction du service administratif intéressé de conduire une enquête disciplinaire. Jusqu'ici, rare est le fonctionnaire qui a été poursuivi pénalement pour une faute inintentionelle commise dans l'exercice de ses fonctions. Cette pratique n'a pas été modifiée pendant la première année d'activité de l'Ombudsmand, c'est-à -dire depuis le 1^er avril 1955, date à laquelle l'auteur de ces lignes a été installé premier Ombudsmand du Danemark. Grâce au niveau élevé qui caractérise l'Administration danoise en général, il est fort peu probable qu'il soit nécessaire à l'avenir de recourir à la compétence de l'Ombudsmand en tant qu'accusateur dans une poursuite pénale.

Il est pratiquement beaucoup plus important que l'Ombudsmand, en vertu de ses attributions spéciales, puisse contrôler tous les services de l'Administration en vue d'une révision éventuelle des décisions administratives soit sur un plan général, à propos de méthode suivie, ou dans le cas particulier, à propos d'une affaire concrète qui a donné lieu à une plainte.

Selon l'attribution importante formulée dans l'article 9 de la loi sur l'Ombudsmand et de l'article 10 des instructions, l'Ombudsmand, même dans le cas où la plainte ne nécessite pas une poursuite, fera toujours connaître aux intéressés son opinion sur l'affaire. Conformément à cette règle, l'Ombudsmand devient un organe consultatif et les discussions verbales ou écrites engagées avec les autorités administratives compétentes, lorsque la marche des affaires mérite d'être corrigée, sont justifiées en vertu de la loi.

Dans l'année écoulée, les arrangements conclus à l'amiable dans les cas répréhensibles survenus dans l'Administration prouvent l'importance pratique de ce poste.

L'ombudsmand Et Le Folketing

Enfin il faut souligner que l'Ombudsmand est à même de porter à la connaissance du Folketing les cas qui ont nécessité sa demande de poursuite ou son intervention car il rend compte de ses actes, soit quand l'affaire en cours le motive, soit dans un rapport annuel de son activité et de ses expériences; ce rapport est d'ailleurs imprimé et publié.

Outre les attributions mentionnées, il appartient à l'Ombudsmand de porter à la connaissance du Folketing et des ministres intéressés les imperfections qu'il découvre dans les lois et les règles administratives en vigueur, en plus de cela, il peut proposer les réformes qui selon lui augmenteraient la sécurité publique et seraient favorables à l'Administration de l'Etat.

Marche Des Affaires Et Position Des Fonctionnaires

Il faut cependant que les vices signalés dans la législation ne soient pas dus à des raisons politiques dont seul le Folketing est responsable; car il n'est pas question de conférer à l'Ombudsmand une autorité politique qui fasse concurrence ou s'oppose aux décisions parlementaires, l'Ombudsmand est l'homme de confiance du Folketing non son critique.

D'un autre côté, en vertu du texte formel de l'article 3 de la loi sur l'Ombudsmand, ce magistrat est « indépendant du Folketing » dans l'exercice de ses fonctions. Cela signifie qu'il ne peut recevoir aucune instruction du Folketing quant au traitement des cas qui lui sont confiés. Il est également entièrement indépendant du Gouvernement ainsi qu'il appert de sa compétence susmentionnée de dénoncer les fautes administratives commises par les ministres d'un gouvernement actuel ou ancien.

Pour avoir un contact plus étroit avec l'Ombudsmand en ce qui concerne par exemple les rapports de ce dernier sur les affaires traitées ou les questions financières relatives à l'administration de ses bureaux, le Folketing a nommé un comité spécial à la tête duquel est placé le président du Folketing.

L'initiative d'une enquête peut venir du dehors à la suite d'une plainte adressée à l'Ombudsmand ou peut être prise par l'Ombudsmand lui-même car, il a aussi le droit, sans en avoir été saisi en bonne et due forme, de conduire une enquête pour examiner n'importe quelle affaire dans le cadre de l'Administration publique. Cependant, dans la plupart des cas, c'est une plainte du dehors qui déclenche une action. Tout citoyen a le droit de demander l'assistance de l'Ombudsmand pour qu'il examine la plainte déposée. Cette demande doit être présentée par écrit, signée et peut être refusée s'il s'agit d'une affaire vieille de plus d'un an. Par contre, si l'Ombudsmand prend une affaire en mains de son propre chef, il n'y a plus de délai.

L'Ombudsmand décide lui-même, après plainte reçue, s'il doit ouvrir une enquête; sa décision ne peut pas être appelée devant une plus haute instance; dans la pratique, toute plainte qui n'est pas dépourvue de raison est l'objet d'un examen. Elle est présentée au fonctionnaire ou au service administratif intéressé avec prière de remettre le dossier complet de l'affaire et une déclaration des autorités compétentes. Cette demande est fréquemment combinée avec les pourparlers en cours avec le plaignant ou le service administratif impliqué, souvent le chef dudit service. Il n'y a pratiquement aucune difficulté à obtenir tous les renseignements concluants et de toute part, tant du public, y compris les plaignants et la presse, que des autorités, la nouvelle institution jouit de la plus grande confiance.

Pour protéger le fonctionnaire, la loi de l'Ombudsmand lui assure l'entière possibilité de se défendre contre les accusations portées contre lui, sa défense est publiée dans le rapport annuel de l'Ombudsmand qui relate son cas. En outre, tout fonctionnaire peut demander que l'enquête ouverte par l'Ombudsmand à la suite d'une plainte portée contre lui, soit renvoyée devant les tribunaux ordinaires chargés de juger les questions relatives à la responsabilité du fonctionnaire. Pourtant aucun fonctionnaire n'a choisi cette alternative, persuadé sans doute qu'il pouvait compter sur l'impartialité de l'Ombudsmand.

Si l'Ombudsmand, une fois enquête terminée, juge que la plainte est sans fondement, il en informe le plaignant et lui explique en détail les raisons de ce résultat négatif. La décision de l'Ombudsmand et les raisons de cette décision ne peuvent pas faire l'objet d'un recours devant une juridiction supérieure. Dans d'autres cas, l'Ombudsmand expose au demandeur comme à l'autorité intéressée les critiques qu'il a à faire. Si grâce à l'intervention de l'Ombudsmand les décisions administratives qui avaient été prises sont modifiées, il n'est généralement pas nécessaire de donner suite à l'affaire.

L'Ombudsmand, dans sa première année de fonctions, a été saisi de 700 à 800 plaintes regardant tous les services publics et venant de toutes les classes de la population et de toutes les contrées du pays. Environ 40 % des demandes ont été déboutées tout de suite parce qu'elles n'étaient pas de la compétence de l'Ombudsmand. Enfin dans 10 % environ des instances, le demandeur a obtenu gain de cause puisqu'à la suite de l'enquête de l'Ombudsmand des modifications en faveur du plaignant ont été apportées aux décisions qui avaient été prises ou que les revendications de ce dernier ont été reconnues. Plusieurs demandeurs trouvent déjà de la satisfaction dans la seule affirmation que leur plainte est entièrement ou partiellement bien fondée même s'il est trop tard pour réformer les décisions prises.

Nature Des Plaintes, Leur Instruction

Avant d'instituer l'Ombudsmand, on avait craint que les plaintes dont il serait saisi n'eussent surtout un caractère de chicane. Un certain nombre de celles-ci étaient vraiment injustifiées et n'ont pu être acceptées. La plupart cependant étaient motivées bien que le demandeur n'en retirât rien de positif. Parmi les plaintes qui frisaient la chicane quelques-unes avaient un caractère tel que l'enquête a été faite pour le bien du plaignant tout autant que pour celui de la société; il faut seulement espérer que ces demandeurs, à la suite du résultat de l'enquête et en raison des motifs qui leur ont été exposés ne s'obstineront pas à porter des plaintes vaines qui menacent de devenir une idée fixe.

On avait aussi objecté que cette institution nouvelle porterait préjudice au petit fonctionnaire qui n'aurait pas strictement suivi un ordre mais qui par ailleurs accomplit ses fonctions avec exactitude et bon sens; ce danger-là ne s'est pas montré, les organisations de fonctionnaires le reconnaîtront sans réserve. De mon côté, je me suis efforcé de toujours porter un jugement général dépourvu de tout formalisme.

La crainte de voir l'institution de l'Ombudsmand devenir un service étendu et coûteux demandant une double administration et où les enquêtes inévitables sur toutes les questions pertinentes seraient préalablement faites par un autre organe administratif s'est aussi montrée dépourvue de tout fondement.

Profitant des expériences faites en Suède et en Finlande, il a été possible jusqu'ici de maintenir le fonctionnement de cette institution dans un cadre bien limité puisqu'elle a pu expédier tous les cas dont elle a été saisie en n'ayant pour tout personnel qu'un chef de bureau, trois secrétaires (des juristes) et trois à quatre employées de bureau.

Avantages Du Controle

L'Ombudsmand ne considère naturellement comme sa tâche de contrôler les jugements d'un service administratif dans le cas où celui-ci représente une autorité spéciale en la matière; il n'est question d'intervention que s'il existe des points de droit et de fait qui permettent de constater des fautes ou des manques dans le traitement dudit cas. Pourtant si pour porter son jugement, l'Administration se rend coupable de détournement de pouvoir ou a pris des décisions arbitraires ou déraisonnables, ces fautes tomberont sous la critique de l'Ombudsmand dont l'étendue de la compétence est expressément définie dans les instructions du 22 mars 1956, article 3, paragraphe 1. En pratique, cela signifie vraisemblablement qu'on est particulièrement attentif à la différence qui pourrait être faite entre les citoyens à la suite de décisions administratives arbitraires ou injustes. Dans la majeure partie des cas, il est pourtant évident que le jugement de l'Administration est rendu avec équité. Peut-être les sollicitations de l'Ombudsmand importunent-elles les services administratifs mais ce désavantage est, à mon avis, largement compensé par les avantages du contrôle, ne serait-ce qu'au point de vue préventif.

Au-Dessus Des Differends Politiques

L'indépendance de l'Ombudsmand vis-à -vis du Folketing n'est pas seulement une formalité. La commission de l'Ombudsmand a, par exemple, laissé à ce magistrat — sous responsabilité, devant les tribunaux, de violation éventuelle du secret professionnel — de décider jusqu'à quel point la presse doit être informée de la marche des affaires qu'il traite. D'un autre côté, l'Ombudsmand est l'homme de confiance du Folketing. Le fait qu'il doit être réélu par tout nouveau Folketing pour garder son poste, le prouve. D'autre part, il peut en tout temps être révoqué par le Folketing s'il ne jouit plus de la confiance de ce dernier. Les expériences récoltées en Suède et en Finlande montrent qu'il est possible d'élever cette dignité au-dessus de tout conflit politique. Les chances d'avoir des personnes qualifiées comme candidats au poste d'Ombudsmand reposent au plus haut degré sur le fait que son élection et son renvoi dépendent uniquement de considérations objectives; la grande publicité de cette magistrature et de son administration est aussi une solide garantie.

Le Contact Personnel Avec Le Public

Pour que son institution puisse fonctionner, il faut que l'Ombudsmand jouisse non seulement de la confiance du Folketing mais aussi de celle de l'Administration et de la population toute entière. Après une année d'activité, je puis affirmer que l'Administration centrale tout aussi bien que l'Administration locale a toujours été prête à collaborer loyalement en vue d'une Administration démocratique saine, que la presse, sans parti-pris politique s'est montrée tout spécialement bien disposée envers la nouvelle institution et que le public qui s'adresse à elle fait preuve d'une confiance très grande — parfois trop grande — quand l'Ombudsmand, pour défendre ses intérêts, doit intervenir auprès de l'Administration. A cet égard, il ne faut pas oublier de souligner un moment psychologique qui joue certainement un grand rôle: le public entre en contact personnel avec l'Ombudsmand tandis que l'Administration en général n'est pour lui qu'une chose inaccessible, impersonnelle, devant laquelle il se sent inférieur.

L'institution de l'Ombudsmand est, comme je l'ai déjà dit, incorporée par une loi à la Constitution du Danemark et ne peut être abolie sans une prescription nouvelle. Les partisans comme les sceptiques, tous sont intéressés à ce qu'elle fonctionne de la manière la plus satisfaisante et d'après les expériences faites jusqu'à présent, il semble qu'elle trouvera facilement sa place comme partie intégrante de la démocratie danoise.