Abstract
Am Anfang stand ein recht simples Instrument, um Grenzen neu zu ziehen: Das Visum ermöglicht die Auslagerung von Grenzkontrollen auf das Territorium anderer Staaten. Konsulate der Transit- und Ankunftsländer kategorisieren Intention und Merkmale einer potentiell mobilen Person bereits vor einer Durch- oder Einreise und legen Reisebedingungen (Zeitpunkt, Dauer, Sicherheitsleistungen) fest. Menschen können abgewiesen werden, ehe sie aufgrund des Eintreffens an einer Grenze und des Betretens eines Territoriums Rechte auf Prüfung eines Einreise- bzw. Asylgesuchs erwerben. Damit verhindert ein Staat auch, dass Grenzgänger:innen womöglich vor Ort Unterstützung für einen Bleibewunsch durch Grenzbeamte, Rechtsbeistände, Mitreisende, Verwandte oder Bekannte finden. Materielle und immaterielle Kosten einer Abweisung an der Grenze bzw. einer Ausweisung oder Abschiebung vom Territorium lassen sich, so das Kalkül in den Transit- und Ankunftsstaaten, vermeiden: keine Aufwendungen für den Rücktransport, keine mentalen Belastungen für Beschäftigte von Grenzschutz und Polizei, keine Konflikte mit Hilfsorganisationen und Staaten, in die oder durch die rückgeführt wird. 1
Die folgenden Bemerkungen ordnen die Fluchtverhältnisse der 2010er Jahren in eine längere Linie der Externalisierung von Grenzkontrollen im „langen“ 20. Jahrhundert ein, das vom Ende des Ersten Weltkriegs bis in die Gegenwart reicht. Auf diese Weise soll es erstens gelingen, Einblicke in die Mechanismen und Funktionen der Infrastrukturen zur Kontrolle und Steuerung von Migration zu gewinnen. Zweitens wird die Frage verfolgt, warum trotz einer ausgeprägten Externalisierungspolitik der Europäischen Union (EU) seit den 1990er Jahren die Zahl der Asylsuchenden in Europa von 2011 bis 2016 erheblich anstieg.
Infrastrukturen der Externalisierung
Während des Ersten Weltkriegs führte eine beinahe flächendeckende Pass- und Visumpflicht 2 im euro-atlantischen Raum zu einer nachhaltigen Verlagerung von Grenzkontrollen (weit) vor die territorialen Grenzen („remote control“). 3 Obgleich die Pass- und Visumpflicht als kriegsbedingte Ausnahme angekündigt worden war, wurde sie mit dem Ende des Konflikts nicht aufgehoben. 4 Der US-amerikanische Emergency Quota Act von 1921 und der Immigration Act von 1924 verstetigten schließlich die Einwanderungsbeschränkungen mittels der Visabeantragung und -vergabe. 5 Um dieses Externalisierungsregime praktisch umzusetzen, wurde seit Mitte der 1920er Jahre ein weltweites Geflecht konsularischer Vertretungen und ein professioneller diplomatischer Dienst aufgebaut. 6 Jacob Thomas nennt die Errichtung einer solchen Infrastruktur 7 zur Regulierung räumlicher Bewegungen durch Visa eine „general revolution in migration control“. 8 Auch gegenwärtig gilt noch das, was Aristide Zolberg bereits vor mehr als zwei Jahrzehnten über das Visum konstatierte: „[It] is so familiar that we tend to underestimate its radically innovative character and its fundamental importance in regulating world-wide movement.“ 9
Das Visum blieb auch nach 1945 Gegenstand zahlreicher bilateraler Abkommen: Wirtschaftsstarke, durch ähnliche politische Interessen gekennzeichnete Staaten verzichteten untereinander auf Visa. Solche bilateralen Verständigungen waren eine der Voraussetzungen für eine multilaterale Abstimmung über den Verzicht auf Grenzkontrollen an den Binnengrenzen, wie er im Rahmen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) seit 1957 diskutiert und schließlich im Schengen-Raum seit 1985 etabliert wurde. 10 Der Bedeutungsverlust der Binnengrenzen führte Ende der 1980er Jahre die Frage nach der Ausrichtung und nach den Formen einer gemeinsamen Grenzpolitik auf die politische Agenda der jeweiligen europäischen Gemeinschaften. 2006 fasste der Schengener Grenzkodex die zentralen Elemente der EU-Grenzinfrastruktur zusammen. Von Beginn an hatte diese Grenzpolitik eine globale Ausrichtung vor dem Hintergrund der in den späten 1980er Jahren einsetzenden intensiven politischen, öffentlichen und wissenschaftlichen Debatten um die „Globalisierung“. Diese behaupteten unter anderem, dass Nationalstaaten und ihre Grenzen in Zukunft an Bedeutung verlieren würden: Eine zunehmende Verdichtung weitweiter ökonomischer, politischer, sozialer und kultureller Beziehungen sei zu beobachten, die zu vermehrten, von den Nationalstaaten nicht mehr kontrollierbaren Rückkopplungen, Interdependenzen und Abhängigkeiten führe.
Ein Element dieser von einer Kompetenzerosion des Nationalstaates ausgehenden Diagnose bildete die Vorstellung von einer (gewissermaßen unausweichlichen) Zunahme einer kontinentale Grenzen überschreitenden Migration als Begleiterscheinung von Globalisierungsprozessen. Dadurch gelangten in die Diskussionen über Flucht und Migration verstärkt sicherheitspolitische Erwägungen und Argumente: Die als negativ wahrgenommenen Folgen der Globalisierung könnten nur durch eine vermehrte Überwachung und Kontrolle der Grenzen abgeschwächt werden. Angesichts der hohen Geschwindigkeit des Prozesses der Globalisierung sei Eile geboten und eine intensivierte Zusammenarbeit mit anderen Staaten und deren Sicherheitsbehörden unabdingbar.
„Globalisierung“ und „Migration“ gerieten also im Europa der späten 1980er und frühen 1990er Jahre zu einem untrennbaren Tandem. Die Herausbildung eines Migrationsdiskurses unter Beteiligung zahlreicher Akteure aus dem politischen, administrativen, zivilgesellschaftlichen und wissenschaftlichen Bereich führte dazu, dass sich die Wahrnehmung räumlicher Bewegungen erheblich verschob: Wie Kijan Espahangizi deutlich gemacht hat, wurden unter dem Begriff der Migration Gegenstände neu strukturiert bzw. neu zusammengedacht, die bis dahin recht unverbundenen gesellschaftlichen Bereichen zuordnet gewesen waren wie einerseits Flucht/Asyl und andererseits räumliche Bewegungen zur Sicherung von Arbeit und Einkommen, aber auch Themenkomplexe wie demographischer und ökonomischer Wandel in Europa sowie Bevölkerungsentwicklung, Armut und Entwicklung im globalen Süden. 11
Diese weitreichende Diskursverschiebung beeinflusste auch die staatliche Praxis, grenzüberschreitende räumliche Bewegungen zu regulieren. Ja, man kann von der Neuordnung in zentralen Handlungsfeldern sprechen – in der Verwaltung, im sozialen Sicherungssystem, in Hilfsorganisationen, in zivilgesellschaftliche Initiativen, in internationalen Agenturen usw. Diese veränderte Wahrnehmung von Migration in einem als globalisiert vorgestellten Zeitalter mündete, vor allem im Hinblick auf die Südhälfte der Erde, schließlich in die Entwicklung von Konzepten eines nur in inter- und supranationaler Abstimmung möglichen „Migrationsmanagements“.
Vor diesem Hintergrund trugen die Staaten der EU sowie des globalen Nordens insgesamt dazu bei, eine globale migratorische Klassengesellschaft herzustellen: Bi- oder multilateral vereinbarte Visumfreiheit gilt als Mittel zur Förderung ökonomischer Beziehungen und als Symbol gegenseitigen Vertrauens unter den vertragschließenden Ländern, die ihren Ausdruck in einer Privilegierung des zwischenstaatlichen Personenverkehrs findet. Restriktive Visaregelungen hingegen vermögen beargwöhnte Gesellschaften und Personen auf Distanz zu halten. Im Jahr 2019 konnten Menschen aus Afghanistan oder dem Irak weltweit 30 Länder ohne Visum erreichen, Japaner:innen, Südkoreaner:innen und Singapurer:innen hingegen 189. 12
Längst ist nicht mehr nur das Visum ein Instrument der Externalisierung von Grenzkontrollen. In der EU vertiefte seit dem Abschluss des Schengener Durchführungsübereinkommens von 1990 eine „Digitalisierung des Grenzregimes“ die „remote control“: Die immer schnellere Verarbeitung von immer mehr Daten im Rahmen verschiedener Schengen- bzw. EU-Informationssysteme (Schengener Informationssystem seit 1995; Fingerabdruck-Identifizierungssystem Eurodac seit 2003; Visa-Informationssystem seit 2011; Zusammenführung der Informationssysteme in den Kompetenzbereich der Agentur EU-Lisa 2012) sowie die parallel aufgebaute Überwachung der Grenze vor der Grenzlinie durch Drohnen, Flugzeuge und Satelliten mündeten in „e-borders“ bzw. „technological borders“. Kooperations- und Assoziierungsabkommen mit anderen Ländern umfassten außerdem seit den 1990er Jahren regelmäßig migrationspolitische Bestimmungen, die diese für Interessen der EU in die Pflicht nehmen 13 : Bewegungen werden unterbunden, verlangsamt oder umgelenkt, sie werden voraussetzungsvoller und selektiver, finanzieller Aufwand und Risiken der Migration steigen. Staaten, mit denen Abkommen zur Umsetzung solcher Ziele geschlossen werden, sollen nicht nur Migrant:innen aufhalten, die als unerwünscht und „irregulär“ gelten. Haben sie europäische Grenzen bereits erreicht oder überschritten, verpflichten sich die Vertragspartner zur Rücknahme.
Zu solchen vielfältig verflochtenen und mit einem hohen (im)materiellen Aufwand verbundenen regulatorischen Infrastrukturen (Gesetze, Organisationen, Verträge, Partnerschaften, Dialogprozesse, finanzielle und technische Unterstützungsprogramme usw.) trat seit den 1990er Jahren zudem vermehrt das Einbeziehen internationaler Migrationsagenturen wie den UNHCR oder die International Organization of Migration (IOM). Sie betreiben im Auftrag der EU „Migrationsmanagement“, um ein „non-entrée regime“ zu realisieren. 14 Oder sie errichteten Lager in räumlicher Nähe zu den Herkunftsregionen der Schutzsuchenden, die gegenwärtig beispielsweise in Afrika mehr als 80% von ihnen beherbergen. Der Bedeutungsgewinn der Lager ist ein Ergebnis der Einflussnahme der Staaten des globalen Nordens, die als Hauptgeldgeber des UNHCR fungieren. Solche Einrichtungen wie Kyaka in Uganda, Dadaab in Kenia oder Kutupalong in Bangladesh bieten zwar einen gewissen Schutz und Unterstützungsleistungen. Allerdings tragen sie auch dazu bei, dass Schutzsuchende an einer Weiterwanderung gehindert werden. Sie unterbinden zudem die Inklusion in die lokale Gesellschaft, belassen die Schutzsuchenden vielmehr in einer Situation rechtlicher Unsicherheit. Jenen fehlen Aufenthaltsgenehmigungen, sie sind von Hilfeleistungen abhängig, sie haben beschränkten Zugang zu regulärer Arbeit, zum Bildungs- und Gesundheitssektor. 15
Wer einer solchen, durch Immobilisierung hergestellten „dauerhaften Vorläufigkeit“ 16 entgehen will – die nicht nur das Leben in Lagern, sondern alle „langwährenden Flüchtlingssituationen“ („protracted refugee situations“) 17 kennzeichnet –, muss entweder in das Herkunftsland zurückkehren, also in die Gewaltverhältnisse, denen man doch entkommen wollte, oder weiterwandern.
Eine solche Re-Mobilisierung bildete eine der wichtigen Voraussetzungen für die europäische Fluchtkonstellation des Jahres 2015: Es kamen auch deshalb überdurchschnittlich viele Schutzsuchende aus Syrien in die EU, weil sie in den Nachbarländern Jordanien, Libanon und Türkei, in die seit 2011 Menschen flohen, diesen Mechanismen der Exklusion ausgesetzt waren: prekärer Aufenthaltsstatus, kaum Zugang zum Arbeitsmarkt und zum Bildungssektor, schwierige Wohnverhältnisse. Hinzu trat die erhebliche Verminderung der Unterstützungsleistungen durch internationale Akteure seit 2014 und die Befürchtung zahlreicher Schutzsuchender, durch das Aufzehren von mitgebrachten oder aus dem familiären Netzwerk zur Verfügung gestellter Ressourcen weiter an Handlungsmacht zu verlieren. Am Ende der Wanderung standen die EU und vor allem Deutschland.
Ambivalenzen und Antagonismen der Externalisierung
Der allfällige Hinweis in öffentlichen Debatten, niemals habe es seit dem Zweiten Weltkrieg weltweit mehr Schutzsuchende als in der Gegenwart gegeben 18 , ist allein deshalb fragwürdig, weil für lange Phasen des 20. Jahrhundert gar keine Daten zu den globalen Fluchtverhältnissen erhoben oder zusammengeführt worden sind. Zwar bietet der UNHCR seit den 1950er Jahren statistische Angaben. Sie sind aber wegen der grundlegenden Veränderung von Rechtslage und Erhebungskriterien nicht geeignet, lange Linien des Wandels der globalen Fluchtverhältnisse vor den 1990er Jahren zu veranschaulichen. Für das 20. Jahrhundert lässt sich konstatieren, dass die Gewaltverhältnisse der beiden Weltkriege und ihrer Folgejahre sehr umfangreiche Fluchtbewegungen und Vertreibungen zur Folge hatten. Wenngleich eine Einschätzung der Dimensionen schwierig ist, darf angenommen werden, dass auch der Prozess der Dekolonisation von den 1940er bis zu den 1970er Jahren zu einer hohen Zahl von Fluchtbewegungen und Vertreibungen führte. 19 Der UNHCR beobachtete allerdings erst nach dem Abschluss dieser Phase einen erheblichen Anstieg der Zahl der „Flüchtlinge“ im globalen Süden – und zwar schlichtweg deshalb, weil erst mit der Aufhebung der regionalen Begrenzung der Regelungen der Genfer Flüchtlingskonvention auf Europa im Jahr 1967 Menschen im globalen Süden überhaupt als „Flüchtlinge“ wahrgenommen und gezählt wurden. Verlässliche und vergleichbare Angaben über die Zahl der vom UNHCR als „Flüchtlinge“ und „Binnenvertriebenen“ kategorisierten Menschen für den Weltmaßstab liegen faktisch erst ab den späten 1980er und frühen 1990er Jahren vor. Bis zur Mitte der 1990er Jahre wurden nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Öffnung des „Eisernen Vorhangs“ in Europa umfangreiche Fluchtbewegungen registriert. Danach stagnierte die Zahl der „Flüchtlinge“ für mehr als anderthalb Jahrzehnte (s. Schaubild 1). Ihr Anteil an der Weltbevölkerung sank sogar erheblich, stieg jene doch zwischen 1990 und 2010 um rund 30% von 5,3 auf 6,9 Milliarden an.
Zahl der „Flüchtlinge“ und „Binnenvertriebenen“ 1989–2020 Datenquelle: UNHCR.
Die 2010er Jahre führten erneut zu einem deutlichen Anwachsen der weltweiten Zahl von „Flüchtlingen“ und „Binnenvertriebenen“ vor dem Hintergrund insbesondere von Kriegen, Bürgerkriegen und Maßnahmen autoritärer politischer Systeme im Nahen und Mittleren Osten, Nord- und Ostafrika sowie Lateinamerika. Ein Zusammenhang mit Gewaltkonflikten weltweit, wie ihn die Friedens- und Konfliktforschung für die 2010er Jahre ausmachte, scheint offensichtlich zu sein: Das Heidelberger Institut für Internationale Konfliktforschung ermittelte für das Jahr 2010 insgesamt 139 „gewaltsame Krisen“, 22 „begrenzte Kriege“ sowie sechs „voll eskalierte Kriege“. Für das Jahr 2014 lauteten die entsprechenden Zahlen 181, 25, 19, für 2017 schließlich 186, 16, 20. 20 Wie die regelmäßige Berichterstattung von Nicht-Regierungsorganisationen wie Amnesty International, Human Rights Watch oder der Internationalen Liga für Menschenrechte verdeutlicht, traten in zahlreichen Ländern der Welt vermehrt massive Verstöße gegen die Menschenrechtskonvention der Vereinten Nationen hinzu: Folter und schwere körperliche Misshandlungen, aber auch weitreichende systematische Einschränkungen der Meinungs- und Pressefreiheit oder Inhaftierungen, Tötungen und das „Verschwindenlassen“ von Personen, schließlich unfaire Gerichtsverfahren aus politischen Gründen. Man darf nicht die Augen davor verschließen, dass staatliche, halb- oder quasi-staatliche Gewalt gegen die eigene Bevölkerung (oder Teile davon) Alltag in vielen Gesellschaften der Welt ist – ebenso wie das Bemühen von Einzelnen oder Kollektiven, solchen Gewaltordnungen durch Bewegungen im Raum zu entgehen.
Dass die Zahl der Asylanträge in der Europäischen Union von 2011 bis 2016 erheblich anstieg und in der Folge noch bis 2019 auf recht hohem Niveau blieb (s. Tabellen 1 und 2), ist angesichts der geschilderten europäischen Bemühungen um eine Immobilisierung von Menschen weit vor den EU-Grenzen erläuterungsbedürftig. Ein Erklärungsansatz verweist auf die Krise der Infrastrukturen, welche die Externalisierung ermöglichen. Obgleich die EU ihre Grenzen auf andere Kontinente auszuweiten vermochte, kann sie dort nicht als hegemonialer Akteur auftreten. Drittstaaten (östliche bzw. südöstliche Nachbarländer der EU wie die Ukraine oder Albanien bzw. Staaten in Nordafrika wie Tunesien oder Marokko), die Teil der Infrastruktur der Externalisierung geworden waren und Kontroll- und Immobilisierungsaufgaben übernahmen, verhandelten bzw. erstritten (gewichtige) Gegenleistungen (Visaprivilegien, ökonomische Vorteile, politische, finanzielle und technische Unterstützung). In der Konstellation vermehrter Migration der frühen 2010er Jahre (und damit erhöhter Leistungsanforderungen) in Verbindung mit der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2008, die gesellschaftliche Konflikte verschärfte („Arabischer Frühling“), begrenzten diverse Staaten die Kooperation oder waren dazu aufgrund von Bürgerkriegssituationen (Libyen) gar nicht mehr in der Lage. Schließlich beschränkte die Finanz- und Wirtschaftskrise bei gleichzeitig höheren Anforderungen auch die Handlungsmöglichkeiten anderer Akteure der Externalisierung, so zum Beispiel dramatisch unterfinanzierte Agenturen wie den UNHCR oder das UN-Welternährungsprogramm. Ihre Leistungen etwa in den Ankunftsländern Jordanien, Libanon und der Türkei reichte, wie bereits erwähnt, nicht mehr für ein Mindestmaß an Versorgung und Unterbringung aus, was viele Menschen dazu bewegte, in Richtung Europa weiterzuziehen.
Zahl Asylsuchender in der EU 2011 bis 2020, ausgewählte Staaten.
Quelle: Eurostat. Gesamtzahl für 2020 ohne Großbritannien.
Zahl Asylsuchender in der EU nach Staatsangehörigkeit 2011 bis 2020, Rangfolge 1 bis 6.
Quelle: Eurostat.
Daneben trat eine Krise der Infrastrukturen der Außengrenzsicherung der EU: Mittelmeeranrainerstaaten wie Griechenland oder Italien traf die Folgen der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise besonders hart. Eine wesentliche Reaktion auf vermehrte Ankünfte von Schutzsuchenden, die entsprechend der seit den 1990er Jahren bestehenden Dublin-Verträge hätten Asylverfahren durchlaufen müssen 21 , bestand in einer stillschweigenden Verweigerung der Kooperation. Anders als die Dublin-Verträge vorsahen, erfassten griechische oder italienische Behörden neu eintreffende Schutzsuchende nicht in den entsprechenden EU-Datenbanken. Fortan wurden weder ihre Rechte geschützt noch ein Asylverfahren angestrengt. 22 Diese Entwicklungen führten übrigens keineswegs dazu, dass die Staaten Kerneuropas, insbesondere Deutschland, dazu bereit gewesen wären, „Dublin“ zu reformieren oder die Verantwortung für Schutzsuchende zu übernehmen, noch nicht einmal anteilig. Griechenland und Italien fühlten sich inmitten der Finanz- und Wirtschaftskrise schlicht im Stich gelassen.
Andernorts in der EU wiederum wurde die Legitimität von Externalisierung und restriktiver Außengrenzsicherung überhaupt in Frage gestellt: Bis weit in das Jahr 2015 hinein ließ sich eine relativ große Bereitschaft zur Aufnahme von Schutzsuchenden in Schweden oder in Deutschland beobachten. Mitbestimmend dafür war eine nicht zuletzt vor dem Hintergrund der günstigen Situation von Wirtschaft und Arbeitsmarkt positive Zukunftserwartung in der Gesellschaft. In Deutschland verstärkten die seit vielen Jahren laufenden breiten Diskussionen um Fachkräftemangel und demographischen Wandel ebenso die Neigung zur Vergabe von Mobilitätsoptionen wie die Akzeptanz menschenrechtlicher Standards und die Weigerung, Menschen, die als schutzbedürftig galten, an den Grenzen abzuweisen. 23
Seit 2016/17 erreichten zunehmend weniger Schutzsuchende die EU. Je länger prekäre Lebensverhältnisse und rechtliche Unsicherheit in Ankunftsländern wie etwa der Türkei oder Marokko vorherrschten, desto mehr verringerten sich ihre Handlungsmöglichkeiten. Hinzu trat der Neuaufbau bzw. Ausbau der EU-Infrastrukturen der Externalisierung seit Anfang 2016 als eine Reaktion auf die Phase der (Re-)Mobilisierung von Schutzsuchenden in der ersten Hälfte der 2010er Jahre. Diese Infrastrukturen sind zwar nicht unsichtbar, in öffentlichen Debatten aber weit weniger präsent als Menschen in Bewegung.